粮食安全和营养方面供资状况的复杂性
农业粮食体系目前没有交付实现粮食安全和消除一切形式的营养不良所需的必要成果，而且还在制造一些环境、社会和经济方面的成本。本报告第4章说明了如不解决实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2方面的资金缺口，将可能带来数万亿美元的损失，因此采取把气候、健康、社会和环境风险都考虑在内的投资做法极其重要。141然而，如果供资体系的架构设计不能成为促进实现上述发展目标的主要方法，那么这一切可能无法实现。
目前，粮食安全和营养供资体系高度分散：利益相关方在资助内容上缺乏共识且目标各异，导致参与的行为主体激增，它们往往越权行事，而非协同合作。34双边捐助方经常选择参与自有的援助活动，而非通过多边组织来提供资助。这造成大量援助活动规模偏小、缺乏协调，且主要由双边捐助方推动。例如，2018年73%的农业官方发展援助是双边性质的，而当年的多边援助占比27%（比2013年下降了3个百分点），在各行为主体之间缺乏充分协作的情况下，这会导致竞争和低效问题35（详情见第3章）。2000-2020年期间，尤其是2010年以后，多边-双边官方发展援助（由双边捐助方委托多边机构管理的指定用途资金）兴起，而双边官方发展援助逐渐 减少。142
若考虑到复杂的多部门目标，比如实现粮食安全和改善营养状况，那么缺乏协作的问题甚至会更严重。很多部门投资会影响饥饿、粮食不安全和营养不良状况，但人们往往没有认识到这一点。例如，实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2的两个关键领域，即人道主义行动和发展行动，经常是分开规划、供资和实施的。34在多项发展目标争夺稀缺资金流的背景下，当前的供资体系无法将粮食安全和营养工作融入更广泛的发展目标。
在国家层面，大量缺乏协调的项目正在产生高昂的交易成本，阻碍共同可持续发展目标的落实。许多有着相似职能的行为主体为获得由少数捐助方提供的资金而相互竞争，和具有差异化职能的少数行为主体相比，这种情况非常不利。35例如，2009年大多数国家与61-100个不同捐助方协作，而2019年大多数国家都与至少100多个捐助方协作。双边捐助方的数量从2000-2004年时期的25个增至2015-2019年时期的43个，而这些双边捐助方下设机构的数量从145个增至411个。多边捐助方也从46个机构、银行、基金及其他机构增加到91个。从2000年到2019年，各类捐助方总数量从191个增加到502个。142
部分研究发现，发展融资分散化可能导致受援国经济增长速度放缓，143–145问责水平下降，进而可能带来腐败。146但另一方面，分散化也会鼓励机构和基金的专业化，推动捐助方竞相提高效率，并鼓励创新，从而带来效率提升，这种竞争还能加强受援国的谈判权（因为多个捐助方可能都关注同一个问题和/或国家）。142
分散化还意味着捐助方优先重点的转移和相互竞争（而非合作），数据分散于不同来源和方法中，国家的优先事项和计划不够一致，明显偏好对项目而非对计划供资，于是受援国中的小型双边项目数量庞大，可能造成交易成本高企，效率低下。35
显然，捐助方（包括国家政府、国际金融机构、多边发展银行、发展融资机构和慈善基金会）在当前供资体系中发挥着至关重要的作用。例如，捐助方参与了大部分混合融资交易，为中间组织ax对小规模项目的投资提供 资金。148
其中，慈善基金会是粮食安全和营养供资体系中的重要利益相关方。比起私营投资者，慈善基金会更有可能关注影响而非财务回报，也更能容忍常是发展融资一部分的风险。利用慈善基金会提供的耐心资本ay可能是一种颠覆性的方式，可支持社会企业，为饥饿、粮食不安全和营养问题提供解决方案，并为低收入国家和中等偏下收入国家提供必要的基础设施投资，以应对导致粮食不安全和营养的主要不利因素。慈善基金会具有独特的推动作用，可作为早期风险承担者，并能展示对粮食安全和营养领域的投资并不一定像看起来那样有风险。虽然慈善基金会对混合融资工具的日益关注令人鼓舞，但很多基金会的组织方式会限制它们的作用，仅仅局限于提供赠款和交付开发项目。例如，极少有基金会是以提供股权投资的方式组建的，但这一点对于初期的伙伴关系十分重要，而且基金会并不准备收回资金。148
