2024年世界粮食安全和营养状况

为实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2，需要大幅增加粮食安全和营养供资。本报告第2章指出，在消除饥饿、粮食不安全和一切形式营养不良方面，现有进展与可持续发展目标具体目标2.1和2.2之间存在巨大差距。弥合这一差距需要加倍努力，以更具成本效益的方式利用现有资金，并大幅新增粮食安全和营养供资，但这些资金必须实现量化。

对于实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2所需的成本，目前存在多种估算数据（见第4.2节）。但部分由于缺乏统一的粮食安全和营养供资定义，尚无法对当前用于粮食安全和营养的资金总额，以及实现这两个目标所需的成本形成统一认识。

尽管各方对粮食安全和营养的定义和概念已有明确认识和一致看法，并商定了可持续发展目标指标来衡量世界各地饥饿、粮食不安全和一切形式营养不良的程度和严重性，但粮食安全和营养供资却没有一个同样被普遍接受的定义。这是本章探讨和解决的主要问题。

如果没有标准化的定义，就无法充分评估粮食安全和营养供资的现状与资金缺口，也无法监测为实现消除饥饿、粮食不安全和一切形式营养不良的目标而进行的筹资工作的进展或挫折。要在全世界实现粮食安全和消除一切形式的营养不良，就必须大幅提高供资的数量和质量。第一步是衡量、追踪、监测和分析有助于实现粮食安全和消除一切形式营养不良的不同资金来源，无论这些资金来源是公共的还是私营部门、国内还是国外渠道。而如果不明确定义对此类供资，就无法完成上述工作。

3.1 界定和衡量粮食安全与营养供资面临的挑战

目前尚不存在统一的粮食安全和营养供资定义。关于如何衡量现有资金数据来源中的粮食安全和营养资金投入，也没有统一的标准。因此，对粮食安全和营养供资水平缺乏明确的理解和认识。这种缺失破坏了各方实现粮食安全和消除一切形式营养不良的努力。^h

当前，粮食安全和营养供资存在多种定义，导致对现有供资水平的估算差异显著。即便是在全球追踪系统和标准化通用援助数据库最为完善的官方发展援助领域，也没有统一的定义或衡量标准，供评估用于支持粮食安全和营养的资金流。这一空白导致对粮食安全和营养资金使用数量、流向和效率的估算存在巨大差异，进而影响了对实现可持续发展目标2.1和2.2进程所需趋势和成果的分析。

例如，如图14所示，根据所采用的定义，2021年官方发展援助赠款的年平均水平从每年69亿美元（根据七国集团的定义）到每年626亿美元（根据欧盟委员会的定义）不等。因此，用于粮食安全和营养的官方发展援助资金的估计水平因采用的定义不同而呈现出很大差异。正如第4章所述，当对官方发展援助数据采用粮食安全和营养供资的适当定义时，这一数字将发生变化。

图14 2021年与不同粮食安全和营养供资定义相关的针对低收入和中等收入国家的官方发展援助赠款总额

注：2021年官方发展援助赠款总额的最新估计值，单位为10亿2020年不变价美元，不同的研究对粮食安全和营养供资的定义各不相同。第3章补充材料表S3.1的资料来源提供了图中所涉研究的参考文献。
资料来源：改编自粮农组织和尚巴粮食与气候中心。（即将出版）。《制定粮食安全和营养援助通用定义：背景说明》。罗马。数据源自经合组织。2024。发展融资数据。参见：经合组织。[2024年5月9日引用]。https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data

https://doi.org/10.4060/cd1254en-fig14

在2021年联合国粮食体系峰会上，为实现可持续发展目标2而进行的农业粮食体系转型融资定义如下：

各种资金来源，包括粮食体系“内部”资金（消费者的粮食支出和农业粮食主体的支出）和“外部”资金（国际发展资金、公共预算、银行系统和资本市场）。不同供资来源的贡献可能因转型的不同方面而异。¹

