只有填补资金缺口，世界才能在实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2方面取得进展。而要了解不及时填补资金缺口的代价，有两种研究方法。尽管无法如实、全面地估计这一资金缺口，但上节审查的不同研究表明，从现在到2030年所需资金达数万亿美元。第一种衡量不填补资金缺口的代价的方法是，估算到2030年及以后，全球仍将处于饥饿、粮食不安全和营养不良的困境且无力负担健康膳食（更不用说粮食不安全和营养不良还会在中长期内对社会经济和公共卫生带来影响）的人口数量。
第二种衡量不作为的代价的方法是，考虑当前资金使用和分配是否效率低下、不公平、缺乏可持续性。在本节中，还会参考在实施和分配对粮食安全和营养很重要的公共资金时，效率低下会导致的机会成本。
若不填补资金缺口，饥饿、粮食不安全、营养不良及不健康的生活方式将普遍存在，并造成数万亿美元的损失
第2章用有力的证据说明，“一切照旧”情境将在饥饿、粮食不安全和营养不良方面造成怎样的局面。据预测，如果延续过去的趋势，那么到2030年将仍有数亿人处于营养不足境地（见第2章图3）。此外，就七项全球营养目标而言，目前的进展不足于实现2030年目标，并且据预测，所有区域和几乎所有年龄组都会出现肥胖发生率增加的趋势（见第2章图8）。
目前的融资数额不足以支撑为消除短期和长期粮食不安全而需采取的计划和措施的数量和质量，而粮食不安全正威胁着最需要粮食援助的人群。世界粮食计划署（粮食署）的研究显示，如果不能为这些人群所需的援助供资，将对个人、地方社区、甚至捐助国造成负面影响。比如，在个人层面，据估计，粮食署提供的粮食援助每减少1个百分点，就可能使面临饥饿紧急情况的人数增加40万。36微观模拟表明，如果将阿富汗、海地、伊拉克和也门等国处于重度饥饿的人群中每个受益人获得的现金补助数额减半，将可能使陷入危机或更加严峻的重度粮食不安全状况的人数从2022年1400万的基线人数增加至700万人。36
如果没有更多资金来扩大旨在减少饥饿的计划和干预措施，人们就会采取消极应对策略，而这些策略的后果并不一定会立刻显现出来。《2024年全球粮食危机报告》37指出，人们为了应对眼前的生存危机，往往会耗尽或出售生产性资产，或者削减在教育、医疗或其他基本需求上的支出，从而损害了未来的粮食安全和生计。鉴于此，且由于饥荒会对健康造成长期不利影响，该报告引用的一些研究计算得出，尽早行动比推迟行动更能节约资金。该报告还指出，在达到饥荒程度之前就会出现大量死亡，而饥荒往往就是重度粮食不安全，会导致需要扩大援助力度。
在地方社区层面，有证据表明，援助不充足会造成社会紧张局势增加的很高风险，如在土地和有限资源方面产生冲突，从而导致国家和地区不稳定。38该报告发现，如果难民长期处于没有返乡希望、难以重新安置或无法在难民营外可持续生活的境地，他们被军事或极端组织盯上并招募的风险就会增加，39而这种局面又会引发区域、甚至国际冲突，并进一步加剧粮食不安全和营养不良。40如一些研究观察到的那样，人道主义上的不作为还意味着会在推动冲突后恢复与和平建设方面失去良机，从而为今后人口大量外流埋下隐患。41, 42
就捐助国而言，援助不充足比充足援助的财政成本更高。对于针对被迫流离失所者的援助来说，尤其如此。近年来，这类人群数量飞涨，43, 44当他们抵达全球北方时，就需要给予援助。45根据初步官方发展援助估计，2023年，发展援助委员会成员国的捐助难民支出达310亿美元，高于这些国家259亿美元的人道主义援助费用。46
尽管短期紧急情况（包括人道主义援助）需要更多资金，但如果不能为长期行动提供充足资金，一劳永逸地解决粮食不安全和营养不良的根本决定因素，将会导致在实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2的可能性方面，更加前景黯淡。这种长期行动上的不作为，将会带来更高的社会、经济和环境成本。