但是，最大的一项挑战可能在于如何解决当前粮食安全和营养供资体系的分散化问题。应鼓励大中小型利益相关方加强协作，因为大型捐助方有时因缺乏动力而不愿与小型捐助方协作或共同资助活动。此外，捐助方亟需根据受援国的优先事项调整支出重点的次序。现有供资体系主要由高收入国家和大型发展机构主导，并不总会考虑受援国和群体的优先事项。34
官方发展援助、其他官方资金流和其他发展融资的许多受援国面临的一大挑战是，它们在如何规划和运用发展资金方面起到的作用相对较小。az事实上，关于如何搭建供资体系的讨论揭示了一些高收入国家与一些低收入和中等收入国家的愿景差异，而高收入国家过去一直主导着发展融资的讨论。例如，对2015年在亚的斯亚贝巴举行的发展筹资问题会议上的各种立场分析可知，虽然一些高收入国家倡导私营部门发挥更大作用，并期望国家政府作为“助推器”筹措私营资金，但是一些低收入和中等收入国家更倾向于加强政府在发展战略主权决策中的作用。ba, 152在如何制定解决方案方面的分歧意见可能影响各行为主体的必要协作和整合，不利于在粮食安全和营养领域形成不太分散化的供资体系，因而在所有大大小小的行为主体之间达成一致意见非常关键。
当然，各行为主体之间加强协作，以及低收入和中等收入国家被更平等地纳入供资体系，都需要更强大稳固的国家政府，而国家政府在任何情况下都面临着若干挑战。政治经济问题和政府决策的不可预测性会影响资金流与国家优先重点的协调匹配，使私营投资者认为风险更高。吸纳能力低也是一个问题，会限制流入粮食安全和营养领域的资金增长潜力（见第4章）；此外，治理机制、机构和法治的薄弱不但影响国家的资金获取能力，而且会导致国家市场过度集中，可能削弱小农户和中小型企业等农业粮食体系关键行为主体的作用。34
确保在国家层面增多的资金流转变为有效的政策解决方案，促进消除饥饿、粮食不安全和营养不良，这一点也很重要。开支的吸纳能力和技术效率（对一些国家而言可能带来巨大收益，见第4章插文11）非常关键，而良好的治理和强大的国家机构也十分必要。例如，在高度依赖官方发展援助和其他官方资金流的国家，数据表明精英阶层可能会攫取国家所获得的资金并存入离岸金融中心。153
毋庸置疑，从流入粮食安全和营养领域的资金水平看，商业私营部门是最重要的行为主体。通常都是私营行为主体开发新技术和创新融资工具，设计好并准备在农业粮食市场投入实施。政府和捐助方供资可帮助启动项目，但如果没有私营资本，这些资金在长期是不可持续的。87从粮食安全和营养的视角出发，跨国食品饮料公司可以带来投资、新的技术和商业做法。一方面，这会激发竞争，影响到食品定价，但另一方面，这也会促进国内深加工食品饮料行业的发展。154
事实上，近几十年来，无论国家收入和发展水平如何，各国的深加工食品可供量、种类和消费量都在增多，尤其是在人口较多的低收入和中等收入国家，极大地推动了膳食转型。但是，深加工食品饮料销量的上升并非仅受到需求的驱动。以促进经济发展为目的的外国直接投资也推动了全世界范围的膳食转型，以及超重和肥胖发生率的升高。相比之下，没有明确的证据表明这种投资有益于解决营养不良问题。155目前，针对营养的大部分私营资本投资聚焦于单独运作的项目，此类项目不但没有解决导致营养不良的系统性和结构性决定因素，而且还把政府和利益相关方的能力和资源从影响力强的公共政策实施过程中转移出去。156农业粮食体系的全球化主要是由贸易的自由化和国内市场监管的减少所驱动，让跨国食品饮料公司更容易进入新兴市场，并推动消费。
与深加工食品市场的增长同步发生的是某些农业商品补贴和产量的增加，这些农业商品正是深加工食品的关键低成本原料，包括植物油（棕榈油、大豆油和油菜籽油）、糖和谷物作物（小麦），其中很大一部分被用于生产深加工食品。154甚至那些首要业务并非生产深加工食品的公司往往也在此类产品所采用的原料商品供应上有既得利益。这些做法还造成小型食品生产者被取代，给地方经济、膳食的多样性和获取状况带来负面影响。
监管通常会降低私营部门为高风险投资融资的积极性，如有关粮食安全和营养的投资，因为私营投资者寻求的是长期保护资产价值。但是，监管变革把重点放在鼓励资金流向能产生发展惠益的投资，可以提高投资的吸引力，148并降低发生“绿漂”的风险。100例如，欧盟分类法即便不是强制性的，也为识别环境可持续的投资提供了指导，被认为是朝着鼓励为那些有助于实现欧盟气候和环境目标的活动提供资金迈出的第一步。157
