Messages clés

1. Le commerce mondial de produits alimentaires continue de croître rapidement, mais la structure et les caractéristiques des échanges diffèrent considérablement selon les produits et les régions. Les moteurs clés de la production et de la demande, notamment les politiques commerciales et connexes, façonnent ces caractéristiques de différentes manières et peuvent avoir des conséquences importantes sur la sécurité alimentaire[1].

2. Participer davantage au commerce mondial fait inévitablement partie de la stratégie commerciale nationale de la plupart des pays. Toutefois, le processus d’ouverture aux échanges, et ses conséquences, doivent être gérés de façon appropriée si l’on veut faire œuvrer le commerce en faveur d’une amélioration de la sécurité alimentaire.

3. Le commerce influe sur les quatre dimensions de la sécurité alimentaire – disponibilité, accès, utilisation et stabilité. L’interaction du commerce avec ces dimensions est complexe et dépend de divers facteurs sous-jacents, qui donnent des résultats très variés selon les pays. Il est donc difficile de généraliser.

4. Le rapport entre le niveau d’engagement dans le commerce et la sécurité alimentaire est influencé par le fonctionnement des marchés alimentaires, par la capacité ou la volonté des producteurs de répondre aux incitations changeantes que le commerce peut apporter, et par la géographie de l’insécurité alimentaire. Tous ces facteurs doivent être pris en compte dans la formulation d’interventions politiques en matière de commerce.

5. Les objectifs des politiques commerciales et connexes portent sur différentes dimensions de la sécurité alimentaire, diffèrent selon les pays et changent au fil du temps. La pertinence de nouvelles options de politique commerciale est en grande partie déterminée par des processus à plus long terme de transformation économique et par le rôle que joue le secteur de l’agriculture dans ces processus.

6. Les épisodes de flambée des prix des denrées alimentaires sont à prendre en compte du fait de leurs potentiels effets négatifs sur la sécurité alimentaire. Les incertitudes géopolitiques et météorologiques, ainsi que les réponses apportées par les gouvernements, sont susceptibles d’exacerber ces épisodes à l’avenir, et les flux commerciaux sont de plus en plus exposés aux perturbations. Le risque de flambées des prix, bien que celles-ci soient épisodiques, doit être pris en considération dans les décisions à plus long terme concernant la gestion du commerce des produits agricoles et alimentaires.

7. Les préoccupations relatives au commerce et à la sécurité alimentaire peuvent être mieux articulées dans le système commercial multilatéral grâce à l’apport d’améliorations à l’Accord sur l’agriculture de l’Organisation mondiale du commerce. Toutefois, il convient de trouver le bon équilibre entre les avantages amenés par une action collective découlant des disciplines relatives à l’utilisation des politiques commerciales, d’une part et, de l’autre, la marge de manœuvre nécessaire aux pays en développement, qui ne peut être déterminée qu’en tenant compte des besoins spécifiques de chaque pays.

8. Pour mieux cerner cette marge de manœuvre et l’utiliser à meilleur escient, il convient de porter l’attention non pas sur les avantages et les inconvénients de politiques spécifiques, mais sur les faiblesses constatées dans les processus décisionnels liés à l’agriculture et au commerce. Le renforcement des synergies entre ces processus améliorera la cohérence des politiques en faveur de la sécurité alimentaire, permettra aux États de trouver un plus juste équilibre entre les priorités lorsqu’ils élaborent des politiques commerciales, et améliorera la conformité avec les cadres institutionnels régissant le commerce régional et mondial.

Photo de couverture:

Un marché local en Gambie, faisant partie d’un projet de la FAO visant à améliorer les moyens d’existence et la sécurité alimentaire à travers l’augmentation de la productivité agricole, de la production commercialisée et des revenus des agriculteurs (©FAO/Seyllou Diallo).

Les appellations employées dans ce produit d’information et la présentation des données qui y gurent n’impliquent de la part de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) aucune prise de position quant au statut juridique ou au stade de développement des pays, territoires, villes ou zones ou de leurs autorités, ni quant au tracé de leurs frontières ou limites. La mention de sociétés déterminées ou de produits de fabricants, qu’ils soient ou non brevetés, n’entraîne, de la part de la FAO, aucune approbation ou recommandation desdits produits de préférence à d’autres de nature analogue qui ne sont pas cités.

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ISBN 978-92-5-208931-5

E-ISBN 978-92-5-208944-5 (MOBI)

© FAO, 2015

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Tables des matières

Avant-propos

Remerciements

Liste des sigles

Résumé

Partie I – La dynamique du commerce agricole

1. Le commerce agricole dans un environnement mondial en pleine évolution: contexte, tendances et perspectives

2. L’évolution des structures de marché

3. Les problèmes potentiels liés aux importations alimentaires

Partie II – Commerce et sécurité alimentaire: liens conceptuels

1. Mesurer le commerce et la sécurité alimentaire: définitions, indicateurs et approches

2. Analyser les liens: cadre conceptuel

3. L’essor du commerce et les quatre dimensions de la sécurité alimentaire

4. Ce qui détermine la force des liens: les marchés dans la relation entre commerce et sécurité alimentaire

Partie III – Politiques commerciales et mesures connexes au service de la sécurité alimentaire

1. Politiques et objectifs stratégiques

2. Détermination de l’impact des politiques commerciales à court terme sur la sécurité alimentaire

3. Transformation structurelle et interventions à plus long terme

4. Modification des modèles de soutien agricole: enseignements pour l’avenir

5. Facteurs déterminants des stratégies commerciales nationales

Partie IV – Vers une meilleure gouvernance du commerce et de la sécurité alimentaire

1. La sécurité alimentaire dans le système commercial multilatéral

2. La marge de manœuvre dont disposent les pays en développement

3. Passer des politiques aux processus pour améliorer la cohérence et la marge de manœuvre

4. Lier le commerce et la sécurité alimentaire dans le cadre du développement pour l’après 2015

Notes

Avant-propos

Éliminer la faim dans le monde d’ici à 2030 est un objectif clé du Système des Nations Unies et de son nouveau Programme de développement durable pour l’après-2015. Alors que continuent d’évoluer les modes de consommation et de production, le commerce des produits agricoles et alimentaires contribuera de plus en plus à répondre aux demandes croissantes des pays à déficit vivrier.

Le commerce mondial de produits agricoles et alimentaires s’est accru rapidement ces dernières décennies, avec des pays amenés à prendre davantage part aux échanges, que ce soit en tant qu’exportateur ou en tant qu’importateur. Toutefois, la manière dont les pays devraient accroître leur engagement dans le commerce fait aujourd’hui l’objet d’un débat de fond.

Faire en sorte que le commerce œuvre en faveur d’une amélioration de la sécurité alimentaire et de la nutrition, et non l’inverse, est un défi majeur pour les responsables politiques. Si l’ouverture au commerce peut accroître la disponibilité alimentaire dans les pays importateurs et exercer une pression à la baisse sur les prix à la consommation, elle est également synonyme de risques potentiels. Une dépendance accrue des pays à l’égard des marchés internationaux peut rendre ceux-ci vulnérables aux chocs du marché à court terme, tant ceux qui aboutissent à un resserrement de l’offre et à une augmentation des prix à la consommation, que ceux résultant des poussées soudaines des importations et des chutes de prix à la production que celles-ci entraînent.

Une ouverture au commerce trop rapide peut saper la production intérieure dans les secteurs qui sont en concurrence avec les importations, une situation particulièrement problématique aux premiers stades de la transformation agricole, lorsque le secteur de l’agriculture a encore un rôle central à jouer dans la croissance économique au sens large et en tant que source d’emplois pour la majorité des pauvres en milieu rural.

Les pays qui sont en mesure d’exporter davantage devraient tirer parti de la multiplication des débouchés commerciaux, mais ils ne sont pas à l’abri des risques qui accompagnent l’essor du commerce. L’augmentation des niveaux d’exportations peut en effet exercer des pressions à la hausse sur les prix à la consommation du marché intérieur, ce qui est particulièrement préoccupant pendant les périodes de production moyenne ou inférieure à la moyenne. Inversement, la chute rapide des prix des produits, telles que celles observées dans le secteur laitier au cours de l’année 2015, peut entrainer de graves difficultés pour les pays menant une stratégie tournée vers l’exportation.

C’est parce que ces risques existent que la plupart des pays ont tendance à vouloir contrôler le commerce de produits agricoles et alimentaires. Les objectifs de sécurité alimentaire et de nutrition, en particulier dans les pays à revenu faible et intermédiaire, constituent souvent un motif important et légitime pour intervenir au moyen de politiques commerciales ou connexes. Ces politiques peuvent viser des améliorations dans une ou plusieurs des quatre dimensions de la sécurité alimentaire et de la nutrition: la disponibilité, l’accès, l’utilisation et la stabilité.

Il s’avère toutefois très difficile de concevoir des interventions politiques appropriées en matière de gestion du commerce. Les responsables politiques doivent trouver un juste équilibre entre les préoccupations des différentes circonscriptions nationales qui seront touchées différemment par une plus grande ouverture au commerce. Ils doivent également trouver un compromis entre la réalisation des objectifs nationaux de sécurité alimentaire et de nutrition et les obligations qui sont les leurs en vertu des accords commerciaux de leur pays, afin de minimiser tout risque d’effets négatifs de leurs actions sur leurs partenaires commerciaux.

Ce qui complique encore les choses, c’est que la pertinence des interventions de politique commerciale et connexe diffère selon les pays, en fonction du niveau de développement de leur secteur agricole et de la contribution potentielle de ce secteur à une amélioration de la sécurité alimentaire et de la nutrition, et que la situation ne cesse d’évoluer à mesure que ces secteurs se développent. Ces problèmes ont fait l’objet d’intenses débats quant à savoir si, et comment, les pays doivent exercer un contrôle sur le commerce de produits agricoles et alimentaires.

La présente édition de La situation des marchés des produits agricoles se propose de clarifier le rôle du commerce dans une amélioration de la sécurité alimentaire et de la nutrition et de contribuer au débat qui entoure le bien-fondé et les approches possibles de la gestion du commerce des produits agricoles et alimentaires. Elle met en garde contre toute tentative de recherche des «meilleurs» instruments de politique pour la gestion du commerce, en soulignant que ceux-ci dépendent fortement du contexte.

La publication encourage plutôt les intervenants à mettre davantage l’accent sur le renforcement des processus politiques qui guident la conception et la mise en œuvre des politiques commerciales et connexes. Ces processus, qu’il s’agisse du Programme de développement durable pour l’après-2015, de négociations commerciales multilatérales ou régionales, ou encore de stratégies de développement nationales, pâtissent d’une faible coordination qui réduit leur efficacité. Il faudra impérativement renforcer ces processus, et notamment le niveau de coordination entre les organismes responsables des stratégies relatives au commerce, à l’agriculture et à la sécurité alimentaire, si l’on veut que le commerce des produits agricoles et alimentaires apporte une contribution essentielle à l’élimination de la faim.

José Graziano da Silva

Directeur général de la FAO

Remerciements

Le rapport sur La situation des marchés des produits agricoles 2015-2016 a été rédigé par des membres de la Division du commerce et des marchés (EST) du Département du développement économique et social (ESD), sous la direction de Jomo Kwame Sundaram, Sous-directeur général d’ESD et de Ben-Belhassen Boubaker, Directeur d’EST. Jamie Morrison a assuré la supervision technique avec l’aide de deux collaboratrices: Eleonora Canigiani et Ekaterina Krivonos. Pedro Arias, Yasmine Iqbal et Filippo Gheri ont fourni des contributions sur les tendances du marché ainsi que les projections qui figurent dans la Partie I. Des observations et des suggestions précieuses ont été fournies par d’autres départements et bureaux régionaux de la FAO, notamment le Département de l’agriculture et de la protection des consommateurs, le Département des pêches et de l’aquaculture, le Département des forêts et les bureaux régionaux pour l’Europe et l’Asie centrale et pour l’Asie et le Pacifique.

Le présent rapport a bénéficié des contributions issues d’une série de quatre consultations informelles qui ont servi à passer en revue les données factuelles existantes, à débattre des questions pouvant s’avérer litigieuses, à déterminer la structure de la publication et à examiner collégialement les messages à inclure. De nombreux experts provenant d’établissements universitaires, d’organisations non gouvernementales internationales et d’organisations intergouvernementales ont participé à ces consultations, notamment: Ammad Bahalim, Jean Balié, Eduardo Bianchi, Clemens Boonekamp, Susan Bragdon, Lars Brink, Patterson Brown, Antony Chapoto, David Cheong, Ephraim Chirwa, Jennifer Clapp, Eugenio Díaz-Bonilla, Diwakar Dixit, Charlotte Dufour, Cheng Fang, William Foster, Thierry Giordano, Jared Greenville, David Hallam, Corinna Hawkes, Jonathan Hepburn, Simon Hess, Adrian Hewitt, Nicolas Imboden, Marie-Agnes Jouanjean, Ulla Kask, Rashid Kaukab, Suffyan Koroma, David Luke, Will Martin, Alan Matthews, Emiliano Magrini, Steve McCorriston, Nalishebo Meebelo, Georgios Mermigkas, Pierluigi Montalbano, Cristian Morales, Silvia Nenci, Signe Nelgen, Ralf Peters, Francesco Rampa, Mohan Rao, Sherman Robinson, Luca Salvatici, Kostas Stamoulis, Jo Swinnen, Daria Taglioni, Zoltan Tiba, et Sean Woolfrey.

Des documents d’information ont été préparés pour ces consultations par: Jennifer Clapp, Eugenio Díaz-Bonilla, Alan Matthews, Pierluigi Montalbano, Silvia Nenci et Luca Salvatici.

Le Symposium de la FAO sur le commerce et la sécurité alimentaire, organisé le 5 juin 2015 à Genève par l’Organisation mondiale du commerce a permis de fournir d’autres contributions, d’assurer d’autres examens collégiaux et de tester les principaux messages.