这一定义将粮食体系转型投资的主要财政和金融机制大致分为六个干预领域：1）消费者的粮食支出；2）农业粮食企业的利润和节余；3）财政措施（公共支出和税收）；4）国际公共融资（官方发展援助以及双边捐助方和多边开发银行的非优惠性借贷）；5）银行融资；6）资本市场融资。²

另外，在一份讨论为营养工作筹集额外资金的文件中，营养融资被定义如下：

获取所需资金的过程，使人们能够全年获得安全、营养和充足的食物，以确保持续的充足营养状况。公共和/或私营部门可能需要以商业性或优惠性（即低于市场利率）的方式获得此类资金，用于人力资源开发和能力建设（如教育和培训）、研发、基础设施和销售等方面的短期或长期干预。因此，营养融资干预可能发生在多个部门，包括卫生、农业、制造（包括加工和包装）、服务（包括物流和零售）、教育和信息部门。³

在此定义的基础上，同一份研究报告称：

有多种类型的资金提供者，他们可以通过一系列的资金结构、中介机构和金融工具向受益人提供资金。³

更具体地说，在为以可持续方式实现粮食安全和消除一切形式营养不良，同时保护生计而进行融资时，投资按三个应用领域进行了区分：1）支持“以有韧性和可持续的方式提高农业生产力，并在当地市场上提供可负担的健康食品”；2）确保“不间断地提供营养和卫生服务，使儿童能够充分发挥其经济潜力”；3）“通过建立与粮食和营养安全相关联的风险应对和适应社会安全网，保护家庭免受冲击”。⁴

制定粮食安全和营养供资通用定义所面临的挑战

由于缺乏统一的定义来界定什么是为粮食安全和消除一切形式营养不良供资，衡量粮食安全和营养供资的现状面临挑战。明确粮食安全和营养供资的含义仍是一项艰巨且极具挑战性的任务。这一难题不仅影响了对当前粮食安全和营养供资水平的追踪，还阻碍了识别资金不足领域、对机构责任的追究，以及对干预措施效果的评估。为粮食安全和营养供资制定通用定义和框架并非易事，主要面临三大挑战：

1. 粮食安全和营养是一项错综复杂的多维概念，难以简单地归入按部门定义的资金框架。
2. 不同举措以不同方式衡量粮食安全和营养供资，尽管经常采用类似的措辞。
3. 虽然人们对粮食安全和营养及其相互联系有广泛了解，但对支持粮食安全和营养所需的全部干预措施而言，情况并非如此。

粮食安全和营养是一项错综复杂的多维概念，难以简单地归入按部门定义的供资框架

粮食安全和营养是一项错综复杂的多维概念，难以简单地归入按部门定义的框架。相关的干预措施横跨多个部门，涉及经济、卫生、社会和环境发展等多个层面。然而，资金流和预算通常按部门和用途（在部门内部）来定义和分类。在从基于部门的分类系统转向以成果为导向的衡量标准的过程中，如何评估部门资源对粮食安全和营养主要决定因素的贡献，成为了一个棘手问题。

在供资数据库中应用分类系统是必要的，这样既可以避免重复计算资源，又可以对不同供资方进行时间统计分析。^5–7在主要的官方发展援助数据库 — 经济合作与发展组织（经合组织）发展援助委员会的数据库中，援助用途通过一个包含两个层级的分类系统进行记录：部门代码被细分为各种用途代码。例如，与农业有关的部门代码为310，包括农业、林业和渔业。这些部门都有自己的专属代码 — 农业（311）ⁱ、林业（312）和渔业（313），而这些代码又进一步细分为各种用途代码，如农业研究（31182）或植物和收获后保护及有害生物防治（31192）。捐助方在向数据库输入官方发展援助数据时选择部门和用途代码。⁷有关经合组织发展援助委员会贷方报告系统用途代码的完整列表，请参见第3章补充材料表S3.1。