此外，必须缩小各供资利益相关方，尤其是私营部门投资者感知到的风险与实际可能发生的风险之间的差距；投资者经常会认为风险非常大。这种看法也会降低积极性，不利于为可以创造进一步发展机会的举措融资。148甚至那些可以接受较高风险的利益相关方，如慈善机构、捐助国政府或发展融资机构，对于提供赠款也有自己的指标、时间表和报告标准，可能会阻碍商业导向型私营行为主体的参与。83关键是要把环境、社会、粮食安全和营养因素都视为风险评估的组成部分，减少供资利益相关方对粮食安全和营养部门以及农业粮食体系的风险规避态度。34
社会企业bb以发展为重点并采取私营部门的方法，逐步成为粮食安全和营养部门融资的重要利益相关方，尤其是在支持地方投资方面。由于范围广泛，社会企业成为实现包容性经济发展的重要载体；它们能在难以获取融资的领域创造收入机会，如贫困城区或偏远农村社区。158这可能与投资领域相关，如上文所讨论的，像粮食安全和营养领域这样的领域极少被私营投资者看作优先重点。然而，由于社会企业多以社会影响为导向，而不是追求纯利润，其大部分资源都来自捐助方提供的优惠融资。此类企业需要具有风险容忍度的长期资本，这是很难从利润导向型私营投资者那里获得的。159
当前供资环境的另一个显著特点是缺乏数据、透明度和问责制，这实际上加剧了潜在供资方对财务风险的担忧。私营部门融资由数据驱动，需要有可靠的数据基础设施。这就需要让各种方法和假设保持透明，并及时获取数据。例如，按照“传统”指标，粮食安全和营养干预措施常因为回报期较长，回报又低于其他部门的投资，而被视为有风险的投资。这会使投资者更担心风险，因而投资成本更高，使接收方难以承担。另外，这一挑战并不只出现在私营部门，因为投资者认为膳食干预措施需要很长时间才能在人群中产生健康收益，这种看法可能与往往较短的政治周期或预算周期不一致。160, 161如能提供更可靠的财务数据（包括粮食安全和营养、农业、环境、健康及任何其他相关数据），并进一步公开财务数据，就能加强支持粮食安全和营养干预措施的“投资理由”，再生农业等领域已经出现这种趋势。34
建立促进消除饥饿、粮食不安全和营养不良的供资体系
解决上一节说明的那些问题将需要实施几项变革，参见图34中的总结。例如，在对粮食安全和营养供资体系做出结构调整之前，扩大粮食安全和营养供资规模的第一个必要步骤就是让实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2成为国际政策议程中的一个优先重点，但是，如第4章所分析，至少考虑到官方发展援助和其他官方资金流捐助方的优先重点，事实似乎并非如此。例如，七国集团设定的优先重点可以影响捐助方的优先重点：当七国集团把某一政策领域设定为优先重点时，就会有更多资金流入这一领域。162因此，宣传发挥着重要作用：可以提供资金流，也可以确认筹措此类资金的最适当工具，但国家捐助方、慈善基金会或私营部门行为主体等供资利益相关方应当更好地理解粮食安全和营养投资，理解这种投资在金融和发展方面的意义，以及不采取行动会有怎样的长期成本影响，如第4章所讨论的那样。粮食安全和营养通常仅涉及农业，而大多数供资利益相关方认为农业是风险极大、回报极少的传统投资。34采用粮食安全和营养领域的视角，考虑到其跨部门特性（如第3章介绍的“粮食安全和营养融资”定义所示），并强调营养163等领域投资的短期和长期回报，是成功改革粮食安全和营养领域现有供资体系的必要条件。
图34 解决当前粮食安全和营养的供资体系分散问题的建议，以期消除饥饿、粮食不安全和营养不良现象
另一方面，对于国家政府来说，粮食安全和营养问题应融入更广泛的发展和投资计划中，打破不同部门各自为政的局面，为消除饥饿和营养不良提供坚定的承诺，并向所有供资利益相关方发出正确的信号，即：粮食安全和营养投资不只是一个部门、一个传统领域的活动，更是一项高层级的目标，会带来超出粮食农业体系的惠益。各国政府还可以实行重视粮食安全和营养问题的财务分类法bc，该分类法可向供资行为主体就那些能够支持粮食安全和营养并/或支持加强抵御力、应对主要不利因素的投资活动提供信息。100例如，埃塞俄比亚政府2015年发表了《塞科塔宣言》，旨在筹措资源来实施国家粮食安全和营养战略。《宣言》起初的目标对象是40个县，bd最近扩展到700个县，包含了中央政府做出的一项30亿埃塞俄比亚比尔的年度供资承诺，be还有地方政府承诺的30亿埃塞俄比亚比尔资金。预期还将从各供资伙伴筹措另外的60亿埃塞俄比亚比尔，用于进行每年120亿埃塞俄比亚比尔的总投资，以达成《宣言》的目标。165