Liste des sigles

Résumé

Les échanges mondiaux de produits agricoles devraient continuer d’augmenter considérablement au cours des prochaines décennies. Par voie de conséquence, ils influenceront de plus en plus l’étendue et la nature de la sécurité alimentaire dans toutes les régions du globe. Le défi, aujourd’hui, c’est donc de veiller à ce que l’essor du commerce agricole aille dans le sens de l’élimination de la faim, de la malnutrition et de l’insécurité alimentaire, et non l’inverse.

L’objectif de cette édition de La situation des marchés des produits agricoles est d’atténuer la polarisation actuelle des points de vue sur les impacts qu’a le commerce des produits agricoles sur la sécurité alimentaire, et sur la manière dont le commerce agricole devrait être régi de sorte qu’une ouverture accrue aux échanges profite à tous les pays. En donnant des éléments concrets et des éclaircissements sur une gamme de sujets, le présent rapport vise à contribuer à un débat plus éclairé sur les choix de politique et à dresser l’inventaire des améliorations qu’il faut apporter dans les processus politiques au sein desquels ces choix sont faits.

La Partie I examine le contexte du marché mondial, qui change rapidement, en vue de déterminer la manière dont la production et la demande de nourriture sont susceptibles d’évoluer. Ces changements auront des conséquences sur la fiabilité future des marchés internationaux en tant que source de nourriture accessible, non seulement en termes de disponibilité en temps opportun, mais aussi d’instabilité de ces marchés et des répercussions, plus étendues, que l’instabilité a sur la sécurité alimentaire et la nutrition.

Il existe peu d’éléments attestant de l’impact du commerce sur la sécurité alimentaire et ceux-ci tendent à indiquer que cet impact est mitigé. Un examen systématique récent de l’impact des réformes commerciales sur la sécurité alimentaire révèle que sur les 34 études analysées en détail, 13 faisaient état d’améliorations dans les indicateurs de la sécurité alimentaire utilisés, 10 montraient une détérioration, et les 11 autres présentaient des résultats mitigés, «sachant que les paramètres utilisés pour mesurer la sécurité alimentaire variaient selon les segments de la population, les régions et l’époque, ou que d’autres mesures relatives à la sécurité alimentaire indiquaient des résultats différents pour certains pays» (cf. encadré 6, Partie II).

Étant donné qu’il est difficile de généraliser les liens qui peuvent exister entre une plus grande ouverture au commerce et ses répercussions sur la sécurité alimentaire, la Partie II présente un cadre conceptuel destiné à favoriser la compréhension de cette relation et s’efforce d’expliquer les résultats mitigés que l’on trouve s’agissant de variables économiques et sociales clés influencées par le commerce et des facteurs qui font varier leurs impacts sur les différentes dimensions de la sécurité alimentaire. Elle constate également que la relation entre le commerce et la sécurité alimentaire va au-delà de considérations économiques, car elle englobe des dimensions politiques, sociales et écologiques qui exigent une approche analytique multidisciplinaire.

La Partie III se penche sur la pertinence du recours aux politiques commerciales et connexes pour appuyer les objectifs de sécurité alimentaire des pays. Bien souvent, les débats relatifs au commerce et à la sécurité alimentaire se concentrent sur les répercussions à court terme des chocs du marché, et sur les changements qui en résultent dans les flux commerciaux et les prix auxquels les consommateurs et les producteurs sont confrontés. Le présent rapport montre qu’en plaçant le débat dans une perspective de transformation structurelle à plus long terme des pays connaissant une croissance économique, on peut influencer considérablement l’élaboration et l’application de politiques commerciales compatibles avec une amélioration de la sécurité alimentaire.

Ce faisant, le rapport appelle à porter davantage l’accent non plus sur l’analyse des réponses politiques de court terme aux chocs, mais sur des approches stratégiques à long terme visant à tirer avantage des possibilités offertes par une plus grande ouverture aux marchés agricoles régionaux et mondiaux et à réduire les risques qui y sont associés. Dans cette perspective, il est fondamental de comprendre le contexte propre à chaque pays pour réfléchir à la manière dont le commerce agricole peut favoriser la sécurité alimentaire, quoique cela rende plus complexe la définition de politiques appropriées en matière de commerce et dans d’autres domaines connexes.

Cette nouvelle édition de La situation des marchés des produits agricoles vise à démontrer qu’une approche plus pragmatique axée sur la spécificité du contexte favorisera une meilleure adaptation des politiques commerciales aux conditions de l’agriculture et de la sécurité alimentaire et aux stratégies des différents pays. Elle aidera également à dépasser la conception polarisée selon laquelle le commerce, ou par analogie, différentes politiques commerciales et connexes, sont soit favorables soit défavorables à la sécurité alimentaire. La Partie IV examine par conséquent les défis à relever et les occasions à saisir pour rendre la gouvernance du commerce et de la sécurité alimentaire plus cohérente, afin que les processus d’élaboration des politiques et les cadres donnent des politiques commerciales et connexes mieux adaptées aux objectifs des pays, et qui tiennent compte des conséquences qu’elles peuvent avoir sur la situation de leurs partenaires commerciaux en matière de sécurité alimentaire. Elle explique également en quoi l’amélioration de la cohérence dépend d’une réforme plus générale de la gouvernance mondiale et de l’architecture financière et institutionnelle qui la sous-tend. Cette amélioration passe par le renforcement des synergies entre les processus sectoriels à tous les niveaux et par le renforcement de la capacité d’identifier et de convenir des objectifs communs à tous les secteurs.

Par «processus d’élaboration des politiques», on entend les interactions et les forces concurrentes qui façonnent les décisions politiques. Les «processus» guident les débats politiques et la prise de décisions en définissant les grands objectifs et priorités du secteur. Les «politiques» sont les instruments qui permettent d’atteindre ces objectifs et ces priorités. Les processus ont une connotation politique, tandis que les politiques ont un caractère plus technique. En portant l’attention sur les processus liés au commerce et à l’agriculture, plutôt qu’en se concentrant exclusivement sur les avantages et les inconvénients des différentes politiques, on parviendra plus aisément à concilier des vues, des objectifs et des options multiples. De cette manière, on pourra plus facilement parvenir à un accord sur les objectifs prioritaires communs et partagés dans l’ensemble des secteurs, à dégager la combinaison de politiques les plus appropriées pour réaliser ces objectifs et à optimiser la marge de manœuvre politique dans les accords commerciaux, ainsi que l’usage qui en est fait. On améliorera en outre la cohérence et la prévisibilité des politiques nationales tout en respectant les choix des gouvernements nationaux sur la manière de concilier différentes priorités dans le contexte de cadres mondiaux convenus.

Les messages qui ressortent du présent rapport trouvent un écho dans le dialogue en cours sur le Programme de développement pour l’après-2015. Ils traduisent notamment les résultats des débats sur les questions d’«universalité» et de «différenciation», selon lesquels la réalisation des objectifs communs est conditionnée par la prise en compte des capacités, des réalités et des progrès variables des pays en matière de développement. Ces messages rejoignent également les nouvelles vues sur l’évolution de la coopération pour le développement et sur l’importance croissante de la mobilisation des ressources intérieures.

L’essor du commerce agricole mondial est inévitable et contribuera, qu’il soit activement soutenu ou non, à définir les perspectives futures de la sécurité alimentaire et de la nutrition. Les politiques commerciales et connexes doivent être formulées en tant qu’éléments d’un ensemble plus vaste de politiques, et doivent privilégier les objectifs de transformation structurelle à long terme par rapport aux intérêts politiques ou commerciaux de court terme.

Partie I

La dynamique du commerce agricole

La première partie de La situation des marchés des produits agricoles 2015-2016 présente le contexte du marché mondial aux fins de l’analyse des liens entre commerce et sécurité alimentaire, qui font l’objet du présent rapport. À partir d’une analyse des évolutions du marché à court terme, de projections à moyen terme et de scénarios sur le long terme, la Partie I illustre les principales dynamiques, tendances et perspectives qui influencent les mécanismes et la composition du commerce agricole.

Les évolutions probables dans la structure et les caractéristiques des échanges commerciaux au sein des différentes régions sont tout d’abord examinées sur la base des facteurs à l’origine de l’évolution de la demande alimentaire et de la manière dont les échanges ont lieu, compte tenu, en particulier, de la diversité des structures de marché selon les différents produits.

Il est indispensable de comprendre la dynamique du commerce agricole pour en appréhender les conséquences potentielles sur la sécurité alimentaire (niveau des prix, volatilité, conséquences sur les dépenses d’importation prévisionnelles des pays en développement importateurs nets de produits alimentaires [PDINPA], par exemple). Comprendre cette dynamique est également indispensable pour définir la mesure dans laquelle les facteurs qui la déterminent doivent être gérés aux niveaux national, régional et mondial, en particulier compte tenu des inquiétudes croissantes liées à la fiabilité des marchés mondiaux en tant que source d’approvisionnement en vivres.

Messages clés

• Le commerce mondial de denrées alimentaires a presque triplé en valeur au cours de la dernière décennie et les prévisions de taux de croissance indiquent que cette hausse va se poursuivre. Certaines régions, exportatrices nettes exporteront de plus en plus, tandis que d’autres, importatrices nettes, importeront chaque année davantage.

• La structure des échanges varie grandement en fonction des produits et des régions. Elle continuera à évoluer, et subira l’influence des chaînes de valeur mondiales, du commerce intrasociété et des relations commerciales bilatérales et régionales.

• La hausse récente des cours mondiaux des produits alimentaires, qui a culminé en 2007-2008 et en 2011, doit être mise en perspective avec la tendance sur le long terme d’une baisse des prix en termes réels. Les flambées des prix alimentaires jouent un rôle important car elles peuvent avoir des effets négatifs sur la sécurité alimentaire et la nutrition et, même si elles ne sont qu’épisodiques, il faut en tenir compte dans les décisions à long terme concernant la gestion du commerce de produits alimentaires et agricoles.

• Les incertitudes géopolitiques et climatiques risquent d’exacerber à l’avenir ces épisodes de flambée des prix des denrées alimentaires et les flux commerciaux pourraient être de plus en plus perturbés.

1.

Le commerce agricole dans un environnement mondial en pleine évolution: contexte, tendances et perspectives

Face à l’envolée des prix des denrées alimentaires entre 2006 et 2011[2], la question de la sécurité alimentaire mondiale a été placée au premier plan de l’ordre du jour du développement et, en raison du rôle de plus en plus important que le commerce sera amené à jouer, elle est désormais au premier rang des priorités du commerce international[3].

D’ici à 2050, la population mondiale comptera 9,1 milliards d’individus, soit une hausse de 34 pour cent par rapport à aujourd’hui. La quasi-totalité de cette croissance concernera les pays en développement. L’urbanisation s’accélérera et, selon les estimations, environ 70 pour cent de la population mondiale habitera en ville, contre 49 pour cent aujourd’hui. En vue de nourrir cette population plus nombreuse, plus urbaine et potentiellement plus riche, la production alimentaire devra augmenter de 60 pour cent d’ici à 2050, par rapport aux années 2005-2007[4]. Pour ce faire, il faudra un investissement net d’environ 83 milliards d’USD par an, en moyenne, dans l’agriculture des pays en développement[5].

En parallèle, la géographie de la pauvreté évolue. Les revenus dans les pays en développement et dans les pays riches convergent depuis les années 90, en raison de l’accélération de la croissance dans les économies en développement et de son ralentissement dans les pays développés. Ces tendances du développement ont transformé la répartition des revenus mondiaux[6]. Avant, les populations pauvres vivaient dans les pays pauvres. Aujourd’hui, un milliard de personnes extrêmement pauvres vivent dans des pays à revenu intermédiaire tels que l’Inde ou le Nigeria[7]. La croissance économique ne cesse de combler l’écart de richesse et de puissance économique entre les pays développés et les pays en développement. Le pouvoir géopolitique est en train de passer entre les mains d’un groupe hétérogène de pays à revenu intermédiaire toujours plus nombreux. Le commerce international joue un rôle essentiel dans cette redistribution des ressources et du pouvoir. L’évolution des tendances du commerce agricole reflète la nouvelle dynamique géopolitique, tout comme l’essor de chaînes de valeur mondiales.

L’évolution du paysage mondial a des conséquences sur les caractéristiques, la structure et la gouvernance du commerce agricole. Il est essentiel de mieux comprendre les moteurs et les conséquences de ces évolutions car ils constituent le contexte dans lequel l’examen des relations entre commerce et sécurité alimentaire devrait être placé. Obtenir des données sur les déterminants actuels du marché et les analyser est très important, mais comprendre l’évolution des marchés et leurs perspectives futures est également essentiel pour dégager les sujets de discussion les plus pertinents.

Évolution de la composition et des caractéristiques du commerce

Le commerce des produits alimentaires a poursuivi son essor, tiré par une forte demande, en particulier de la part des pays émergents. Les exportations mondiales de produits agricoles ont presque triplé en valeur entre 2000 et 2012 et elles ont augmenté d’environ 60 pour cent en volume au cours de cette même période[8]. Avec une demande mondiale de produits agricoles qui devrait rester solide dans les décennies à venir, cette évolution devrait se poursuivre. Les Perspectives agricoles de l’OCDE et de la FAO 2015-2024[9] analysent les conséquences des interactions entre les facteurs liés à l’offre et ceux liés à la demande, afin d’établir des projections de l’évolution probable de la production, de la consommation et, par conséquent, du commerce net. Ces projections montrent que les divergences dans l’évolution du commerce net de produits agricoles par région, qui s’accroissent depuis 2000, vont continuer à s’accentuer d’ici à 2024 (figure 1).