一项研究发现，如果不对儿童发育迟缓问题采取行动，代价将是每年销量损失至少1350亿美元（占各国国内生产总值的0.01%-1.2%），此外私营部门工人每月收入损失将达7亿美元（近东和北非）至165亿美元（东亚和太平洋）。47非洲联盟委员会和粮食署估计，2025年21个非洲国家儿童营养不足的成本（包括卫生和教育体系的成本以及生产力损失）为每年153亿美元，并认为减少儿童营养不足发生率的措施所需资金将维持在当前水平。48
《2023年世界肥胖地图》49基于另一项全球研究50估计，世界范围内超重和肥胖造成的经济影响到2030年将达到3.3万亿美元，到2035年将为4.3万亿元（以2019年美元不变价格计算）。研究还估计，如不采取进一步干预措施，那么儿童和青少年肥胖将造成墨西哥51和中国52在2026-2090年期间及2025-2092年期间分别1.84万亿美元和31.6万亿美元的经济损失（以2020年美元不变价格计算，考虑到医疗支出增加，工资和生产力减少）。
如第2章所探讨的那样，各国日益同时面临多重营养挑战，即营养不足、超重和肥胖问题并存的局面。营养不良的双重负担给个人和整个社会带来了沉重的经济负担。更令人担忧的是，这种双重负担的影响正日益加剧，并转移到了最贫困的国家。在20世纪90年代，营养不良的双重负担常见于中等偏下收入国家中收入最高的国家，如今情况则与之相反，这种双重负担主要存在于中等偏下收入国家中的最贫穷国家，尤其是在南亚、东亚和撒哈拉以南非洲。这将可能影响各国应对各种形式营养不良的能力。研究表明，营养不足、微量营养素匮乏和超重等所有营养问题每年给全球经济造成的代价为3.5万亿美元。33基于这些证据，应对各种形式营养不良是最有意义的。如果不加快步伐同时解决这些问题，各国必将面对各种疾病带来的高昂成本，特别是因为各种形式的营养不良之间的相互联系会贯穿人的一生和几代人。《2021年全球营养报告》34提供了更新后的估计，即如果投资于营养，那么社会的总经济收益到2030年可达一年5.7万亿美元，到2050年达一年10.5万亿美元（均以2021年美元不变价格计算）。34
尽管旨在改进和扩大可持续生产的转型措施和立法可能需要增加数十亿美元的资金，但如果不筹集这些资金，可能造成的代价将达万亿美元。根据粮食与土地利用联盟的《全球咨询报告》估计，以2018年的价格计算，现行的粮食与土地利用体系每年在全球范围内造成的卫生、营养与环境成本高达12万亿美元（其中2.7万亿美元是由肥胖问题造成的，1.8万亿美元是由营养不足造成的），而如果在营养不良、全球变暖、生态系统退化和生物多样性丧失等方面延续目前的趋势，则到2050年这些成本将上升至每年16万亿美元。53
本报告2020年版所提供的实证显示，在当前的粮食消费模式下，到2030年，预计每年因不健康膳食引发的死亡和非传染性疾病所造成的经济损失将超过1.3万亿美元。另一方面，估计到2030年，与当前膳食结构有关的温室气体排放造成的社会代价每年将超过1.7万亿美元。7另一项研究的类似证据表明，如不采取干预措施，为填补无法负担健康膳食的人群的收入差距，到2030年将需要每年1.4万亿美元的资金。该研究建议的干预措施可将此费用降低到4280亿美元，但为推行这些措施将需要额外的资金。35
粮农组织《2023年粮食与农业状况》54报告在对154个国家进行了国家层面的评估后，得出了具有较高可信度的结论，即全球农业粮食体系的量化隐性成本高达10万亿美元以上（以2020年购买力平价计算）。有趣的是，该研究发现，量化隐性成本主要来自会增加疾病风险并可能降低劳动生产率的膳食结构。54
毋庸置疑，这些结论表明，迫切需要在决策过程中考虑这些隐性成本，以推动农业粮食体系转型，而如不尽早行动，处理这些问题所需的成本和融资将完全超过各国政府的能力范围。这就意味着要调整不健康的膳食结构，而做到这一点需要大幅增加额外融资，以支持相应的政策、立法和干预措施。
不改进支出执行率和执行质量，也将带来巨大代价
即便可以获得更多融资用于改善粮食安全和营养，也需要进行变革，以保证支出执行的高效和高质量。许多国家政府难以执行拨出的预算。粮农组织“监测和分析粮食及农业政策”计划的一项研究发现，2004-2018年期间，13个撒哈拉以南非洲国家粮食和农业方面的公共预算有21%未使用，损害了变革性投资。除公共财政管理薄弱外，该研究还指出，农业是季节性的，资金可能在错误的时间或周期发放。此外，研究指出，公务员工资比投资更可预期，也较易实施，而农业领域的这部分公共支出占比要远低于其他领域。捐助资金更难执行，而高度依赖捐助资金进一步导致农业预算执行率低下。然而，必须指出，即使在基础设施部门内部，执行率也可能因具体领域而异。世界银行的一项研究发现，道路领域的预算执行率为94%，而电力领域的执行率仅为75%，55而一国之内在一定时间内（甚至是短期内）也会出现执行率差异，如一些非洲国家的公共支出审查所显示的那样。x