在设计和实施粮食安全和营养政策方面打破不同部门各自为政的局面还意味着改变我们对粮食安全和营养概念的理解。粮食安全和营养融资的定义（第3章已介绍）要求从整体上理解粮食安全和营养安全 — 两个通常被分开看待的概念。使用“粮食安全和营养”一词旨在强调实现粮食安全的四个维度及其与实现营养安全的紧密联系，以及采取互补行动实现粮食安全和营养的必要性。166但是，现在可能应当把实现“粮食和营养安全”的总体目标看作一个不可拆分的单一政策目标，其中也涵盖了实现充足食物权。当然，减少饥饿与粮食安全方面停滞不前的趋势，落实全球营养目标的缓慢进展，包括成人肥胖现象在全球范围的日益增多，bf为上述要求提供了合理的论据，并且有力支持了一点，即所有供资利益相关方都需要更好地理解实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2的重要性。
从捐助方的角度来看，在实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2方面越来越多的政治承诺应得到履行，具体手段是在人道主义、气候和发展融资之间建立起更密切的联系。例如，大部分情况下，应对人道主义问题的机构与那些管理发展活动的机构完全不同，各有其不同的资金来源和时间安排；国家政府与国家层面以下政府之间也能做出这种区分。长期投资应促成粮食危机背景下的可持续发展，使人道主义援助得以满足紧急需求，而不会被持续的紧急情况拖垮。此方法应确保人道主义与发展融资之间的适当协调，同时把投资目标引向解决紧急和长期粮食不安全的根源性问题。在正在发生危机和饥荒风险频发的国家，人道主义援助占据主导地位，而发展融资较为有限，这种情况下特别需要加强协调一致，提高抵御力，以应对导致粮食不安全和营养不良的主要不利因素。167
此外，气候融资行为主体很少把农业粮食体系视作一个优先重点；2021至2022年间，只有不到4%的气候融资投入到农业、林业及其他土地用途的活动中。34不过，也有研究表明，即使投入农业粮食体系的气候融资正在不断减少，但就在2021年以前，注重粮食安全的资金比例在小幅增加。168另一方面，就营养问题而言，一份近期报告显示，气候和营养常常没有建立很好的关联，但也有许多例外情况，反而揭示了气候与营养之间存在牢固的联系，可加以精简，取得更好的协调和更优的结果。1两种情况都为加强气候、粮食安全和营养三者间联系以及巩固现有的协定创造了机会。例如，2017年，各国在《气候公约》缔约方会议第二十三届会议上确定了“科罗尼维亚农业联合工作”，承认农业在应对气候变化方面的重要作用。2022年，各国在《气候公约》缔约方会议第二十七届会议上商定了一个四年窗口期（2022-2026年），以汇聚关于气候、农业和粮食安全之间联系的讨论，即“沙姆沙伊赫实施农业和粮食安全气候行动联合工作”，明确呼吁各方从技术讨论转向实施工作。169, 170《气候公约》缔约方会议第二十七届会议期间，埃及总统与世卫组织、粮农组织、全球营养改善联盟、加强营养运动以及联合国营养机制秘书处合作发起了“气候行动与营养倡议”，这是一个多方利益相关方、多部门的全球旗舰倡议，重点关注促成合作，以加速转型行动，解决气候与营养之间的关键联系。171
要想把粮食安全和营养统一纳入所有部门各供资利益相关方的愿景，将必须实行新的资金治理，促使资金一致流向农业粮食体系的总体优先事项，比如实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2。172实行这种新的治理将需要认清粮食安全和营养供资生态系统的所有利益相关方在造成分散化现状方面起到的作用，并考虑加强激励措施，以避免分散化的问题。尽管如此，应当指出，至少二十年来，分散化问题一直是高层政治论坛议程中的一部分。例如，2002年的《蒙特雷共识》bg强调了各个捐助方、国家和国际发展机构需要加大努力，统一在国家层面的程序，把国家的需求和目标纳入考虑。即便理论上已清楚地确立了协调原则，但一直很难将其付诸实践，尤其是考虑到一些复杂的行动领域，如粮食安全和营养，以及农业粮食体系转型。173加强国际层面多方利益相关方的领导力非常关键，将使粮食安全和营养供资活动之间的协调成为可能。