De nombreuses régions devraient devenir de plus en plus dépendantes du commerce, soit comme exportatrices nettes, soit comme importatrices nettes. C’est en Asie que les importations nettes ont augmenté le plus rapidement, avec une forte hausse après 2007 due essentiellement au fait que la Chine est devenue importatrice nette de nombreux produits agricoles. L’Amérique latine est aujourd’hui le plus grand exportateur net de produits alimentaires, en raison de la forte croissance de sa production qui est venue compenser la croissance soutenue de sa consommation. L’Amérique du Nord est le deuxième exportateur net, ce qui est davantage dû à une stagnation de la consommation dans la région qu’à une croissance de la production. L’Europe de l’Est et l’Asie centrale sont en train de passer du statut d’importateurs nets à celui d’exportateurs nets. À l’inverse, les importations nettes de l’Afrique subsaharienne ont augmenté, avant tout en raison de l’accroissement de la population, tandis que la région du Proche-Orient et de l’Afrique du Nord est rapidement en train de devenir une région importatrice nette dans la mesure où la production de denrées alimentaires n’arrive pas à suivre le rythme de croissance de la demande.

L’évolution des modes de consommation est l’un des principaux facteurs à l’origine de ces changements. La consommation de protéines animales par habitant dans les pays développés semble avoir atteint un palier, de même que la consommation par habitant de denrées de base dans les pays en développement dans leur ensemble, quoique dans de nombreux pays la demande de denrées de base reste excédentaire chez les populations pauvres. Dans les pays en développement, l’augmentation des revenus, de la population et de l’urbanisation, même si elle ne se fait pas au même rythme, contribue à la transformation des habitudes de vie et de consommation alimentaire. D’une manière générale, le passage d’une alimentation traditionnelle à base de céréales à une alimentation plus protéinée et diversifiée entraîne une modification de la composition des échanges commerciaux, car la consommation mondiale évolue vers des produits à valeur ajoutée (notamment les aliments transformés et préparés) et la part des pays en développement dans la consommation mondiale augmente. Plus de 95 pour cent de la croissance de la consommation entre aujourd’hui et 2024 aura lieu dans les pays en développement[10].

Au niveau mondial, la part des produits transformés dans les exportations agricoles est restée stable entre 2001 et 2004 et entre 2009 et 2012, à environ 41 pour cent, tandis qu’elle s’est contractée de 31 à 26 pour cent dans les pays les moins avancés (PMA). Au cours de la même période, la part des matières premières de base dans la valeur totale des exportations agricoles a fortement augmenté dans les PMA (de 37,8 à 48,5 pour cent) ainsi que dans les pays en développement sans littoral (de 33,5 à 46,7 pour cent). À l’inverse, dans les petits États insulaires en développement, la part des exportations de produits non transformés a baissé de 52,9 à 38,3 pour cent et la part des produits transformés a augmenté de 37,8 à 48,3 pour cent. Les exportations agricoles totales ont fortement progressé, quelles que soient les catégories de produits et les groupes de pays (figure 2).

L’utilisation des aliments évolue également. Si les céréales restent l’élément fondamental de la nutrition humaine, leur contribution à des fins industrielles s’est accrue et cette tendance se poursuivra dans les décennies à venir. Au niveau mondial, l’alimentation humaine reste le principal débouché des céréales. La croissance de la demande la plus forte au sein du secteur des céréales concerne toutefois l’alimentation animale, une évolution cohérente avec le changement des préférences alimentaires. Après un essor rapide au cours de la décennie passée, la production d’éthanol représente aujourd’hui 12 pour cent de la consommation mondiale de céréales secondaires[11]. Même si l’essor de la production d’éthanol à partir de maïs devrait ralentir considérablement dans les années à venir, les projections suggèrent que cette utilisation des céréales secondaires restera importante dans les pays développés pris dans leur ensemble et qu’elle pourrait également apparaître dans les pays en développement (figure 3).

Si l’on s’intéresse à la dynamique des marchés de certaines cultures, les oléagineux devraient gagner de l’importance sous l’effet de la forte demande en huiles végétales et en farines protéinées. La consommation de sucre va elle aussi grimper rapidement, notamment dans les pays en développement, alors qu’elle ne progressera que peu, voire pas du tout, dans nombre de pays développés, en raison d’une consommation saturée et de la concurrence d’autres édulcorants. La hausse des revenus, l’urbanisation et la mondialisation des habitudes alimentaires contribuent à un accroissement de la consommation de plats préparés, ce qui se traduit par une augmentation de la consommation de viande, d’huiles végétales et de sucre. Ces trois catégories représentent désormais 35 pour cent de l’apport énergétique par habitant dans les pays en développement, contre 30,1 pour cent en 2002-2004 (figure 4). Il s’agit de composantes importantes de l’alimentation humaine, qui représentent une source d’énergie cruciale, en particulier dans de nombreux pays en développement. Parallèlement, la consommation accrue d’huiles végétales et de sucre dans les produits alimentaires transformés et conditionnés suscite des préoccupations en matière de nutrition.

L’évolution de l’importance de certaines cultures se retrouve dans une certaine mesure dans l’évolution de la composition des exportations, avec une hausse des exportations de produits à valeur élevée tels que la viande, l’éthanol, le sucre, les graines oléagineuses et le coton, en provenance d’Amérique (tableau 1).

Mettre en regard les tendances de production et de consommation donne une indication sur la tendance que devrait suivre la position commerciale nette des différents produits selon les régions. La figure 5 montre l’évolution du commerce de produits majeurs dans les principales régions en développement. Les points au-dessus de la ligne à 45 degrés dénotent un statut d’exportateur net, ceux en dessous un statut d’importateur net. Pour chacun des principaux produits et cultures la situation production/consommation en 2012-2014 et celle projetée en 2024 sont indiquées sur le graphique. Les flèches qui relient ces positions indiquent l’évolution du statut commercial net.

Les contrastes entre régions sont importants. En Afrique, tous les principaux produits alimentaires font l’objet d’importations nettes et cette situation devrait s’intensifier au cours de la prochaine décennie, en particulier pour les produits dont la valeur est la plus élevée. À l’inverse, en Amérique latine, la plupart des principaux produits alimentaires font l’objet d’exportations nettes, en particulier les céréales secondaires et le sucre. L’Asie – la région qui enregistre, de loin, la consommation et la production les plus importantes sur l’ensemble des produits alimentaires à l’exception du bœuf – affiche une trajectoire commerciale plus équilibrée, la plupart des produits alimentaires faisant l’objet d’importations nettes à l’exception du riz et des huiles végétales, en léger surplus.

La hausse de la consommation mondiale de produits alimentaires devrait continuer à provenir pour la plus grande part des économies asiatiques affichant une croissance rapide. En Afrique, la croissance démographique entraînera une forte augmentation de la consommation totale, même si la consommation par habitant est bien inférieure dans la région à ce qu’elle est dans le reste du monde. En répondant à la demande de ces deux régions, plusieurs pays d’Amérique latine se positionnent comme d’importants fournisseurs mondiaux.

Les exportations de produits agricoles se concentrent sur un petit nombre de pays et de régions, tandis que les importations concernent un plus grand nombre de pays. Les États-Unis d’Amérique, l’Union européenne (UE) et le Brésil devraient conserver leur place parmi les principaux exportateurs, sachant que pour certains produits, l’essentiel des exportations se concentrent dans un pays, comme par exemple le sucre, pour lequel le Brésil représente plus de la moitié des exportations mondiales, ou exportations de céréales secondaires et de porc, dont un tiers provient des États-Unis. Le Kazakhstan, la Fédération de Russie et l’Ukraine deviennent des exportateurs céréaliers de premier plan, en particulier de blé, et leur part cumulée dans les exportations mondiales de blé devrait atteindre 22 pour cent en 2024[12]. Si le commerce international joue un rôle crucial en ce qu’il atténue les risques liés à une perturbation de l’offre (dans le cas d’une dépendance vis-à-vis de la seule production nationale), une concentration accrue des fournisseurs pourrait introduire d’autres types de risques tels que ceux découlant de l’adoption de mesures commerciales soudaines et inattendues.

2.

L’évolution des structures de marché

Une autre caractéristique des marchés mondiaux est qu’ils sont souvent segmentés, ce qui a des conséquences sur les destinations possibles des produits échangés. Les figures 6 et 7 illustrent ce point. Le marché du riz est segmenté selon des lignes régionales et l’essentiel des échanges a lieu dans la région d’origine. À l’inverse, le marché du soja est dominé par les exportations de trois pays américains vers la Chine et vers un petit nombre de pays importateurs développés ou à revenu intermédiaire. Le marché du soja et celui du bétail, plus complexe, sont caractérisés par l’absence de pays à faible revenu, à l’image de la participation limitée de ces pays aux échanges de produits à valeur élevée.

L’évolution de l’architecture du commerce international

Les caractéristiques du commerce mondial ne sont pas uniquement déterminées par les fondamentaux du marché et par les règles du commerce international. Elles sont de plus en plus influencées par d’autres dynamiques plus subtiles.

Une part croissante du commerce mondial a lieu dans le cadre d’accords bilatéraux ou régionaux. Les accords commerciaux régionaux sont passés de moins de 20 en 1990 à 262 en vigueur aujourd’hui. La conclusion des accords dits «méga-régionaux» augmentera encore cette part. Ensemble, le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement entre l’UE et les États-Unis, le Partenariat transpacifique et le partenariat économique régional qui lie l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est à d’autres partenaires régionaux, représenteraient plus des trois quarts du PIB mondial et deux tiers des échanges internationaux[13]. Du fait qu’ils limitent le nombre des parties concernées et qu’ils se concentrent sur les domaines dans lesquels ces parties ont un intérêt stratégique, les accords commerciaux régionaux tendent à établir des dispositions d’intégration commerciale et économique plus approfondies que d’autres accords et permettent de tirer des avantages non négligeables de la suppression des barrières non tarifaires, de l’harmonisation des normes et de la facilitation des échanges, plutôt que de se concentrer sur une baisse des droits de douane et d’autres obstacles formels à l’accès au marché. Par exemple, plus de la moitié des accords commerciaux régionaux comprennent des engagements sur les mesures sanitaires et phytosanitaires renforcés par rapport aux engagements pertinents couverts par les accords de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Les mesures sanitaires et phytosanitaires et les obstacles techniques au commerce ont un rôle très important car ils déterminent de facto l’accès au marché des biens. C’est pourquoi harmoniser et rationaliser ces mesures au sein de blocs commerciaux pourrait permettre de renforcer sensiblement le commerce intrarégional.

Les mécanismes du commerce mondial évoluent sous l’effet d’un second facteur: le commerce intrasociété, qui gagne du terrain avec l’émergence de chaînes de valeur mondiales et d’une intégration verticale. Aux États-Unis, par exemple, les échanges commerciaux intrasociété ont représenté 48 pour cent des importations de biens et 29 pour cent des exportations de biens en 2010. Dans les multinationales, les procédures et les normes internes peuvent jouer un rôle bien plus important dans la définition des volumes et des conditions des transactions commerciales que la politique commerciale nationale. Une autre question importante en matière de commerce intrasociété concerne les prix de transfert, à savoir les prix des biens, des services et des autres actifs échangés entre sociétés du même groupe. Ces prix sont reportés dans la comptabilité interne des entreprises et, bien qu’ils soient différents des prix du marché, ils pourraient avoir des répercussions sur le niveau général des prix sur le marché intérieur et sur les caractéristiques du commerce en raison de leur influence sur l’offre et sur la demande. Il est encore trop tôt pour déterminer dans quelle mesure les règles commerciales en place peuvent résoudre les problèmes de concurrence soulevés par cette relation verticale[14].

Du fait de ces évolutions, le système multilatéral devient un moteur moins important du développement des échanges commerciaux, même si l’OMC continue à offrir les mécanismes de dialogue sur l’application des règles commerciales et de règlement des litiges entre pays les plus complets et les plus facilement accessibles. Compte tenu de la concentration, dans un petit nombre de pays, des importations et, surtout, des exportations de produits agricoles, l’architecture du commerce agricole mondial évolue de telle manière que les actions d’un pays ou d’un groupe de pays pourraient avoir des retombées significatives sur le reste du monde. Ainsi, des fluctuations de la production, des turbulences sur les marchés intérieurs ou un changement de politique chez un importateur ou un exportateur majeur pourraient avoir des répercussions sur les marchés mondiaux en faisant varier les disponibilités et les prix mondiaux, ce qui pourrait avoir des conséquences non négligeables sur la sécurité alimentaire.

Le contexte changeant du commerce agricole est d’autant plus compliqué que la production mondiale est de plus en plus fragmentée et qu’elle se réorganise autour de chaînes de valeur mondiales complexes. Des publications récentes déterminent la compétitivité d’un pays et/ou de ses secteurs d’activité en prenant en compte exclusivement la production par le pays de produits à valeur ajoutée et son degré d’intégration dans les chaînes de valeur mondiales[15].

Les chaînes de valeur mondiales jouent désormais un rôle important dans les relations entre compétitivité, commerce, croissance et développement. Certains observateurs affirment que la participation à des chaînes de valeur mondiales renforce la compétitivité, améliore l’intégration dans les flux commerciaux et d’investissement, assure l’accès à de nouvelles technologies de production, permet une évolution vers des activités à plus forte valeur ajoutée et un progrès socioéconomique (emplois potentiellement plus nombreux et mieux rémunérés), une utilisation plus durable des ressources, une meilleure gouvernance et une plus grande stabilité politique. Les pays qui participent à des chaînes de valeur mondiales n’ont pas besoin de renforcer l’intégration verticale de leurs secteurs d’activité pour participer au commerce mondial. Ils peuvent renforcer leurs capacités dans certains segments de la chaîne (production, fonctions administratives) et, par conséquent, même de petits pays, dont les capacités le long d’une chaîne de valeur sont limitées, ont la possibilité d’exporter des biens ou des services[16].