与国内公共融资和私人融资相关的数据库也应用了与国际标准基本一致的分类系统。就公共预算而言，这些分类系统遵循一个共同框架，支出按行政、经济、职能和地理术语划分，这些术语用来解释公共资源的使用方式：由谁使用、用途为何以及在何处使用。每个术语下包含的信息都构成了数据完整和准确分类的基础，无论是基于部门、职能还是成果的分类系统。然而，公开的预算信息往往没有细化到可以对国内公共供资进行适当分类的程度，对基于职能和成果的分类系统来说尤其如此。对私营部门而言，由于缺乏集中记录和共同商定的报告框架，共同框架就更加复杂。数据（如有）往往是在部门层面定义的。例如，外国直接投资数据按资金流向公布，包括农业、林业和渔业，或食品、饮料和烟草。此外，所公布的农业信贷数据可以是农业、林业和渔业的汇总数据，或每个分部门的单独数据。^j

虽然标准分类系统对资金记录是必要的，但从基于部门的分类系统转向基于成果的分类系统，会出现一些问题。这种基于成果的分类对于确定和衡量粮食安全和营养的供资水平和构成至关重要。

尽管基于部门的分类被广泛用于评估政府的农业支持工作，但在评估融资对粮食安全和营养成果的贡献时，它们显示出了局限性。例如，农村地区的能源项目可能会通过为灌溉和机械化设备提供电力以及储存和清洁食品的设施来提高农业生产水平，从而对粮食安全和营养产生强有力的积极影响。这可能会被记录为对能源部门的资金贡献，因为资金记录通常是基于特定项目旨在实现的目标以及与干预措施相关的部门，而不是项目成果。按部门和按成果记录的差异使粮食安全和营养供资的定义变得复杂，因为这需要对部门分配资金的粮食安全和营养成果贡献做出假设。⁷

最近，一些财务数据库增加了新的政策标记和标签，以反映发展政策目标的跨部门和/或多用途性质。然而，在制定这些目标时所采用的定义仍然缺乏一致性和差异。例如，经合组织发展援助委员会增加了一个可持续发展目标政策标记，以便将官方发展援助赠款与可持续发展目标相关联，此外还使用了气候适应和减缓、营养和性别等政策标记。然而，标签和标记的使用并不完全一致，而且制定标记的过程会促进或阻碍各部门之间形成更大的协同作用。迄今为止，虽然经合组织发展援助委员会已制定了营养标记方法，但其应用并不一致。

此外，鉴于实现粮食安全和消除一切形式营养不良的复杂性和跨部门性，发展计划正日益从实现单一成果的战略和组合转向可实现多个成果的项目。这就与供资数据库中常用的编码系统产生了更大的矛盾。例如，在经合组织发展援助委员会内部，记录多部门项目有三种主要方式。首先，可将其归类为多部门项目（即用途代码43010）。⁸第二，可通过记录审查将项目分解成不同部分，按预算中各部分的重点使用不同代码记录。第三，可根据项目的主要组成部分和旨在促进的主要部门来记录所有资源。按照这种方法，一个农业推广部分占65%、道路开发部分占35%的项目可以全部记在农业推广代码下。由于记录跨部门项目的方法多种多样，粮食安全和营养供资记录可能不准确或存在差异，这具体取决于捐助方。

国内公共预算也面临类似挑战，需要考虑如何将基于部门的编码系统与基于成果的分类相联系。要根据在粮食安全和营养方面的贡献对公共供资进行分类，需要活动层面的分类数据和详细的项目记录，但这些数据和记录并不总是容易获得。在私人资源数据库中，数据可用性较低且数据分类较少，因此多部门项目的编码方式不够明确。