为了有效开展协调，首先必须将国家和地方行为主体及其优先重点置于“主导地位”。然而，考虑到各行为主体的权力和能力不平衡，全球层面捐助方缺乏协调，因而对国家层面的协调工作产生了不良影响，而且数据缺口可能导致难以提出让捐助方改变优先重点的理由，还有其他一些挑战，操作起来并不总是那么简单明了。173不过，正在开展工作解决上述问题。例如，二十国集团支持为具体的发展目标成立国家层面的协调机构（比如卢旺达的发展伙伴协调小组）。35在区域或全球层面的联合计划供资经验（比如非洲绿色革命联盟、全球农业及粮食安全计划与全球农村发展捐助方平台）提供了有价值的案例，示范了如何从不同来源筹集资源，投入到国家层面的优先事项。173因此，成果协调的前提是整合粮食安全和营养资金流，即使资金来自利益有别的不同利益相关方，也要将其都纳入大部分合法机构在区域、国家和国家以下层级界定的目标中。142
还有一些其他部门的经验教训值得粮食安全和营养供资利益相关方学习。一个重要的协调机制案例就是“同一个健康”方针，这一综合、统一的方法旨在兼顾并改善人类、动物和生态系统的健康。“同一个健康”方针认识到人类、动物、植物和更广泛环境的健康彼此息息相关，提供了一种方法，可通过所有相关部门及利益相关方的协调合作，来应对人类、动物、植物与环境四者之间联系所面临的威胁。174这一方法使得利用和整合所有健康领域及其他学科的专门知识和资源成为可能，在政策制定和跨部门合作方面是一种已证实有效的方法，可防范人畜共患病和病媒传播疾病的新发和再发，确保食品安全，维持可持续的粮食生产；减少抗微生物药物耐药性的感染；解决环境问题，从而整体地改善人类、动物和环境的健康，以及很多其他领域。除了拯救生命和改善福祉，“同一个健康”行动还带来重大经济效益。粮农组织和世界银行估计，“同一个健康”活动每年可为全世界创造至少370亿美元价值，而对“同一个健康”的投入只需要这一数字的不到10%。随着各国考虑对健康保障及其他目标（如农业生产和粮食安全，以及健康生态系统）进行投资，在给负责保障以及人类、动物和环境健康的各部委分配国家预算时，“同一个健康”可能成为一个尤其重要的概念（比如在财政部长、议会或首相的决策中）。175
除了加强协调外，供资利益相关方还应努力改善其在扩大粮食安全和营养供资方面的作用。正如本文件从头到尾所指出的，粮食安全和营养领域被私营商业行为主体视作有风险的投资。所以，捐助方等发展伙伴，包括国际金融机构、多边开发银行和发展融资机构，应率先开展去风险活动，比如通过混合融资或其他融资工具，增加分配官方发展援助，以动员私营投资。35, 81考虑到一方面资金获取能力有限的国家主要依赖优惠融资，但另一方面这些资金流不足以填补实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2的资金缺口，调整官方发展援助流向以动员私营资金可能是一种有效的解决方案，有助于扩大在这些国家的供资规模，而这些国家经常受到一种或多种导致粮食不安全和营养不良的主要不利因素影响。可战略性地在中等偏上收入国家实施官方发展援助，激励这些国家政府逐步增加国内供资，并转向更以商业为导向的贷款，目标是为低收入国家和中等偏下收入国家提供针对性的赠款和优惠融资。35
多边发展银行面临着粮食安全和营养投资风险容忍度需不断提高的挑战，有必要正确认识它们对实现总体发展目标的贡献。近期的研究发现，多边发展银行的信用评级机构高估了金融风险，导致多边发展银行在高风险市场的支出上变得更加保守。34事实上，发展融资机构受到审慎规则和法令的约束，防止它们为高风险项目提供贷款。发展融资机构和多边发展银行从利益相关方政府获取资本，并从政府担保中受益。政府的支持使得它们得以获得投资等级的信用评级，因而可从国际资本市场融资，并以有竞争力的利率提供融资。它们还开展组合投资，因此对一系列风险和回报水平不一的项目进行投资。58
全球目前都需要一项多边发展银行改革议程，其应考虑到不仅为资金获取能力适中或较强的中等收入国家加强资源筹措，也要为资金获取能力有限、营养不足发生率较高、处于粮食不安全和营养不良状况且几乎没有机会形成对主要不利因素抵御力的低收入国家176加强资源筹措。粮食和农业被认为风险极高且财务回报水平较低；这阻碍了发展融资机构和多边发展银行对这两个部门的投资。即使它们对这两个部门进行投资时，也倾向于承担优先债务头寸，而不是提供借款方非常需要的首损担保融资。bh, 58