Toutefois, le fait que le système alimentaire moderne soit organisé autour de chaînes de valeur mondiales complexes remet en question l’hypothèse de la nature concurrentielle des marchés. Dans le secteur agricole, le degré de concentration des entreprises est élevé, tant au niveau national qu’international, et se traduit par un manque de concurrence. Les entreprises agroalimentaires transnationales qui dominent les filières agroalimentaires mondiales sont extrêmement mobiles et ont les moyens d’investir dans un pays en développement afin de tirer parti de l’avantage absolu qui peut exister dans ce pays. De ce fait, elles peuvent fragiliser les avantages comparatifs d’autres pays.

Les investissements étrangers directs dans l’agriculture, la transformation et la vente au détail ont renforcé l’intégration mondiale des marchés agroalimentaires. Les acteurs de ces segments comprennent des entreprises commerciales d’État et de grandes firmes privées qui interviennent sur des marchés nationaux et internationaux présentant des degrés de concurrence variés.

Le rôle des grandes multinationales sur les marchés mondiaux des produits primaires a de tout temps suscité la préoccupation. Certaines études[17] dénoncent la domination des quatre principaux négociants (Archer Daniels Midland (ADM), Bunge, Cargill et Louis Dreyfus). Dans le même temps, ces multinationales font face à une concurrence croissante de la part d’un certain nombre de nouvelles entreprises commerciales. Le marché de la banane, par exemple, s’est transformé: autrefois dominé par une poignée de multinationales contrôlant la production, la distribution et le commerce, il compte aujourd’hui une multitude d’acteurs, tant dans les pays importateurs que dans les pays exportateurs, et il est caractérisé par des interactions variées et complexes entre ses différents segments (encadré 1).

Si un pays réussit à s’intégrer dans les chaînes de valeur mondiales, le fait qu’il soit plus exposé aux échanges commerciaux et à l’investissement étranger peut favoriser son développement grâce à une amélioration des connaissances qui en découle et à des retombées technologiques, et peut entraîner des transformations structurelles positives avec un transfert de la population active du secteur agricole vers des emplois à plus forte productivité et mieux payés dans l’industrie ou les services[18]. Toutefois, tous les pays ne réussiront pas immédiatement une telle intégration. Seuls ceux qui sont suffisamment près de produire conformément aux normes de qualité et au niveau d’efficacité mondiaux pourront participer. Par ailleurs, il n’est pas facile de s’engager dans les chaînes de valeur mondiales et d’y participer, en particulier pour les petits exploitants ruraux, dont l’accès à la connaissance, au capital et à la technologie qui leur permettrait d’augmenter leur production est souvent limité.

Dans les pays émergents et en développement, la forte croissance économique et la hausse des revenus, associées à une urbanisation croissante, ont changé les habitudes alimentaires et entraîné un accroissement de la demande de produits de meilleure qualité et, dans les zones urbaines, de la demande de produits transformés et vendus au détail. L’intensification du commerce de produits frais tels que les fruits, les légumes, la viande et les produits laitiers – qui sont plus susceptibles de poser des risques sanitaires ou pour lesquels les consommateurs peuvent avoir des exigences de qualité spécifiques – a rendu plus nécessaire encore la mise en place de normes réglementant les échanges. Le rôle accru des grandes multinationales agroalimentaires et de distribution, qui mettent en avant la fraîcheur et la qualité des produits ainsi que la sécurité sanitaire des aliments, a renforcé l’importance des normes privées en tant que moyen de prévenir tout risque d’atteinte à la réputation et de perte de parts de marché liés à la vente de produits alimentaires dangereux pour la santé.

Il est intéressant de noter que, malgré un durcissement et une plus grande diffusion de ces normes, le commerce agricole mondial s’est fortement développé au cours des trente dernières années, et que sa croissance a été la plus forte là où les normes étaient les plus importantes, c’est-à-dire sur les produits à valeur élevée tels que les fruits, les légumes, le poisson et les produits de la pêche, la viande et les produits laitiers. Par ailleurs, ce sont les pays des régions en développement qui ont le plus réorienté leurs exportations vers des produits à valeur élevée[19]. Afin que les produits de consommation répondent à ces normes, une attention plus grande a été portée aux contrôles de la qualité au sein des chaînes de valeur agricoles mondiales. Il en est résulté une réorganisation de ces chaînes de valeur, ce qui a donné lieu à une plus grande coordination verticale, une amélioration de la base d’approvisionnement et une dominance accrue des grandes multinationales agroalimentaires.

3.

Les problèmes potentiels liés aux importations alimentaires

Le prix, indicateur de changement

Les marchés agricoles évoluent, parfois de manière cyclique, parfois de manière permanente. S’ils sont chaque année soumis à des facteurs saisonniers, une caractéristique à la production agricole, ils ont également des périodes de calme relatif ou d’instabilité relative qui peuvent durer plusieurs années.

La période 1999-2006, caractérisée par des prix historiquement bas, a été suivie d’une longue période de prix élevés et instables, entre 2007 et 2013. Les marchés se sont à nouveau stabilisés en 2014 et les projections à moyen terme indiquent une nouvelle baisse des prix (figure 8). En termes réels, les prix des produits agricoles, pris dans leur ensemble, devraient baisser au cours des dix prochaines années sous l’effet d’une amélioration de la productivité – soutenue par une baisse du prix des intrants – plus rapide que le ralentissement de la croissance de la demande[20].

La chute des prix des produits agricoles en termes réels s’inscrit dans la tendance baissière attendue sur le long terme, et qui est caractéristique des marchés agricoles mondiaux. La faiblesse des prix des produits alimentaires, en particulier dans les années 1980 et 1990, a été citée comme un frein au développement des économies basées sur l’agriculture, car elle limite les incitations à investir dans des technologies d’amélioration de la production, ce qui a un impact négatif sur la sécurité alimentaire.

L’expérience montre toutefois que cette tendance à la baisse des prix est interrompue par des périodes de prix élevés et instables. Les flambées de prix inattendues peuvent, elles aussi, représenter une menace majeure pour la sécurité alimentaire. Ces derniers temps, le débat politique autour du commerce de produits agricoles s’est concentré sur le niveau élevé des prix et sur des interventions politiques de court terme visant à faire diminuer la pression exercée sur les prix intérieurs. Un horizon à court terme n’est toutefois pas toujours compatible avec la mise en œuvre de politiques axées sur des transformations structurelles de plus long terme. Ce point est expliqué dans la Partie III.

La hausse du coût des produits alimentaires importés

Les tendances commerciales décrites dans la section précédente, combinées à la hausse des prix des produits alimentaires, ont fortement pesé sur le coût des importations des produits alimentaires des pays à faible revenu et déficit vivrier (PFRDV). La tendance suivie par les dépenses d’importations de céréales est emblématique: celles-ci ont augmenté dans les PMA de même que dans les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires (PDINPA) (figure 9)[21].

Le renchérissement du coût des importations de produits alimentaires – combiné au fait que des pays en développement et certaines catégories de pays (telles que les PMA, les PDINPA et les PFRDV[22]) sont devenus importateurs nets de produits alimentaires dans les années 80 et 90 – suscite de plus en plus d’inquiétude. Les données de la FAO montrent que les importations alimentaires des PMA ont été multipliées par cinq, environ, entre 1992 et 2011, mais elles devraient baisser en 2015-2016 à mesure que les prix des denrées alimentaires continuent de baisser.

Cela étant, le statut d’importateur net de produits alimentaires n’est peut-être pas le meilleur indicateur de l’insécurité alimentaire. Un indicateur plus pertinent pourrait être le montant nominal des dépenses d’importations alimentaires par rapport à l’ensemble des revenus tirés de l’exportation de marchandises, aux revenus globaux ou au PIB, ou toute autre mesure de la capacité de paiement ou du potentiel économique pour régler des importations alimentaires accrues. Par exemple, même si la facture des importations alimentaires s’est alourdie dans les PMA, la hausse de leurs exportations totales a été bien plus forte (figure 10). Cela signifie que la capacité de paiement des PMA s’est améliorée dans l’ensemble, en raison de l’essor global du commerce. Il en va de même pour les PDINPA et les PFRDV.

Le ratio entre exportations totales de marchandises et importations de produits alimentaires suit une tendance baissière dans la plupart des pays en développement, à l’exception de l’Asie du Sud-Est et de l’Océanie (tableau 2). On observe par ailleurs que le coût des importations de produits alimentaires, en pourcentage du PIB, est resté assez stable dans les PMA et dans les PFRDV malgré quelques oscillations (figure 11).

Quoi qu’il en soit, si les données globales de nombreuses régions en développement et catégories de pays en développement mettent en évidence un allégement du fardeau des importations alimentaires au regard des revenus tirés du commerce de marchandises, le coût de ces importations reste très élevé dans certains pays. En outre, compte tenu de l’hétérogénéité des pays, il est nécessaire de réaliser une analyse plus approfondie de la situation de certains pays, dans la mesure où il est possible que les revenus accrus tirés des exportations de marchandises ne servent pas à compenser la hausse des importations alimentaires et que la répartition de ces revenus n’améliore pas l’accès à la nourriture des personnes et/ou des groupes les plus vulnérables face à l’insécurité alimentaire.

Préoccupations à long terme concernant les marchés internationaux de produits alimentaires

À la lumière de la hausse des prix et malgré l’augmentation des volumes échangés, de nombreux pays se posent des questions sur la fiabilité des marchés mondiaux en tant que sources d’approvisionnement en produits alimentaires abordables, dans la mesure où les marchés peuvent subir les conséquences de chocs ou de décisions de partenaires commerciaux. De plus, outre les hausses de prix, d’autres facteurs économiques, environnementaux et sociaux peuvent également avoir des répercussions sur les flux commerciaux et, par conséquent, sur la fiabilité des marchés en tant que sources d’approvisionnement en produits alimentaires abordables.

À partir de recherches menées par Chatham House et d’exemples tirés des régions de la mer Noire et du Golfe, l’encadré 2 démontre de quelle manière des chocs climatiques, des conflits et des infrastructures engorgées peuvent limiter la croissance du commerce et renforcer sa vulnérabilité aux chocs.

Partie II

Commerce et sécurité alimentaire: liens conceptuels

Cette deuxième partie du rapport analyse les liens qui existent entre le commerce et les quatre dimensions de la sécurité alimentaire – la disponibilité, l’accès, l’utilisation et la stabilité. Elle se concentre sur les canaux par lesquels les changements qui interviennent au niveau du commerce peuvent influencer la sécurité alimentaire, et sur les facteurs sous-jacents qui déterminent la force de cette relation et les effets qu’elle produit.

Le commerce a des répercussions directes sur la sécurité alimentaire car dans la plupart des pays, les importations représentent une part importante de l’approvisionnement alimentaire. La concurrence des importations peut perturber les producteurs locaux, mais elle peut également stimuler le changement et l’innovation visant une productivité accrue au niveau de la production intérieure et des chaînes d’approvisionnement connexes. Les exportations peuvent contribuer au recul de la pauvreté pour autant que les recettes qui en découlent améliorent les revenus des populations à faible revenu.

Une plus grande participation au commerce peut avoir des conséquences tant positives que négatives sur la sécurité alimentaire d’un pays. Des changements dans les schémas commerciaux peuvent influer sur la production et la consommation intérieures, ainsi que sur les prix à tous les niveaux de la filière agroalimentaire. La nature des effets du commerce sur la sécurité alimentaire dépend largement du contexte, dans la mesure où les pays participent aux échanges commerciaux dans des circonstances différentes les uns des autres et n’ont pas les mêmes niveaux de développement. Au bout du compte, les conséquences dépendent des effets du commerce sur la croissance globale, l’emploi, les revenus, les recettes publiques et sur d’autres variables clés qui déterminent la situation économique et sociale d’un pays.

Ces liens et les mécanismes de transmission qui leur sont associés dépendent d’un certain nombre de caractéristiques sous-jacentes de l’économie du pays, notamment de son niveau de développement économique et institutionnel; de son statut commercial (le pays est-il intrinsèquement importateur ou exportateur net de produits alimentaires, notamment); de la structure du marché intérieur; et des caractéristiques des producteurs agricoles, en distinguant les pays dans lesquels les petits exploitants représentent la majorité de la production agricole et ceux dans lesquels la production provient avant tout d’exploitations agricoles de grande taille orientées vers le commerce.

Messages clés

• Le niveau des échanges commerciaux a des répercussions sur un grand nombre de variables économiques et sociales, qui elles-mêmes déterminent la sécurité alimentaire et l’état nutritionnel des populations. Ces variables incluent la croissance, les revenus, les niveaux de pauvreté, les inégalités, le prix des denrées alimentaires et le budget des États.

• Le commerce a des effets sur les structures de marché, le développement des infrastructures, la productivité agricole, la composition de la production agricole, la variété, la qualité et la salubrité des produits alimentaires et enfin la composition des régimes alimentaires. Ces facteurs jouent à différents degrés sur les quatre dimensions de la sécurité alimentaire: disponibilité, accès, utilisation et stabilité.

• Des changements intervenant au niveau des échanges commerciaux interagissent avec la situation initiale d’un pays et font naître des situations différentes selon les pays, d’où la difficulté de définir une relation générale.

• Le commerce n’est ni une menace intrinsèque, ni une panacée pour améliorer la sécurité alimentaire et la nutrition. Il représente un enjeu et comporte des risques qui doivent être pris en compte lors de la prise de décisions politiques. Les allégations selon lesquelles le commerce «nuirait» à la sécurité alimentaire ou la «favoriserait», devraient être prises avec précaution et la nature des variables et des liens à l’origine de ces allégations doivent être examinées de très près.

1.