然而，在所有收入组别的国家里，部分可用资金可能并未在以最具成本效益、最为公平，以及环境可持续的方式得到运用。成百上千亿美元资金被用于支助设计不合理、造成扭曲的政府政策和补贴，这些政府措施不仅对生产商不公平，还会损害（而非帮助）实现可持续发展目标2的努力，并且是造成上文所述隐性成本的根本原因。2021年，粮农组织、联合国环境规划署和联合国开发计划署估计，2030年低收入国家、中等偏下收入国家和中等偏上收入国家的农业生产者支助总额将延续以往的趋势，达1.3万亿美元。其中，1万亿美元将通过边境措施（主要是进口关税）提供，2760亿美元将作为财政补贴（以支助农业投入品和生产）提供。57
就当前用于支持粮食和农业的数千亿美元资金而言，如果不调整其中部分资源的用途，将之用于为人类、经济和地球实现更好的结果，那么还会产生巨大的机会成本。这种机会成本可能对于缩小实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2的资金缺口来说就是十分重要的。《2022年世界粮食安全和营养状况》2分析了将全球粮食和农业领域的投入资金（2013-2018年期间为年均6300亿美元）重新分配的几个设想情境。分析显示，重新分配这些资源，将之用于增加营养食物供应等用途，有助于降低健康膳食的成本，提高其在全球（特别是中等收入国家）的可负担性。设想情境显示了重新分配资源可能在国内生产总值增长、减贫和温室气体减排方面产生的全球收益。世界银行和国际粮食政策研究所针对79个国家（包括经合组织成员国）开展的一项研究发现，大部分生产者补助都是通过被经合组织称为“可能最具扭曲性”的措施提供，2016-2018年期间这些补助达年均4560亿美元。在一个设想情境中，这些补助中的一部分被重新规划用途，用于增加绿色创新支出，该研究发现在这个设定下，到2040年，与“一切照旧”情境下的预测相比，全球实际收入将增加1.6%，而全球极端贫困、健康膳食成本、农业总体排放量都将分别减少1%、18%和40%。58毫无疑问，将全球补助中的部分重新分配用于粮食和农业，是改善粮食安全和营养结果的一项重要举措，将有助于减少实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2的所需资金。
然而，实际上，低收入国家（也可能一些中等偏下收入国家）的政府由于财政资源不足，并未向粮食和农业提供大量支助。因此，粮农组织为本报告开展的一项新研究对六个撒哈拉以南非洲国家在以下情境中可能发生的结果进行了评估：如果将分配给农业和畜牧业的有限预算重新分配，即在不改变当前预算的情况下，优化预算在不同支助措施（即补贴、投资、服务）和商品之间的分配，那将发生什么？59结果令人震惊：除非这些国家的政府能优化农业和畜牧业部门的预算分配，否则将错失提高农业粮食产量、在农村地区创造更多非农就业机会，并帮助国民脱贫并负担得起健康膳食的良机（插文11）。如果这些国家能抓住这些机会，将减少实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2所需的资金。虽然低收入国家最需要对政策进行优化，但中等收入国家也应该这么做。有证据表明，随着时间的推移，额外公共支出的边际收益递减会增加实现发展目标的边际成本；27因此，优化公共支出必须是政策制定过程中的一个经常性工作。
插文11六个撒哈拉以南非洲国家不对农业和畜牧业部门进行预算重新分配的机会成本