要定义粮食安全和营养供资，就必须明确影响粮食安全和营养的干预措施和部门，并就此达成一致，同时认识到粮食安全和营养相关项目记录方式的复杂性和不一致性。此外，还必须关注特定投资的相对影响。并非所有分配给特定干预措施或部门的资金都会对粮食安全和营养成果产生相同程度的影响。有些投资的影响是直接的，如对更具生产力、更多样化的小农农业的投资，而其他投资的影响可能是间接的，而且在很大程度上取决于现有覆盖范围，如对改善农村基础设施和电气化的投资。同样，并非所有电气化投资都会影响粮食安全和营养成果。因此，并非所有用于电气化的资源都应纳入粮食安全和营养供资的定义。

粮食安全和营养作为一种具有多维特性的成果，与二元的财务编码系统之间存在复杂关联，这大大增加了估算粮食安全和营养供资的复杂程度。估算方法不能依赖或受制于财务数据库采用的二元编码系统。

不同举措以不同方式衡量粮食安全和营养供资，尽管经常采用类似措辞

各国政府使用不同方法分配国内公共资源，并使用不同方法定义分配给据称会影响特定成果的资源。在公开的情况下，国家预算可以显示预算分配给哪些部门和部委。然而，各国政府没有通用的会计框架，也没有通用的粮食安全和营养支出衡量标准。因此，各国对分配给粮食安全和营养的资源的评估可能差异显著，这取决于各国认为哪些资源直接或间接影响到粮食安全和积极的营养结果。缺乏通用的会计框架意味着，没有正式开展工作为粮食安全和营养相关公共和私营部门供资商定衡量标准，或者无论是国内还是国外的此类供资都不成功或没有足够的可推广性。

在官方发展援助方面，为定义粮食安全和营养供资所做的工作可能最多，不同的群体使用不同措施来定义相关官方发展援助，尽管经常使 用类似措辞。例如，在图14中，观察到的官方发展援助水平差异通常是由于：1）提出的问题不同；和/或2）粮食安全和营养支持资金的定义不同。在经合组织发展援助委员会中，官方发展援助记录根据捐助方、受援方、援助用途和资金流类型（承诺或支付）以及其他变量进行编码。⁷这些代码提供了一种标准化方式，可根据官方发展援助资源旨在援助的具体部门或发展领域对援助进行分类。虽然官方发展援助二元命名法确立了追踪援助用途的通用方法，但目前有十多种业务定义用于计算与农业、粮食安全和营养有关的官方发展援助金额，每种定义都追踪了不同用途代码下记录的官方发展援助。

为说明这一问题，不妨研究一下图14中各种估算值存在差异的根本原因。这些估算都纳入了为农业、林业和渔业等部门以及卫生部门基本营养分配的资金。其中大多数还纳入了农村发展和粮食援助资金。然而，除此以外的内容存在很大差异。波恩大学发展研究中心和粮农组织的研究⁹以及欧盟委员会的研究¹⁰都纳入了水和环境卫生方面的资金，但只有欧盟委员会的研究纳入了基本医疗保健资金，而这是营养状况的一个关键决定因素（资金分配和部门编码的全面比较见第3章补充材料表S3.1）。

导致某些差异和混淆的原因在于，不同举措采取了不同方式来衡量农业和/或粮食安全和/或营养供资。尽管如此，所涉及的定义中大多数都纳入了经合组织发展援助委员会有关农业、林业和渔业（311–313）、农村发展（43040）、基本营养（12240）、粮食援助（52010）和紧急粮食援助（72040）的代码。除此之外，纳入的内容存在显著差异，导致对支出金额、支出地点、支出内容和支出效率的估算不尽相同，从而影响了随后对实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2的趋势和成果的分析（有关各种定义和编码的全面比较，请参见第3章补充材料图14和表S3.1）。

是否将紧急粮食援助纳入粮食安全和营养供资定义，会对供资水平估计值产生显著影响。⁷例如，2020-2021年全球用于紧急粮食援助的年度官方发展援助平均为67亿美元。¹¹以国家为例，在粮食安全和营养官方发展援助定义未纳入紧急粮食援助的情况下，埃塞俄比亚获得的官方发展援助金额最大，而在定义中纳入紧急粮食援助的情况下，阿拉伯叙利亚共和国获得的金额最大。⁵