Mesurer le commerce et la sécurité alimentaire: définitions, indicateurs et approches

Les liens entre commerce et sécurité alimentaire ont fait l’objet d’intenses débats aux niveaux national et international et sont devenus un thème central dans bon nombre de forums sur le commerce, notamment dans le contexte de négociations commerciales. Le désaccord quant au rôle du commerce dans la réalisation des objectifs de sécurité alimentaire s’explique au moins en partie par les différentes interprétations des concepts de «commerce» et de «sécurité alimentaire». La confusion qui entoure la manière dont ces concepts sont mesurés ajoute à la difficulté de trouver un terrain d’entente.

Lorsque l’on veut définir le commerce, il est utile de distinguer le commerce en tant qu’échange physique et économique de marchandises et de services, des politiques commerciales, qui sont les interventions des États dans ces flux économiques et physiques, notamment les politiques régies par les accords commerciaux. En bref, le commerce est simplement la connexion entre l’offre et la demande, qui permet l’échange de marchandises et de services. La notion de commerce prend en compte les événements qui peuvent survenir par l’intermédiaire de la technologie, de la démographie ou d’autres facteurs, sous l’effet de l’intervention de l’État ou non.

Les politiques commerciales sont des interventions réalisées par les gouvernements en vue de modifier les échanges commerciaux, ou qui ont des conséquences indirectes sur le niveau des échanges. En termes économiques, les politiques commerciales désignent habituellement les mesures appliquées par les États lorsque des marchandises ou des services traversent leurs frontières. Elles comprennent également les aides publiques à l’agriculture, dans la mesure où toute politique qui influence la production est susceptible d’avoir des conséquences sur les flux commerciaux. Cette partie se concentre sur le commerce. La Partie III, quant à elle, analysera les politiques commerciales et opérera une distinction entre l’ouverture commerciale en tant qu’état de fait et le processus d’ouverture au commerce en tant que changement politique.

Les concepts utilisés en matière de commerce doivent être quantifiés si l’on veut analyser les relations qui peuvent exister entre commerce et sécurité alimentaire. Ainsi, les controverses autour des vertus et des vices des économies protégées et des économies libérales sont rendues plus complexes encore par l’évaluation chiffrée de ces concepts. «Économie protégée» n’est pas nécessairement le contraire d’«économie libérale»; ces deux expressions visent plutôt à décrire différents niveaux de mise en œuvre. Il est également important de distinguer les indicateurs de résultat, tels que la part du commerce en pourcentage du PIB, des indicateurs politiques, tels que les tarifs douaniers ou les équivalents tarifaires[23].

La «sécurité alimentaire» est un concept descriptif formulé pour la première fois dans le domaine de la politique alimentaire, au milieu des années 70. Il reposait alors avant tout sur l’approvisionnement alimentaire au niveau national. Il a depuis évolué et s’est élargi. Une définition couramment utilisée a été donnée lors du Sommet mondial de l’alimentation en 1996: «la sécurité alimentaire existe lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active». Le Sommet mondial sur la sécurité alimentaire, tenu en 2009 apporte une précision plus explicite: «les quatre piliers de la sécurité alimentaire sont la disponibilité, l’accès, l’utilisation et la stabilité». Ces quatre dimensions de la sécurité alimentaire sont exposées brièvement dans l’encadré 3. Afin de garantir la sécurité alimentaire, les quatre dimensions doivent être atteintes simultanément.

Durant la majeure partie du vingtième siècle, les discussions sur la malnutrition se sont concentrées sur la dénutrition et en particulier sur le caractère insuffisant de l’apport calorique. Ces dernières décennies, une plus grande attention a été portée au «triple fardeau de la malnutrition», qui fait référence non seulement à la sous-alimentation chronique mais également à des carences en micronutriments – «la faim cachée» –, ainsi qu’à l’obésité et aux problèmes associés au surpoids. Ces trois formes de malnutrition sont importantes et peuvent frapper une société simultanément. Une meilleure connaissance de la complexité de la malnutrition a permis de réaliser des conceptualisations solidement étayées de la sécurité alimentaire, qui tiennent de plus en plus compte de la surconsommation et de la sous-consommation calorique, ainsi que des conséquences des carences en micronutriments sur la santé publique[24].

Dans la mesure où la sécurité alimentaire est un concept multidimensionnel, il est très difficile d’organiser et de présenter l’éventail des indicateurs potentiels. La FAO propose un ensemble d’indicateurs qui visent à englober les différents aspects de l’insécurité alimentaire, regroupés selon qu’ils touchent l’accès, la disponibilité, l’utilisation ou la stabilité (tableau 3).

D’autres approches présentent une classification qui vise à mesurer la sécurité alimentaire et nutritionnelle en termes d’état ou de résultats; d’éléments moteurs, de facteurs déterminants et de risques; ou encore d’interventions et de processus politiques[25]. D’autres enfin se proposent de regrouper les indicateurs en une seule mesure (l’indice de la faim dans le monde[26] ou le Global Food Security Index publié par «The Economist Intelligence Unit», par exemple).

Des thèses contestées sur le commerce et la sécurité alimentaire[27]

La variété des définitions et des indicateurs potentiels du commerce et de la sécurité alimentaire témoigne des difficultés à relier catégoriquement le concept multidimensionnel de commerce à la notion encore plus multidimensionnelle de sécurité alimentaire (qui peut être étendue à la sécurité alimentaire et nutritionnelle, ce qui ajoute encore à la complexité). Les différentes interprétations des concepts et des approches et les différentes méthodes d’analyse ont engendré un certain nombre de thèses contestées, qui participent à la polarisation du débat politique. L’un des sujets les plus controversés oppose la sécurité alimentaire à la souveraineté alimentaire (encadré 4).

Ces dernières années, les opinions quant à la stratégie à suivre en vue d’instaurer la sécurité alimentaire se sont progressivement polarisées: le commerce est devenu pour certains une menace et pour d’autres une chance à saisir. La thèse de la «chance à saisir» est essentiellement basée sur l’économie néoclassique et repose sur l’idée que le commerce est source de gains, en s’appuyant sur le concept des avantages comparatifs. D’après cette thèse, l’ouverture commerciale permettrait de réduire les distorsions et d’améliorer l’efficacité et la stabilité du secteur, tandis que la protection commerciale engendrerait des coûts. Les partisans de cette thèse mettent en avant l’idée d’autonomie et estiment que le concept d’exception alimentaire est inefficace. Selon cette thèse, la sécurité alimentaire repose sur les forces du marché, qui assurent une allocation plus efficace des ressources et, par conséquent, une meilleure efficacité de la production alimentaire, qui elle-même entraîne une croissance économique, une augmentation des revenus et un plus grand nombre d’emplois, ce qui améliore tant la disponibilité des aliments que l’accès à ces aliments (figure 12). Les partisans de cette thèse reconnaissent que les interventions publiques jouent un rôle important, mais ils estiment que ces interventions devraient se cantonner à corriger les dysfonctionnements du marché ou à modifier la distribution des revenus qui en découle et plaident en faveur de politiques ciblées afin d’atteindre ces objectifs.

La thèse qui envisage le «commerce comme une menace» est issue de plusieurs autres disciplines des sciences sociales et de la science agroécologique. Elle est fondée sur l’idée que l’agriculture n’est pas seulement un secteur économique, mais qu’elle est également un fournisseur de biens publics que le marché seul n’arriverait pas à offrir, d’où son caractère «exceptionnel». Cette thèse offre une conception différente de la sécurité alimentaire, basée sur la nature multiple des fonctions de l’agriculture dans la société et sur les multiples valeurs attachées à ces différentes fonctions, ce qui amène à prendre en considération le coût de la libéralisation des échanges. Dès lors, l’idée est de se concentrer sur une agriculture plus «locale», sur les petits exploitants et sur les systèmes d’exploitation axés sur la biodiversité. Les partisans de cette thèse plaident en faveur d’une diminution radicale de la dépendance à l’égard du commerce international – sans toutefois éliminer ce dernier – pour ce qui est de satisfaire les besoins alimentaires et sont donc favorables à un renforcement du rôle de l’État dans la mise en œuvre de politiques alimentaires au niveau national, ou à la souveraineté alimentaire au niveau communautaire. Si chacune de ces approches met en avant des arguments valides, l’une comme l’autre présentent également des faiblesses et des incohérences (tableau 4).

Ces deux thèses sont issues de courants de pensée différents enracinés dans leurs propres notions de la science. Chacune a son propre langage et concentre son analyse sur des thèmes différents. Elles n’ont en outre pas la même interprétation des méthodes, des mesures et des indicateurs qui peuvent offrir des éléments scientifiques et légitimes. Il est difficile de trouver un angle d’analyse commun car chaque thèse a tendance à simplifier le point de vue de l’autre et à le décrire sous une forme extrême. Par exemple, ceux qui considèrent le commerce comme une chance à saisir ont tendance à dépeindre l’autre perspective comme étant basée sur l’autosuffisance pure et simple. Au contraire, ceux qui considèrent le commerce comme une menace dépeignent l’autre point de vue comme une plaidoirie en faveur d’un libre échange pur et simple. Les deux parties rejettent l’autre extrême sous prétexte qu’il pose un certain nombre de problèmes et usent de stratégies rhétoriques qui aboutissent souvent à une approche polarisée.

Une analyse plus poussée des deux thèses montre que certains éléments se recoupent, à partir desquels le dialogue peut être encouragé. Par exemple, les deux thèses soulignent l’importance de l’autonomie. Le désaccord porte sur le fait de savoir dans quelle mesure l’économie peut se reposer sur le commerce et dans quelle mesure les politiques alimentaires nationales doivent comprendre, ou non, des mesures qui pourraient restreindre le commerce. Il est par conséquent important de mettre de côté la guerre des mots et de peser les avantages et les inconvénients des deux points de vue.

2.

Analyser les liens: cadre conceptuel[28]

Compte tenu des définitions du commerce et de la sécurité alimentaire présentées dans la section précédente et des débats sur la relation entre commerce et sécurité alimentaire, la présente section analyse les effets du commerce dans son sens premier – l’échange de biens et de services – sur les quatre dimensions de la sécurité alimentaire.

La figure 13 est une représentation type des canaux par lesquels le commerce peut jouer sur les indicateurs de la sécurité alimentaire; elle présente les interactions entre les marchés de biens, les intrants et les facteurs de production. Cette représentation complète le cadre présenté par l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI)[29] en incorporant les liens explicites entre les différentes variables influencées par le commerce d’une part et, de l’autre les quatre piliers de la sécurité alimentaire. L’analyse ci-après tient compte des effets positifs et négatifs que peut avoir le commerce sur les quatre dimensions de la sécurité alimentaire et insiste sur le fait que les effets à court terme et ceux à long terme peuvent être divergents et que les effets produits sur les différents piliers peuvent être hétérogènes. Par exemple, améliorer les disponibilités alimentaires grâce aux importations a des effets positifs sur la sécurité alimentaire, mais il faut tenir compte également des conséquences sur la composition du régime alimentaire à long terme et, par conséquent, sur le pilier utilisation, afin de comprendre les effets globaux sur les apports alimentaires et la nutrition.

La figure 13 illustre trois types de relations: les relations directes qui existent entre le commerce et les paramètres économiques; les facteurs qui viennent modifier ces relations; et les relations avec les quatre dimensions de la sécurité alimentaire. Ces relations sont influencées par le contexte économique, que nous analysons dans la section qui suit. Nous nous intéresserons ensuite aux relations clés et aux canaux d’interaction.

Contexte économique et croissance

La relation entre commerce et pauvreté est un élément central de la liaison entre commerce et sécurité alimentaire, car la pauvreté, et en particulier l’extrême pauvreté, est l’un des principaux facteurs sous-jacents de la sous-alimentation. S’il est difficile d’établir un lien clair entre commerce et accroissement du revenu, d’aucuns s’accordent à dire que le commerce joue un rôle important dans les politiques menées dans la plupart des pays qui ont connu une croissance forte et durable de leur revenu. Il n’existe pas de facteur unique de la croissance, mais les économies plus ouvertes ont tendance à croître plus rapidement.

En parallèle, de nombreux éléments montrent que l’ouverture au commerce peut avoir des conséquences très hétérogènes sur les ménages pauvres, en fonction des politiques menées et d’autres conditions. Parmi ces conditions, on peut citer la facilité avec laquelle les facteurs de production peuvent se déplacer d’une activité à l’autre et le secteur dans lequel travaillent les pauvres (ceux qui travaillent dans des secteurs exportateurs profitent en général de l’expansion commerciale alors que ceux qui travaillent dans des secteurs en concurrence avec les importations, qui étaient des secteurs protégés auparavant, peuvent y perdre)[30]. Des épisodes de croissance accompagnés d’une forte détérioration de la répartition des revenus peuvent réduire ou même annuler l’accroissement de revenu chez les groupes vulnérables, avec des conséquences négatives sur leur sécurité alimentaire (encadré 5)[31], [32].

Il est par ailleurs important de prendre en compte non seulement la croissance en général, mais également sa composition sectorielle. La croissance du secteur agricole et de la production alimentaire génère de nombreuses possibilités en matière d’emplois et de revenus, qui peuvent être cruciales pour accéder à la nourriture. Dans la mesure où la pauvreté est la principale cause de l’insécurité alimentaire, la croissance du secteur agricole, dont les effets positifs sur la lutte contre la pauvreté ont été démontrés, contribuera à la réduction de l’insécurité alimentaire.

La croissance du secteur agricole est favorable aux pauvres car elle réduit la pauvreté et/ou elle fait davantage augmenter les revenus des tranches les plus basses que ceux des autres tranches de revenus. Mais de plus, elle a des effets plus importants sur la réduction de la pauvreté que la croissance dans les autres secteurs[33]. Des exceptions à ces résultats ont été notées dans les pays en développement présentant de fortes inégalités en matière de propriété foncière: dans ces pays en effet, la croissance du secteur agricole ne semblait pas corrélée à la réduction de la pauvreté. La corrélation diminue avec l’importance du revenu national. Dans les pays plus riches, la croissance du secteur agricole ne fait pas plus reculer la pauvreté que la croissance dans les autres secteurs.