多边发展银行在为资金获取能力有限的国家筹措私营资金方面可以发挥关键作用，但遗憾的是，这一直未能成为现实。2020年，多边发展银行共筹措了1689亿美元，其中仅有156亿美元投入到低收入国家。2021年的资源筹措总量增加（涨幅44%），但当年投入到低收入国家的资源仅有52亿美元。177多边发展银行可利用目前可能获得资金流的渠道，然后以较低利率（或通过优惠融资工具）将这些资金流引向资金获取能力有限的国家。此外，多边发展银行可为国家公共开发银行提供技术援助，继而可为小农户或中小型农业食品企业等农业粮食利益相关方提供这些资金流。34最近，10家多边发展银行批准了一份文件，呼吁在这些机构当中改进协作，以便在解决各种发展挑战方面扩大影响，包括改善国家层面的协调工作和改进推动私营部门供资的行动。178将粮食安全和营养作为六大全球挑战问题之一纳入世界银行新的变革进程，179可向其他多边发展银行发出信号，引导它们将消除饥饿、粮食不安全和营养不良纳入自身筹措资金的优先事项中。
采取新的方式降低低收入和中等收入国家的主权债务水平也非常关键。如第5.1节所讨论的那样，债务水平，包括债务服务在内，对各国获取融资的情况起着决定性的重要作用。虽然这些国家可以战略性地运用优惠融资来降低金融风险，但若不借助私营资本的力量，就不可能填补融资缺口，这就需要解决高债务水平等问题。遗憾的是，目前重组主权债务的安排复杂且耗时，经常给债务国带来不是最理想的结果。此外，债务国在债权人面前往往处于很弱势的地位。180过去和现在已有一些举措旨在解决这一问题，比如国际货币基金组织的“重债穷国倡议”，181二十国集团、世界银行与国际货币基金组织曾经的“暂缓债务偿付倡议”（DSSI）182以及二十国集团2020年在DSSI范围以外发起的“债务处理共同框架”。183然而，尤其在COVID-19疫情之后，各国的减债需求上升，政策响应却一直不够。bi收入较高的国家，特别是七国集团或二十国集团等主要政治论坛的成员国，应当与多边发展银行一起更坚决地开展债务救济，让现有机制发挥作用，支持与私营债权人进行协调，以促进与债务国之间的谈判。7
国际货币基金组织自身已开始探索如何让环境和社会因素能对评估主权债务的可持续性起到和经济及金融因素一样的关键影响。如今，国际货币基金组织的债务可持续性分析会关注一个国家的当前债务和未来借贷将会如何影响其短期和中期履行债务承诺的能力。采用的指标主要有金融和经济因素，但鉴于气候、生物多样性、水资源、土壤甚至粮食安全和营养等其他因素也会影响债务的可持续性，专家们已开始向国际货币基金组织提出，应改进债务可持续性的定义，把上述环境和社会因素涵盖在内。要帮助那些在获取融资和筹集负担得起的资金方面能力有限的国家，这可能是关键的第一步。185
如何将私营部门纳入经过完善的粮食安全和营养供资架构仍是一个有待解决的问题。私营行为主体以利润为导向的利益如何能与总体发展目标，特别是那些关于消除饥饿、粮食不安全和营养不良的目标保持一致？例如，一些学者指出，农业粮食体系的金融化程度加深可能造成负面影响，如土地掠夺、粮价波动和企业集中化等。186如前面插文10 （第4章）所概述，还有人提出关切，担心私营部门的投资可能对粮食安全和营养成果产生负面影响。私营行为主体必须将健康、环境和社会风险纳入供资决策过程，使资金流从可能有害的投资转向有利于取得环境、健康和社会成果的投资。目前，大部分供资利益相关方都未在其商业模式中考虑农业粮食体系的隐性成本，也不具备气候、生物多样性和健康方面标准化的报告措施。141显而易见，有必要重新调整激励措施，使之符合可持续性的要求，此类激励措施受到公共支持的深刻影响，正如第4章指出的那样，必须调整公共支持的目标对象。
为此，针对资本市场的激励措施应与环境、社会和治理方面的投资做法保持一致，而粮食安全和营养工作必须明确纳入其中。34, 187例如，2012-2020年，环境、社会和治理方面的资产价值增长了三倍，达到40.5万亿美元（即几近管理总资产的一半）。可确立披露的规范和标准，请私营融资行为主体披露其投资组合可能如何影响粮食安全和营养成果。当前已有一些技术标准，如欧洲联盟的《可持续金融披露条例》或日本的《企业治理守则》，均旨在披露投资者是如何遵守可持续性和/或气候标准的。100