还必须认识到，政治考量对于如何定义粮食安全和营养供资至关重要。所有公共和私人、国内和国外的发展供资方都有自己要实施的优先事项和目标。例如，2009年粮价危机后，七国集团承诺在2009年至2012年期间为粮食安全支出200亿美元。¹²由于通常是由供资方决定如何记录资源以及在哪个部门下进行预算分配，供资方可能会为类似的项目指定不同代码，以便尽可能与其优先事项和目标保持一致。

就国内公共资源而言，利益相关方发现，正在发生广泛而持续的文化转变，高层管理人员正越来越多地将援助用于政治考量。政策规范正日益成为外国援助投资的最大驱动力，特别是那些与气候和生物多样性多边协定相一致的政策规范。因此，定义粮食安全和营养供资的过程具有一定政治性，因为纳入或排除特定的干预措施或部门会导致偏向某些供资方，从而造成进一步的复杂化。

人们对粮食安全和营养及其相互联系有广泛了解，但对支持它们所需的全部干预措施而言，情况并非如此

《2030年可持续发展议程》的变革愿景呼吁所有国家和利益相关方共同努力，到2030年消除饥饿、粮食不安全和营养不良现象，本报告也随之做出转变，从《世界粮食不安全状况》更名为《世界粮食安全和营养状况》，^k在其中纳入了营养问题，并特别关注粮食安全与营养之间的联系。这一愿景促使人们日益认识到，有必要采取更广泛的干预措施，以应对影响粮食安全和营养成果的各种因素之间复杂的相互作用。

尽管对于促进粮食安全和营养的干预措施的全部范围尚未形成广泛的一致意见，但人们对粮食安全和营养本身及其相互之间的紧密联系有了更深入的理解。健康膳食和健康状况是营养状况的主要决定因素，但与粮食安全有关的多种因素（如营养食物的可获得性和可负担性）、做法（如与食物和喂养、照护和寻求卫生服务有关的做法）和服务（如清洁水、卫生、教育和社会保护）都会影响个人实现健康膳食和适当卫生的能力和机制。因此，一个全面的粮食安全和营养供资框架需要超越对粮食供应和获取的简单考虑，深入研究对营养的更广泛理解。

然而，迄今为止，在全面衡量粮食安全和营养供资时，很少会将这一系列干预措施纳入考虑范围。例如，考虑到图14中的分析，对粮食安全和营养官方发展援助定义的分析突出表明，在界定营养干预措施的全部范围方面存在显著差距。尽管有确凿证据表明安全饮用水、环境卫生和个人卫生对营养成果的影响，但其中只有两个定义纳入了针对水和环境卫生的官方发展援助。此外，只有欧盟委员会的定义纳入了对基本医疗保健的供资，尽管这是营养状况的一个主要决定因素（有关比较分析和数据来源，请参见第3章补充材料表S3.1）。

如上所述，目前大多数粮食安全和营养供资的定义都没有考虑更广泛的干预措施，以应对粮食安全和营养的主要决定因素。重要的是，供资的现有定义没有包括那些旨在应对饥饿、粮食不安全和营养不良趋势背后主要驱动因素的更具体干预措施的供资。本报告的近期版本已明确这些驱动因素，具体包括：冲突、气候变异性和极端天气、经济增长放缓和下行，以及一些结构性因素，如营养食物难以获取且价格高昂、不健康的食物环境，以及严重且持续的不平等问题。

毫无疑问，要实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2，就需要更好地利用现有供资和新增供资。与此同时，如果没有一个共同商定的、健全的粮食安全和营养供资定义，就很难了解在实现粮食安全和应对一切形式营养不良方面有多少可用资金以及资金缺口。这一定义的理论基础必须包括对以下内容概念和定义的理解：粮食安全和营养及其决定因素，以及饥饿、粮食不安全和营养不良背后的主要驱动因素。