Effets directs sur les variables nationales clés

La production alimentaire nationale, le prix des produits alimentaires (tant chez le producteur qu’à la vente au détail), l’emploi et les recettes de l’État sont des variables clés sur lesquelles le commerce agit directement et qui jouent un rôle important dans la détermination de l’accès physique et économique à la nourriture de ceux qui souffrent de la faim et de la malnutrition. Le commerce dépend du système économique qui englobe, entre autres, ces données macroéconomiques et, si l’évolution des échanges joue sur les prix et la production, ces variables elles-mêmes ont un impact sur les flux commerciaux.

Les actions du gouvernement (dépenses, réglementation et services) constituent une autre variable importante, de même que la qualité et l’efficacité de la gouvernance. L’efficacité du gouvernement dans la définition et la mise en œuvre de politiques et de programmes en faveur de la sécurité alimentaire (en particulier ceux qui appuient le développement rural et agricole) a une importance critique dans la réalisation des objectifs de sécurité alimentaire.

L’efficacité de la gouvernance peut à son tour être influencée par le commerce de deux manières. La première a trait aux accords et aux cadres commerciaux internationaux tels que l’OMC et aux contraintes juridiques et institutionnelles que ceux-ci peuvent fixer s’agissant des politiques pouvant être mises en œuvre. La seconde concerne la disponibilité des ressources et l’impact que peuvent avoir le commerce et les politiques commerciales sur les recettes de l’État par l’intermédiaire des droits de douane et des taxes à l’exportation.

À plus long terme, le commerce agit également sur la concurrence, le développement des infrastructures, la création de circuits et de réseaux de distribution, car il joue sur les facteurs stimulant les investissements publics et privés ou une entrée sur le marché de nouveaux acteurs. Tous ces éléments jouent un rôle important dans l’offre alimentaire globale et dans les revenus.

Des variables économiques aux indicateurs de la sécurité alimentaire

Les effets directs du commerce sur les variables clés se traduisent pas une évolution des indicateurs de la sécurité alimentaire, liée à trois facteurs principaux: l’offre alimentaire totale, le revenu des ménages et les services publics. La production et les échanges commerciaux nets font partie intégrante de l’offre alimentaire sur le marché intérieur, qui, à son tour, détermine la disponibilité des aliments. Outre les effets immédiats du commerce, l’offre alimentaire varie également au gré des changements intervenant dans la productivité, la composition de la production agricole et la structure du marché, qui eux-mêmes peuvent résulter de modifications dans les caractéristiques du commerce.

Le prix des denrées alimentaires et le revenu des ménages (essentiellement tiré d’activités comme l’agriculture, de salaires et de transferts) déterminent le pouvoir d’achat des consommateurs. Celui-ci détermine à son tour leur accès à la nourriture. Tous ces composants sont influencés par le commerce car celui-ci a des répercussions sur la redistribution des ressources entre les activités productives et sur les rendements des facteurs de production.

Les recettes de l’État et les capacités institutionnelles déterminent la disponibilité des ressources et les mécanismes de mise en œuvre de programmes de sécurité alimentaire, que ces derniers s’adressent aux consommateurs (protection sociale, enseignement et autres services qui répondent aux besoins fondamentaux de la population) ou aux producteurs (achats publics et réserves alimentaires, services de vulgarisation, infrastructures rurales et autres types d’aide). Le secteur public joue un rôle clé en ce sens qu’il encourage le développement agricole et qu’il lutte contre la pauvreté en redistribuant les revenus. En cela, il influe tant sur la disponibilité de la nourriture que sur l’accès à cette nourriture. Les services publics qui garantissent la sécurité sanitaire des aliments et les droits des consommateurs sont également essentiels à la dimension utilisation de la sécurité alimentaire. Quoi qu’il en soit, la valeur nutritionnelle de la nourriture disponible pour le consommateur ne dépend pas seulement de la réglementation nationale et des systèmes de contrôle, mais également des forces du marché qui influent sur la variété et la qualité des disponibilités alimentaires.

La stabilité suppose que les indicateurs de disponibilité, d’accès et d’utilisation affichent des résultats durables et constants sur le long terme. Afin que les résultats soient constants, il faut des politiques nationales coordonnées et prévisibles. La gestion des risques dans l’agriculture, afin de faire face à l’instabilité du climat et aux risques de marché, est également un élément crucial. Toutefois, la stabilité dépend aussi de facteurs externes que l’État peut ne pas être à même de contrôler, tels qu’une crise économique mondiale ou encore les politiques commerciales des partenaires commerciaux.

L’encadré 6 présente certains des effets que le commerce peut avoir sur la sécurité alimentaire dans certains pays.

3.

L’essor du commerce et les quatre dimensions de la sécurité alimentaire

Le tableau 5 résume les effets possibles de l’essor du commerce sur les quatre dimensions de la sécurité alimentaire, à partir du cadre conceptuel défini dans la section 2. Les facteurs clés qui ont une influence sur les résultats sont ensuite analysés pour chacune des dimensions.

Disponibilité

Par son impact sur la production agricole et alimentaire, le commerce détermine la disponibilité des aliments au niveau national. Le commerce agit également sur la manière dont les disponibilités alimentaires sont distribuées à l’intérieur du pays, entre les différentes régions, entre marchés urbains et ruraux et dans le temps, et joue par conséquent sur la disponibilité géographique et temporelle des aliments. Le commerce peut également influer sur la stabilité de la disponibilité des aliments.

Il est important de se demander si, oui ou non, les importations alimentaires remplacent ou viennent en complément de la production intérieure, afin de bien comprendre les effets d’une augmentation des importations sur la disponibilité des aliments sur le marché intérieur. Si le commerce se substitue à la production intérieure, la disponibilité des aliments pourrait diminuer dans son ensemble, en particulier si les importations sont soudainement limitées à cause de restrictions imposées par des pays exportateurs. D’un autre côté, les importations alimentaires peuvent tout simplement venir renforcer la disponibilité des aliments, sans pour autant se substituer à la production intérieure, afin de répondre à une augmentation de la demande qui accompagne la hausse des revenus et de proposer aux consommateurs une offre supplémentaire qui n’est pas disponible localement.

Comme nous l’avons montré dans la première partie, au niveau mondial, le commerce de produits agricoles et alimentaires a augmenté dans toutes les régions en développement. Dans l’ensemble des pays en développement, la production alimentaire (totale et par habitant) et le commerce ont augmenté. Cette donnée semble plus compatible avec l’hypothèse selon laquelle la hausse du revenu et la croissance démographique entraînent, ensemble, une augmentation de la production alimentaire et du commerce, qu’avec l’idée selon laquelle le commerce se substitue à la production intérieure (encadré 7). Il existe toutefois de grandes disparités entre les pays et il convient par conséquent de traiter ce type de conclusions avec prudence.

La durée sur laquelle se produit l’augmentation des importations joue un rôle important. Si les pays importateurs ont le temps de s’adapter à la hausse des importations, les producteurs locaux seront plus à même de faire face à l’accroissement de la concurrence. À l’inverse, une modification soudaine des volumes importés peut perturber l’économie nationale et engendrer du chômage ou faire baisser les revenus dans certains secteurs et par conséquent avoir des répercussions sur les conditions de vie et la sécurité alimentaire de certains groupes de population.

Au fur et à mesure qu’ils s’ouvrent au commerce international de produits agricoles, les pays sont de plus en plus exposés à des changements soudains sur les marchés agricoles mondiaux, ce qui peut les rendre plus vulnérables. Par exemple, une poussée des importations – un accroissement soudain du volume des importations – peut entraver le développement de l’agriculture dans les pays en développement si les fluctuations des importations touchent fréquemment le secteur agricole. Même si elles sont par nature temporaires, les poussées d’importations peuvent perturber la production intérieure si les producteurs ne sont pas suffisamment équipés pour supporter les risques de marché. Les impacts peuvent être désastreux pour les exploitants et les travailleurs agricoles locaux, à cause d’une forte baisse des prix à la production: licenciements, baisse des revenus et perte des effets multiplicateurs dans les autres secteurs de l’économie, qui peuvent avoir des conséquences négatives sur la sécurité alimentaire. En particulier, les agriculteurs pauvres qui atteignent les limites de leurs stratégies de survie, sans filet de sécurité approprié, pourraient être gravement touchés sur le long terme, car les chocs négatifs sur les prix peuvent entraîner leur faillite et avoir des conséquences à plus long terme sur les conditions de vie de leur ménage (encadré 8).

Dans de nombreux pays en développement, les acteurs du secteur agricole – producteurs, négociants, ou entreprises de transformation – ne sont généralement guère en mesure de compenser les risques associés à l’instabilité du marché. Ces risques peuvent apparaître lorsqu’une modification considérable du volume des marchandises importées exacerbe la concurrence sur le marché intérieur ou entraîne une chute des prix sur le marché, avec pour conséquence une baisse du rendement des investissements dans les activités agricoles locales. Le risque de telles perturbations a été mis en avant pour soutenir une approche plus prudente à l’égard de l’ouverture du commerce de produits agricoles, ainsi que la mise en œuvre de mesures de protection efficaces dans les nouveaux accords commerciaux. Les raisons de mettre en place de telles mesures sont analysées plus en détail dans les parties III et IV.

Une autre question continue à bénéficier d’une attention considérable: il s’agit de savoir si l’essor du commerce peut faire évoluer les caractéristiques de la production au niveau local de manière à favoriser les cultures commerciales (ou les produits destinés en premier lieu aux exportations) au détriment de la production alimentaire destinée à la consommation familiale, ce qui aurait un impact négatif sur la sécurité alimentaire (encadré 9).

Dans les pays en développement qui disposent d’un avantage comparatif dans les cultures commerciales telles que le café ou les fruits tropicaux et qui ont réussi à intégrer les petits exploitants aux filières agroalimentaires exportatrices, l’accroissement des bénéfices tirés des exportations peut permettre aux producteurs d’augmenter les quantités, voire la variété des produits alimentaires achetés. En outre, au niveau national, les gains tirés de l’exportation des cultures commerciales peuvent contribuer à compenser l’impact négatif de la hausse des dépenses d’importations alimentaires en période de hausse des prix des aliments. Par exemple, lors de la flambée des prix de 2006-2008, l’ensemble des pays en développement à faible revenu ont vu leurs dépenses d’importations de céréales et de pétrole fortement augmenter. Dans certains pays, l’augmentation des dépenses d’importations alimentaires a été dans une large mesure compensée par la valeur, plus élevée, du café, du thé, du cacao, des épices, du poisson et des produits de la pêche. Là encore, la mesure dans laquelle la hausse des dépenses d’importations alimentaires a été compensée par l’augmentation des exportations de matières premières varie beaucoup d’un pays à l’autre.

Accès

De par son impact sur la croissance, les revenus, les prix et le niveau de pauvreté, le commerce influence l’accès à la nourriture, qui est avant tout déterminé par le pouvoir d’achat des consommateurs. D’importantes possibilités d’emploi et de revenus, combinées à des niveaux de prix adéquats et à une faible inflation sur les produits alimentaires, facilitent l’accès économique. Par conséquent, le niveau et la stabilité du taux de croissance généré par l’essor du commerce, ainsi que son caractère inclusif, sont décisifs. Les dépenses publiques en matière de protection sociale et de développement agricole peuvent également jouer un rôle.

La stabilité de l’accès aux aliments peut être analysée au niveau national, au niveau des ménages et/ou au niveau individuel. Au niveau national, l’accès dépend de variables telles que le revenu intérieur ou le PIB, les échanges commerciaux, les financements externes (y compris les transferts de fonds) et les réserves étrangères. Au niveau des ménages, l’accès aux aliments dépend de la relation entre le revenu des ménages et les dépenses nécessaires à la couverture de leurs besoins alimentaires minimaux.

Les prix jouent un rôle particulièrement important dans l’accès aux aliments. Ils sont en général plus volatils que les revenus et des variations subites de prix peuvent avoir de graves répercussions sur la capacité des ménages de se nourrir. Le commerce ne constitue que l’un des déterminants du prix; d’autres, tels que les dispositions commerciales sur le marché intérieur, le transport, la disponibilité des installations de stockage et, en particulier, les conditions météorologiques locales influant sur les rendements, peuvent avoir des impacts plus significatifs sur le prix payé par le consommateur ou la somme reçue par le producteur.

Pour les pays importateurs nets de produits alimentaires, s’ouvrir au commerce s’accompagne souvent d’une baisse des prix des produits alimentaires, en raison d’un accroissement des disponibilités et d’un renforcement de la concurrence entre producteurs étrangers et producteurs locaux. Quoi qu’il en soit, une préoccupation fréquente est que les possibilités d’emploi puissent se réduire dans les secteurs sensibles en concurrence avec les importations et que les filets de sécurité appropriés puissent manquer, tout comme les possibilités d’effectuer une transition vers d’autres secteurs afin de faire face aux conséquences négatives de cette évolution, ce qui menacerait les moyens de subsistance et la sécurité alimentaire de ceux qui tirent leurs revenus de ces secteurs.

Utilisation

La question d’importance critique en matière d’utilisation des aliments (qui concerne avant tout les aspects nutritionnels) est de savoir de quelle manière le commerce et la mondialisation touchent les régimes alimentaires. La variété du régime alimentaire est associée à une amélioration sur le plan nutritionnel – évaluée par des mesures anthropométriques, comme le retard de croissance ou le dépérissement[34] – et mérite par conséquent une attention toute particulière. La question est de savoir si l’essor du commerce peut entraîner de manière accélérée des modifications majeures dans la structure des régimes alimentaires et de quelle manière ces changements joueraient sur l’état nutritionnel et la santé des populations (encadré 10).