在全球层面，2020年“营养获取倡议”发布了《投资者对营养、饮食和健康的期望》，目前已得到87个机构投资者的签署。此文件承诺这些投资者将与食品饮料生产商合作，以便尤其解决可持续发展目标具体目标2.2和世界卫生大会的目标（营养不足、超重和肥胖、微量营养素缺乏以及膳食相关非传染性疾病）中考虑到的绝大多数挑战，推动私营企业更积极地为所有人提供健康膳食。188, 189私营行为主体通常采取的其他一些融资工具，如技术投资中的风险资本，正在不断增加；但是，2021年，风险资本中只有10%被用于农业粮食部门的技术投资。这些投资组合仍然很少考虑到粮食安全和营养问题，且高度集中在高收入国家；不过，对于保护更多水土资源和提高食品营养密度等农业做法的投资兴趣正在升高。156例如，风险投资公司Tikehau启动了10亿欧元的再生农业基金，得到若干大型粮食企业和保险公司的支持。该基金为影响相关的融资绑定50%的“附带权益”（见第5.2节），期望能利用每1美元的再生农业投资撬动最低7美元的盈利和社会与环境收益。156
公私伙伴关系提供了机会，有助于为农业和农村发展项目筹措和利用更多资源、专门知识和创新。不同于混合融资，公私伙伴关系贯穿整个投资周期；例如，国际金融机构可以通过与地方银行和收购企业开展合作，利用它们的供资能力去接触到更多有需要的小规模生产者和农村社区。通过提高农业生产力，改善市场准入，提升价值链生产率，私营部门共同参与融资可为小农户创造新机遇，并促进农村地区的可持续发展，在加大力度减少饥饿和贫困方面起到关键作用。
例如，农发基金与乌兹别克斯坦的Hamkorbank银行建立了伙伴关系，目的是为低收入乳业和园艺生产者提供重要的融资途径，从而减轻该国的农村贫困，加强粮食安全。通过提供250万美元贷款，1500名小规模生产者将能获得小额贷款，得以提高收入和改善生计。此项合作解决了乌兹别克斯坦农村人口面临的一项严峻挑战，即以往对农业的资金支持一直非常有限。Hamkorbank银行通过对小农赋权和支持农村的农业企业，帮助推动了经济进步和农业的可持续发展，最终将有助于乌兹别克斯坦农村社区战胜饥饿和贫困。190
然而，近期对农业粮食体系中营养相关公私伙伴关系的研究强调指出，如果没有妥善的管理，可能造成负面影响，比如那些把优先重点从基于实证的营养不良解决方案转移开的商业利益会得到加强。公私伙伴关系还可能把资源从必要的公共卫生服务转移出去，或者导致对营养干预措施的获取不平等，尤其对于那些可能被私营投资者认为无利可图的边缘化群体而言。虽然公私伙伴关系能为创新提供机会，但还是有必要认真管理和监督，以减少潜在危害，确保公共卫生目标仍是营养供资倡议的首要重点。公私伙伴关系最常见的失败原因就是缺乏稳固的治理和监管框架。191
因此，各国政府及其他利益相关方，包括各个联合国机构、学术界和民间社会，都必须采取清晰的框架，避免利益冲突，并确保政策制定以及粮食和营养供资过程中的公正、负责、透明。175这样的框架有一些案例可以借鉴和复制。联合国儿童基金会有关与食品饮料行业合作的指南192总结了10项参数以指引联合国儿童基金会所有计划领域中的行动，包括避免与干涉公共政策或生产深加工食品的公司合作的原则等。193世卫组织有关防止营养计划可能出现的利益冲突的报告194遵循了世卫组织与非国家行为主体合作的内部框架，195列出六个步骤，每一步骤之后都要进行评估，以支持国家当局决定是否应继续或终止与外部行为主体的合作。其中包括关于和外部行为主体合作的风险管理指导，强调了监测和评价、问责制以及透明度的重要性。194
不过，公共部门可发挥重要作用，主要通过投资公共产品和加强社会价值观，填补商业行为主体所未能解决的缺口。196国家和国家以下（后者适用于联邦国家）各级政府可进一步动员国内税收，增加重点部门在粮食安全和营养上的支出，并考虑调整政策支持的目标对象（见第4章）。如第5.1节所分析的那样，资金获取能力有限的国家大多因为结构性问题和治理问题，没有足够的财政空间来提高税收。这些国家在加强治理和机构（对于获得更多融资方案非常必要）时，应把注意力转向打击税收征收和管理方面的腐败，减少逃税。同时，资金获取能力较强的国家必须加强对避税和洗钱活动的监管，这些非法活动往往导致资金获取能力有限的国家遭遇税收流失。34
一个有趣的情况是，从20世纪80年代起，全球范围的企业所得税都在降低，各国之间像是开启了降税以吸引投资的“竞赛”。197, 198高收入国家bj的平均企业所得税率低于低收入和中等收入国家，197金融风险也较低；所以，大多数在世界各地运作的跨国企业都将税务居住地登记在高收入国家，而不是低收入和中等收入国家。这会带来主要跨国公司的避税问题（对低收入和中等收入国家产生不合理的影响），为解决这一问题，经济合作与发展组织和二十国集团设立了“税基侵蚀与利润转移（BEPS）包容性框架”，目前已有138个管辖区加入。该协定由两个支柱构成：支柱一是“修订对市场管辖区利润分成征税权的分配”，198支柱二是对利润超过7.5亿欧元的跨国企业征收全球最低税，旨在确保在跨国企业开展业务的每个国家都对其执行15%的全球最低有效税率。198虽然该协定尚未实施，但贸发会议的研究显示，实施支柱二全球税可能大幅提高各国税收，不过同时流入被征税部门的外国直接投资会减少2%。197