《2022年世界粮食安全和营养状况》2分析了一个设想情境，即将农业和畜牧业部门不同支助措施（即推广服务、肥料补贴、灌溉投资、机械化投资、农村电气化投资、农村公路投资、研发、种子补贴）的公共支出重新分配，以实现下列四个目标：最大限度地提高农业粮食领域的国内生产总值，最大限度地增加农村地区的非农就业机会，最大限度地减少农村贫困发生率，以及最大限度地降低最廉价健康膳食的成本，报告分析了在这种情境下会发生什么。在设想情境中，公共支出重新分配方案是最优的，因为给定一组偏好，根据一组经济约束条件，获得了四个目标的最佳可能结果。报告使用创新的政策优化建模工具，利用埃塞俄比亚的数据，将优化情境与“一切照旧”情境比较，而在“一切照旧”情境中，预算继续以当前的方式在不同的支助措施和商品中分配。分析结果表明，2025年，埃塞俄比亚政府若对预算进行最优重新分配，将能提高农业粮食产量，在农村地区创造更多非农就业机会，帮助大量国民脱贫，确保更多埃塞俄比亚人民负担得起健康膳食，而不用增加额外的财政成本。60
本版报告将针对埃塞俄比亚的分析扩展到布基纳法索、加纳、莫桑比克、尼日利亚和乌干达。59在分析预算优化分配的潜在收益时，不仅估计了2025年的收益，还估计了到2030年的累计收益。
结果显示，为有效帮助上述六个国家的政府改善实现四个目标的进程，必须对这些国家的预算以迥然不同的方式重新分配（见图A），考虑到不同支助措施或干预措施的成效、覆盖范围和单价各不相同。比如，在2025年至2030年期间，一些国家必须减少灌溉（加纳、埃塞俄比亚、尼日利亚和乌干达）或种子补贴（布基纳法索和加纳）方面的平均支出，而另一些国家（有时甚至是相同国家在不同情况下）则必须增加种子补贴（埃塞俄比亚和莫桑比克）、机械化（布基纳法索、加纳和尼日利亚）或推广服务（布基纳法索、加纳、尼日利亚和乌干达）方面的支出。有趣的是，在一些国家，需要优先重视推广服务，而在另一些国家，推广服务则必须排至末尾，从而优先增加农业投入和建造更多农村道路（莫桑比克）。越是需要大刀阔斧重新安排预算的国家（如布基纳法索和尼日利亚），越难以使预算分配达到最优状态。如该研究所示，59各国之间在商品重新分配方面的差异更大（为简洁起见，未在此显示）。
图A 2025-2030年期间，为最大限度提高农业粮食领域的国内生产总值、最大限度增加农村地区非农就业机会、最大限度减少农村贫困和降低最廉价健康膳食的成本，而对农业和畜牧业部门不同支助措施的公共支出进行最优重新分配的情况
资料来源：Sánchez, M.V.、Cicowiez, M.、Pernechele, V.和Battaglia, L.。（即将出版）。《六个撒哈拉以南非洲国家不对粮食和农业部门的公共支出进行重新分配的机会成本 — 〈2024年世界粮食安全和营养状况〉背景文件》。粮农组织农业发展经济学工作文件。罗马，粮农组织。
无论各国的预算重新优化分配规模如何，都可以显著提高公共资金的价值。在国家层面，农业粮食生产效率将大幅提高，将为农村地区创造大量非农就业机会，更多人将脱离贫困，也有更多人可以负担得起健康膳食（表A）。重要的是，即使其中一个目标是最大限度减少农村贫困，但经济整体的效益将不会局限在农村地区，如该研究所述，城市地区的许多人也会因此而脱离贫困。59在2025年，即预算优化的第一年，效益就会立刻显现出来，但巨大的效益将一直累积延续到2030年。乌干达是一个例外，该国需要的预算重新分配幅度最小，其当前分配至农业和畜牧业部门的预算似乎是最接近最优分配的。2030年农业粮食领域的国内生产总值将比2025年高8%（布基纳法索和加纳），甚至11%（尼日利亚）。总结六个国家的情况可以得出，到2030年，在相同预算内，各国农村地区将总计创造100万个非农就业机会，280万人将脱离贫困，负担得起最廉价健康膳食的人口将新增1600万人。换言之，如果这六个撒哈拉以南非洲国家不对农业和畜牧业部门的预算进行重新优化分配，将带来重大代价。
表A 对农业和畜牧业部门不同支助措施和商品的公共支出重新优化分配的潜在社会经济效益（偏离“一切照旧”情境的数值）
资料来源：Sánchez, M.V.、Cicowiez, M.、Pernechele, V.和Battaglia, L.。（即将出版）。《六个撒哈拉以南非洲国家不对粮食和农业部门的公共支出进行重新分配的机会成本 — 〈2024年世界粮食安全和营养状况〉背景文件》。粮农组织农业发展经济学工作文件。罗马，粮农组织。