Des études empiriques montrent que le commerce a contribué à une plus grande disponibilité des aliments et, ce qui est plus important, à une plus grande diversité de l’offre moyenne disponible à la consommation. La production alimentaire de nombreuses régions en développement est moins diversifiée que les disponibilités alimentaires, importations comprises. On pourrait par conséquent avancer que le commerce aboutit, en moyenne, à une diversification du régime alimentaire et que, par conséquent, il pourrait améliorer la nutrition. Toutefois, le commerce est également associé à des changements d’habitudes de consommation et à ce qui a été qualifié de «transition nutritionnelle», qui a des répercussions majeures sur la santé dans les pays en développement.

D’aucuns affirment que le commerce joue un rôle dans la transition nutritionnelle car il entraîne une baisse des prix et une plus grande disponibilité d’un certain nombre d’aliments malsains, tels que ceux plus riches en calories, plus pauvres en nutriments et plus riches en graisses saturées et en sel[35]. Cependant, ces effets peuvent aussi bien résulter d’une évolution autonome de la demande liée à l’urbanisation et à l’accroissement des revenus et/ou à la publicité et au calcul coûts/avantages des transformateurs. Ce serait cette évolution qui influerait sur le commerce, plutôt que l’inverse.

Ces évolutions soulignent qu’il est nécessaire de prendre en compte les différents effets que le commerce aura sur les personnes exposées à la dénutrition par rapport à celles confrontées au risque d’une consommation excessive, sur les populations urbaines par rapport aux populations rurales enfin, sur les pauvres par rapport aux riches, les consommateurs pauvres étant plus susceptibles d’adopter un régime alimentaire malsain que les consommateurs plus aisés, qui ont accès à plus de ressources et à plus d’informations. Au Brésil, en Chine et en Inde, l’augmentation de la production et de la consommation d’huiles végétales, ainsi que les changements découlant des réformes des marchés, ont entraîné une intégration de ces trois pays dans le marché mondial de l’huile de soja. La convergence de la consommation d’huile de soja au niveau mondial en a été facilitée, pour la cuisson et dans les produits transformés (par l’intermédiaire de l’hydrogénation, un processus aboutissant à la formation de gras trans, qui augmentent le risque de maladies coronariennes)[36].

Le commerce peut également avoir une influence sur la sécurité sanitaire des aliments destinés à la consommation humaine. Les importations augmentent le risque que des aliments contaminés pénètrent sur le marché intérieur. D’un autre côté, on peut faire valoir le fait qu’une plus grande participation aux chaînes de valeur mondiales, qui peut résulter d’un accroissement des investissements étrangers directs dans le secteur alimentaire national, peut apporter d’importantes retombées positives du fait de l’amélioration des processus de production et de distribution et de contrôles sanitaires plus stricts. Ainsi, d’une manière générale, les entreprises définissent des normes de qualité, d’hygiène et de sécurité sanitaire des produits et des processus utilisés dans les chaînes d’approvisionnement. Elles le font parfois en coopération avec des ONG ou des gouvernements, comme dans le cadre de l’Initiative mondiale pour la sécurité sanitaire des aliments, qui devrait profiter aux consommateurs locaux[37].

Stabilité

La stabilité des disponibilités alimentaires, de la qualité et de la diversité des aliments, du pouvoir d’achat et d’autres déterminants clés constitue la quatrième dimension de la sécurité alimentaire et nutritionnelle. La stabilité est fortement liée à la volatilité sur les marchés agricoles. La question d’importance critique est de savoir si le commerce, en augmentant l’incertitude liée à la croissance, aux revenus et aux prix (données qui influencent toutes la stabilité de l’accès aux aliments), rend les marchés plus volatils. Même si le commerce accélère la croissance, les pauvres pourraient pâtir d’une croissance qui serait associée à une plus grande volatilité et d’une exacerbation des risques de crise, ce qui aurait des impacts négatifs sur les revenus, l’emploi et les stratégies de subsistance des populations pauvres.

La production intérieure au niveau d’un pays peut être plus instable que la production d’un ensemble de pays au niveau mondial ou régional. Le commerce peut permettre aux producteurs de mettre en commun les risques associés à un déficit de production, qu’il soit engendré par les conditions météorologiques, des conflits ou la mise en œuvre de certaines politiques. Dans les pays en développement, une grande part des aliments consommés est issue de la production intérieure et le commerce alimentaire peut constituer un complément qui apporte la flexibilité nécessaire pour stabiliser le prix des produits alimentaires et leur quantité sur le marché.

Si certains pays en développement ont réussi à faire face à la volatilité externe, il existe de nombreux exemples où les efforts visant à protéger les marchés intérieurs de la volatilité mondiale ont abouti à une augmentation de la volatilité interne. Ainsi, il a été démontré[38] que: i) dans plusieurs pays d’Afrique subsaharienne, la volatilité des prix des denrées alimentaires est supérieure sur les marchés intérieurs que sur les marchés internationaux; ii) cette volatilité n’a pas beaucoup évolué malgré une plus grande instabilité des prix mondiaux à la fin des années 2000; iii) les produits faisant l’objet d’échanges intensifs au niveau mondial sont moins instables que ceux qui sont moins échangés; iv) la volatilité est plus élevée dans les pays et pour les produits faisant l’objet d’interventions des États sur les marchés par l’intermédiaire d’entreprises publiques[39].

La volatilité sur les marchés agricoles peut en outre être liée aux risques environnementaux. La question de savoir si les changements climatiques et la dégradation de l’environnement rendent les marchés plus volatils dépasse le cadre du présent rapport; cependant, il est important de prendre en considération le fait que la durabilité environnementale a également des conséquences sur la stabilité de la disponibilité alimentaire, sur l’accès aux aliments et sur leur utilisation.

4.

Ce qui détermine la force des liens: les marchés dans la relation entre commerce et sécurité alimentaire

Un certain nombre de variables, en particulier celles liées au fonctionnement des marchés intérieurs, ont des conséquences importantes sur la manière dont le commerce interagit avec la sécurité alimentaire, car elles déterminent si celui-ci a un impact positif ou négatif.

Dans le secteur agricole, les questions relatives à la concurrence influencent toutes les principales variables qui déterminent le pouvoir d’achat des populations pauvres et le niveau de la production agricole: les prix et la transmission des prix; la disponibilité des intrants; les volumes de production et le niveau des investissements dans les infrastructures rurales[40]. Le degré d’intégration verticale et la part de la valeur ajoutée totale captée par les différentes parties prenantes de la filière jouent également un rôle dans la sécurité alimentaire des populations pauvres. L’échelle de production, la structure des chaînes de valeur, la réglementation publique, les barrières à l’entrée des circuits de commercialisation et la présence de négociants publics ou paraétatiques: tous ces éléments ont un rôle à jouer. Enfin, l’un des déterminants cruciaux de la sécurité alimentaire est la mesure dans laquelle les petits agriculteurs familiaux sont capables de participer au marché, sachant que plus de 90 pour cent des exploitations agricoles dans le monde ont une gestion individuelle ou familiale[41]. Les effets du commerce sur la pauvreté et la malnutrition dépendent de ces facteurs. Quoi qu’il en soit, le commerce lui-même influence également les structures agraires via la création, la transformation et la destruction de certains marchés.

D’aucuns se sont dits préoccupés par ce qu’ils percevaient comme une intensification de la concentration sur de nombreux marchés, aux niveaux mondial et national, et par les conséquences que ces évolutions pouvaient avoir sur la sécurité alimentaire et les pauvres[42]. Comprendre les dynamiques de la concentration des marchés et en évaluer les conséquences pour les producteurs, les consommateurs et les autre parties prenantes est une tâche particulièrement difficile dans le nouvel environnement mondialisé caractérisé par des chaînes de valeur et des réseaux de fournisseurs complexes, la concentration des entreprises dans de nombreux secteurs, la progression des supermarchés et le recours à des normes privées. Le système agroalimentaire mondial est vaste et complexe: plus de 450 millions d’exploitants agricoles dans le monde entier – dont 85 pour cent disposent au plus de 2 hectares – achètent des intrants, de l’équipement et des machines à une grande variété d’entreprises industrielles, puis proposent leurs produits à un réseau complexe de transformateurs, de négociants et de détaillants, qui à leur tour font face à un marché de 7 milliards de consommateurs potentiels dans le monde entier[43]. Tous ces segments, qui sont devenus de plus en plus intégrés sur le plan mondial, et sur chacun desquels interviennent des acteurs importants, sont sources de transactions et d’échanges commerciaux[44].

De nouveaux acteurs sur les marchés intérieurs

Les transformations qui touchent les marchés intérieurs de denrées alimentaires ont également des conséquences importantes sur la sécurité alimentaire de par leurs effets sur les producteurs et les consommateurs. L’une des évolutions marquante a été ce qu’on a appelé la «révolution des supermarchés»[45], qui s’est manifestée par la prolifération des supermarchés dans les pays en développement, sous l’effet de multiples facteurs. Outre le commerce, ces derniers comprennent l’urbanisation, la hausse des revenus, la modification des modes de vie, la présence des femmes dans la population active, la libéralisation des investissements étrangers directs dans les pays en développement, l’utilisation de plus en plus fréquente des réfrigérateurs et d’autres appareils ménagers et les changements dans les technologies de l’information qui ont permis d’améliorer l’organisation des chaînes d’approvisionnement.

Grâce aux chaînes d’approvisionnement extrêmement concurrentielles des supermarchés (ils ont besoin de réaliser des économies d’échelle et doivent pour cela augmenter leurs parts de marché), caractérisées par des marchés très compétitifs ou, tout au moins, contestables, les consommateurs des pays développés et des pays en développement ont bénéficié d’une diminution des coûts et d’une plus grande variété de produits[46]. Cette pression concurrentielle a augmenté la pression exercée sur les producteurs, qui ont dû offrir des marchandises de meilleure qualité à moindre prix. Les évolutions qui touchent le secteur de la distribution peuvent ainsi avoir des conséquences mitigées ou négatives sur les agriculteurs, dans la mesure où les investissements et les ajustements d’organisation nécessaires pour satisfaire aux normes relatives aux volumes, aux coûts, à la qualité et à l’homogénéité peuvent constituer un défi pour de nombreux exploitants (en particulier les petits exploitants) et entreprises de transformation.

Contrairement à l’idée selon laquelle les normes de qualité et la stratégie des entreprises qui dominent les chaînes de valeur ont entraîné la marginalisation des petits agriculteurs et des agriculteurs pauvres – avec des conséquences négatives du point de vue des conditions de vie et de la pauvreté – les études de cas[47] dans différents pays et configurations géographiques montrent que ces agriculteurs sont de plus en plus nombreux à être inclus dans les chaînes de valeur, sachant que celles-ci jouent un rôle crucial dans les transferts de technologie et dans l’accroissement de la productivité et ont des répercussions positives directes et indirectes sur la sécurité alimentaire. En outre, même si les petits exploitants ne sont pas directement inclus dans les chaînes de valeur, d’autres éléments, tels que l’emploi, peuvent permettre d’améliorer la pauvreté et la sécurité alimentaire. Dans tous les cas, en raison de la présence d’acteurs de grande taille dans plusieurs segments de ces chaînes de valeur, il convient de tenir compte de la puissance commerciale relative de ces différents acteurs tant sur les marchés des produits que sur ceux des intrants48, 49.

La participation des agriculteurs au marché du travail et aux chaînes de valeur

Les chaînes d’approvisionnement jouent un rôle crucial pour ce qui est de relier les petits producteurs au marché, car elles facilitent les transferts de technologie qui permettent des gains de productivité, elles fournissent des intrants d’importance critique et garantissent des débouchés sur le marché. Les exploitants agricoles qui participent aux chaînes de valeur voient ainsi en général leurs revenus augmenter et sortent de la pauvreté[50], ce qui a des conséquences directes sur leur sécurité alimentaire et peut avoir d’importantes retombées sur les économies rurales.

Toutefois, tous les exploitants agricoles ne sont pas en mesure de tirer parti de l’essor des marchés. Les petits exploitants – dont bon nombre sont dans une situation d’insécurité alimentaire – ont souvent un accès restreint aux marchés agricoles en évolution, en particulier aux chaînes de valeur de produits à valeur élevée (encadré 11). L’isolement et le manque de ressources de production peuvent rendre leur participation aux circuits de commercialisation modernes trop coûteuse ou limiter l’excédent de production qu’ils peuvent ou veulent bien vendre[51]. Les petits exploitants sont susceptibles de participer davantage aux marchés lorsque sont réunies certaines conditions – des prix stables, la possibilité d’emprunter, des infrastructures efficaces et des services de vulgarisation –, qui leur permettent de vendre, à un coût raisonnable, des produits qui peuvent être absorbés par le marché.

Autre sujet qui fait l’objet d’une attention particulière: l’impact potentiel des échanges commerciaux sur l’équilibre entre grandes exploitations agricoles, exploitations familiales et travailleurs agricoles sans terre au sein de la structure agraire des pays en développement. Certaines critiques formulées à l’encontre de l’ouverture du commerce font référence aux impacts négatifs que peut avoir la libéralisation du marché sur la structure agraire, comme par exemple une expansion des exploitations plus grandes et plus industrialisées aux dépens des petits exploitants. Ainsi, la multiplication des débouchés aurait sur les prix relatifs un impact défavorable aux pauvres, elle limiterait les occasions qui leur sont données de produire et de générer des revenus, elle augmenterait l’avantage concurrentiel des grandes entreprises et/ou renforcerait la puissance des acteurs déjà dominants (comme les grands propriétaires terriens ou les entreprises commerciales) et leur permettrait de priver davantage les pauvres de leurs revenus ou de les exproprier de leurs moyens de production (terre ou accès à l’eau, par exemple). Les débats sont empreints d’une attention accrue aux questions de propriété foncière, comme en témoignent les inquiétudes liées à l’accaparement des terres et à la perte d’autonomie des petits exploitants sur leurs décisions et leurs moyens de subsistance[52], [53].