最后，提高国际融资架构的透明度对于加强系统内部不同行为主体的协调和效率至关重要。全球层面需要开发数据以建立更好的会计系统，才能理解有多少资金可用来支持国际社会商定的目标，如可持续发展目标2。另外，在国际和全球层面统一数据收集标准并公开提供数据，将有助于提高融资的透明度和针对性（见插文17）。35在国家层面，各国还应努力加强公共融资管理系统，这样可以提高追踪和协调各部门及发展伙伴之间的融资流向。
插文17使用工具追踪粮食安全和营养部门及农业粮食体系的供资进展
分析和工具至关重要，可在开展农业粮食体系转型以实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2方面，为目标明确的公共资金分配提供信息，并追踪为转型筹措资金的进度；此类分析和工具包括人工智能和数据系统（见第4.1节）。“流向粮食体系的资金”（3FS）是农发基金和世界银行与联合国粮食体系协调中心及支持生态系统联合开发的资金追踪工具。*3FS为各国和利益相关方提供了一种方法，帮助决策者以系统的方式追踪在国家和全球层面流向农业粮食体系的资金。3FS借鉴了粮食安全和营养问题高级别专家组对粮食体系的定义，并遵照政府职能分类，按以下五个相互关联的支出部分以系统的方式衡量进入农业粮食体系的资金流：农业发展和价值链、粮食体系基础设施、营养和健康、包括紧急援助在内的社会援助、气候变化和自然资源。3FS以可持续发展目标的融资战略为基础，追踪流向农业粮食体系的三种资金：国内公共开支、国际发展融资和私营部门融资。
其总体目标是促使公共和私营资金转向农业粮食体系，为国家政府、发展伙伴、私营投资者和利益相关方提供有关农业粮食体系资金流动、进展和挑战等急需的证据，因为能够获取优质及时的证据对于知情决策极其重要。3FS针对进入农业粮食体系的国内开支和国际发展融资的追踪方法已投入运用，而针对私营部门融资的追踪方法尚在开发中。
人道主义援助领域的《资金流动和粮食危机报告》167为粮食危机背景下的人道主义和发展融资趋势提供了基于实证的描述。理解这些趋势十分重要，可为决策提供信息，推动政策对话，以加强伙伴之间的协调。虽然人道主义援助对于紧急救济至关重要，还需要协调一致的努力来解决粮食危机的根源性问题，减少对人道主义援助的依赖。167
全面掌握与营养相关的农业粮食体系供资状况也很关键。一个例证是“加强营养”的方法，用来查明和分析农业和粮食体系中重视营养问题的投资；2020年粮农组织发布了一份详细介绍此方法的指导说明。199此方法已经过改编，在10个国家中得到实施。最近在埃塞俄比亚被用来为调整财政目标提供信息，以支持健康膳食。
更广泛地来说，人工智能技术，尤其是生成式人工智能和多模态模式的快速发展和采用，现在允许我们对大量关于农业粮食体系的报告、声明和政策进行规模化的详细加工和分析，以便更容易地从基于文本的数据及其他数据形式到高级分析法揭示宝贵的洞见，用于进行高级分析。200但是，如本报告所指出，只有在能获得关于粮食安全和营养供资数据的情况下，这些创新的数据工具才能得到充分利用，但目前的情况并非如此。所以，尽管这些工具正在创造重要的机遇，为供资利益相关方和政策制定者提供信息，但也不可忽视国际社会关于收集和标准化金融数据用作全球公共产品的承诺。
供资利益相关方应开展宣传，支持建立公共知识的中枢，以其作为关键全球公共产品，帮助降低在实现粮食安全和营养方面各方感知到的投资风险。35, 100为此，将亟需在融资和发展利益相关方之间开展合作，如研究机构、推广服务、民间社会组织和非政府组织等。可通过多方利益相关方机制引导实现这种合作，从而就用以填补资金缺口的创新融资机制确定共同的方法和见解。应通过战略性地协调各个公共资助的知识中心，促进知识的有效传播，确保知识广泛得到获取和利用。81此外，统一会计系统，确保数据可获性，以及测量融资活动与可持续发展目标的一致程度，都是有待落实的重点活动。目前，捐助国朝着这一目标做出了比多边行为主体更多的努力。142消除信息赤字将需要国际社会大胆前行；否则，实现发展目标的可能性就无法得到符合实际的估计和预测。