Ces questions empiriques doivent être prises en compte. Il est notamment nécessaire de reconnaître que les structures agraires sont bien plus complexes que la dichotomie qui oppose agriculture industrielle et exploitations familiales. Les structures agraires comprennent une variété d’exploitations commerciales et familiales, des travailleurs sans terre et des groupes ruraux vulnérables, dont le sort doit également être pris en compte.

À ce sujet, il faut considérer les effets du commerce sur l’emploi agricole. Les données ne sont pas vraiment concluantes, car les études de cas de pays soulignent que les effets des réformes du commerce sur l’emploi dépendent de la nature des réformes et, en particulier, de leur caractère multilatéral, régional ou unilatéral. Ces effets varient également en fonction du secteur et du type de travailleur – hautement qualifié ou peu qualifié[54]. Les échanges commerciaux ont eu des résultats positifs sur l’emploi dans les pays où la répartition des moyens de production était plus équitable à l’origine et où la mobilité du travail se heurtait à moins d’obstacles. Les données suggèrent que des politiques favorables doivent être menées en même temps que les réformes du commerce pour que celles-ci profitent à l’emploi et aux revenus.

Il est difficile de tirer des conclusions en ce qui concerne les populations rurales, car l’agriculture de subsistance est souvent plus fréquente que l’emploi salarié chez les ménages d’agriculteurs, même si les revenus de la production agricole sont en général complétés par un emploi dans une activité rurale non agricole. L’emploi dans les activités rurales non agricoles de production est une source importante de revenus ruraux grâce à l’effet multiplicateur d’augmentation de la productivité agricole. Il joue par conséquent un rôle clé dans le renforcement de la sécurité alimentaire. Ces aspects sont analysés plus en détail dans la Partie III.

En résumé, les filières agroalimentaires mondiales et nationales sont très complexes. Il est par conséquent important de définir le niveau d’analyse et les éléments sur lesquels elle porte lorsque l’on examine la puissance commerciale et la concentration sur le marché. Même si les mesures quantitatives semblent indiquer un renforcement de la concentration, il faut se demander quelles sont les conséquences de cette évolution sur les consommateurs, les producteurs et les travailleurs et quel est le rôle du commerce et des politiques commerciales dans ce processus. Il est important de déterminer si la concentration du secteur a abouti à des économies d’échelle et à une spécialisation qui ont fait baisser les coûts pour tous, ou si elle a généré des abus de position de la part d’entreprises internationales ou nationales, qui ont entraîné une augmentation des marges au détriment des consommateurs, des producteurs primaires et des travailleurs.

Les éléments examinés dans la Partie II montrent que les liens entre commerce et sécurité alimentaire sont fondamentalement complexes. Il existe plusieurs canaux d’interaction qui jouent simultanément sur les différentes dimensions de la sécurité alimentaire, ce qui fait qu’il est difficile de déterminer, a priori, l’orientation des résultats et leur ampleur. Les différents effets du commerce sur les variables économiques et sociales clés à court, moyen et long termes compliquent encore plus l’analyse. Les fondamentaux du marché – l’offre de produits alimentaires sur le marché intérieur, la demande et les prix – sont touchés presque immédiatement par des modifications qui entraînent la hausse ou la baisse des importations ou des exportations. À très court terme, les facteurs ne se déplacent pas entre les secteurs et les effets de premier ordre du commerce sur les consommateurs et les producteurs concernent les prix des biens produits et consommés sur le marché intérieur. À moyen terme, les prix des facteurs s’ajustent, le travail et le capital circulent en réponse à ces changements et amènent l’économie vers un nouvel équilibre de l’emploi, des revenus et d’autres variables clés. Les effets dynamiques du commerce sur la structure de production, l’utilisation des terres, la productivité, les caractéristiques du régime alimentaire et d’autres déterminants importants peuvent être plus lents à se concrétiser et venir renforcer ou amoindrir les effets initiaux à plus long terme. Globalement, à long terme, les effets positifs du commerce présentés dans le tableau 5 semblent l’emporter sur les effets négatifs, en particulier lorsque les changements ont lieu de manière progressive et que les risques issus de l’ouverture au commerce sont atténués par des mesures complémentaires.

En conclusion, les liens entre commerce et sécurité alimentaire et la dynamique de ces interactions dépendent largement du contexte. Les avantages et les inconvénients d’une plus grande ouverture au commerce dépendent dans une large mesure non seulement de la dotation en ressources et des avantages comparatifs d’un pays, mais également du rôle de l’agriculture dans l’économie et de la composition de la production (prédominance des petites exploitations ou des grandes exploitations, les exploitants agricoles sont-ils producteurs nets ou consommateurs nets, etc.) en fonction du niveau de développement du pays. Cette question est analysée plus en détail dans la Partie III.

Partie III

Politiques commerciales et mesures connexes au service de la sécurité alimentaire

Cette troisième partie du rapport examine les facteurs à prendre en compte lors de l’élaboration des politiques commerciales et des mesures connexes, pour faire en sorte que cette action soutienne la sécurité alimentaire.

La première section étudie les objectifs des décideurs publics en ce qui concerne aussi bien la gestion à court terme des échanges et des marchés que le développement économique et social à plus longue échéance, ainsi que les contextes dans lesquels les interventions sont formulées. Une distinction majeure est établie entre les politiques mises en œuvre pour remédier aux problèmes d’insécurité alimentaire à court terme, transitoires, et celles visant à promouvoir une augmentation durable de la productivité agricole afin de réduire le niveau d’insécurité alimentaire à plus long terme.

Dans les évaluations de la pertinence des objectifs commerciaux et des buts connexes, les mesures à court terme prises par les pouvoirs publics sont souvent celles qui reçoivent la plus grande attention, aussi sont-elles examinées à la section 2, avec les principaux facteurs déterminant leurs effets. Cela étant, les répercussions à plus long terme de l’utilisation de politiques commerciales et de mesures connexes exigent une attention accrue. Le stade de la transformation agricole et le rôle de l’agriculture dans le développement économique et social au sens large jouent un rôle clé et sont par conséquent étudiés en détail à la section 3. La pertinence des différentes méthodes d’action change à mesure que ces processus se déroulent. On comprend mieux l’équilibre entre les aides à court et à long termes en observant l’historique des modèles de soutien agricole des pays aux différents stades de leur développement économique, étant entendu que, comme on le verra à la section 4, ces facteurs peuvent aussi agir sur la définition des niveaux et des types d’action futurs. La dernière section de cette partie porte sur les stratégies nationales commerciales et non commerciales utilisées pour éclairer l’élaboration et la mise en œuvre des politiques relatives au commerce agricole et des mesures connexes.

La présente partie traite principalement de la pertinence des différents types d’interventions des pouvoirs publics, sous l’angle des objectifs, des intérêts et des effets à l’échelle nationale. Dans la Partie IV, les conclusions dégagées ici seront étudiées dans une perspective mondiale, ce qui nous amènera à nous intéresser aux effets des politiques commerciales nationales sur les autres pays.

Messages principaux

• Les objectifs de l’action publique sont l’élément essentiel pour établir la pertinence et éclairer l’élaboration des politiques relatives au commerce. Ils porteront sur différentes dimensions de la sécurité alimentaire, varieront selon les pays et évolueront au fil du temps. Les décideurs publics doivent être au fait de ces changements et mettre en place des mécanismes permettant d’adapter les politiques commerciales et les mesures connexes en conséquence.

• Le débat sur la pertinence d’autres politiques commerciales doit tenir compte du contexte à plus long terme de la transformation structurelle de l’économie et du rôle de la commercialisation agricole dans cette transformation. Aux premiers stades de la transformation, l’augmentation des niveaux de productivité agricole est essentielle, et les politiques commerciales et les mesures connexes jouent un rôle crucial, mais à des stades ultérieurs, le recours à ces modes d’action peut devenir de plus en plus préjudiciable.

• Au cours des dernières décennies, la structure des aides et leur type ont changé considérablement, tant dans les pays développés que dans les pays en développement. On ne peut pas encore dire s’il s’agit là d’une évolution favorable ou défavorable à la sécurité alimentaire à l’échelle du monde, des pays et des ménages, mais cette évolution est omniprésente dans le débat sur l’action publique contemporaine. Le sentiment que certains moyens d’action ont posé problème lors de leur application dans les pays développés ne doit pas servir d’argument principal contre leur utilisation dans d’autres pays.

• Ouvrir le pays aux échanges fait inévitablement partie du développement des stratégies commerciales nationales. Cependant, ce processus ainsi que les conséquences qu’il entraîne devront être gérés de manière appropriée et il faudra tenir compte du contexte de chaque pays si l’on veut que le commerce contribue à l’amélioration des résultats obtenus en matière de sécurité alimentaire.

1.

Politiques et objectifs stratégiques

Définition des politiques commerciales et des mesures connexes

Dans le présent rapport, on entend par «politiques commerciales et mesures connexes» les moyens d’action publique susceptibles d’influer sur les flux commerciaux, qu’il s’agisse d’instruments de protection douanière ou d’interventions visant le marché intérieur. L’outil d’analyse des décisions en matière de politiques alimentaires et agricoles (FAPDA)[55] de la FAO permet de classer les mesures selon qu’elles sont orientées vers: i) le consommateur – mesures de gestion des marchés, telles que le contrôle des stocks et des prix des produits alimentaires; mesures de protection sociale, telles que les programmes d’alimentation scolaire, les activités vivres-contre-travail, les subventions alimentaires et les transferts monétaires; et mesures d’assistance nutritionnelle, telles que l’enrichissement des aliments –; ii) le producteur – soutien des producteurs, notamment sous la forme de subventions aux intrants et à la production; et mesures de gestion des marchés, telles que les interventions visant à fixer des prix minimum et maximum pour les aliments de base –; ou iii) le commerce – mesures à la frontière et mesures macroéconomiques plus globales.

Les mesures à la frontière orientées vers le commerce s’appliquent lorsque les biens et les services franchissent la frontière d’un pays. Elles englobent les tarifs douaniers et les quotas d’importation, les subventions ou les taxes à l’exportation, les interdictions d’importer ou d’exporter, la promotion des échanges et d’autres mesures non tarifaires telles que les procédures en matière de santé et de sécurité. Le présent rapport ne traite pas des politiques publiques relatives aux effets potentiels du commerce sur la nutrition, lesquels nécessiteraient au minimum un renforcement des interventions orientées vers le consommateur, en particulier dans les domaines de l’éducation et de l’étiquetage nutritionnel. Cependant, pour s’attaquer aux problèmes liés à la nutrition, il est probable qu’il faudra des interventions intersectorielles plus vastes, y compris des taxes, des règlements et divers autres moyens d’action, dont la plupart n’ont pas de lien avec les politiques commerciales. Une meilleure compréhension de la relation entre le commerce et la nutrition aidera à déterminer s’il faut adapter le fonctionnement des systèmes alimentaires afin de rendre les échanges plus propices à une amélioration de la nutrition et de l’hygiène de vie.

L’examen des mesures orientées vers le producteur et le consommateur est tout aussi essentiel parce que toutes ont une incidence directe sur les niveaux de production nationale et que ces changements peuvent avoir des effets indirects sur les flux commerciaux et les marchés mondiaux.

À l’échelle nationale, ceux qu’on appelle les «instruments de soutien interne» peuvent, selon leur type, influer à divers degrés sur l’amélioration de la productivité et sur les prix à la production et à la consommation. Néanmoins, on pense généralement que les mesures qui agissent directement sur les prix, souvent appelées «politiques des prix», sont celles qui ont le plus d’effets sur la production et sur le commerce.

Les politiques des prix, que l’on définit au sens large comme celles qui modifient les prix intérieurs des intrants ou des extrants par rapport aux prix qui auraient prévalu en l’absence d’intervention, prennent de nombreuses formes et peuvent viser les consommateurs, les producteurs ou le commerce. Elles peuvent aussi être élaborées et mises en œuvre de diverses façons, et avoir des effets assez différents.

Catégories de politiques des prix

Étant donné que les débats sur la pertinence des différents types de politiques des prix sont souvent obscurcis par des classements simplistes, il est utile d’examiner cette typologie plus en détail, avant d’aborder la question de la pertinence.

On peut distinguer trois types de soutien fondamental apporté aux producteurs agricoles, dont le mode d’action est l’influence qu’ils exercent sur les incitations par les prix[56]:

• Le soutien des prix des extrants, dans le cadre duquel les prix d’intervention, les restrictions à l’importation (quotas ou tarifs douaniers) ou la promotion des exportations ont pour effet d’augmenter les prix intérieurs, engendrant des pertes de bien-être pour les consommateurs, qui payent un prix plus élevé et sont susceptibles de consommer moins, et des gains de bien-être pour les producteurs, qui bénéficient de la hausse des prix et sont susceptibles de produire plus. Le coût de ce soutien pour l’État est la perte supportée pour disposer d’éventuels excédents de production, soit en les stockant dans le pays, soit en les exportant à un prix inférieur à celui du marché national.

• Les subventions aux prix des extrants, tels que les prix minimums garantis réglés directement aux producteurs ou les subventions aux prix à la consommation de certains produits alimentaires, augmentent les prix que les producteurs obtiennent ou abaissent les prix que les consommateurs payent. Consommateurs et producteurs profitent de l’accroissement des quantités consommées et produites tant que les premiers paient des prix plus bas et que les seconds obtiennent des prix plus élevés. Le coût pour l’État est la différence entre le prix à la consommation et le prix à la production pour l’ensemble de la quantité échangée. Hormis le cas où la subvention remédie à une défaillance du marché freinant l’offre, le total des gains pour les consommateurs et les producteurs sera inférieur au coût total pour l’État, la différence constituant une perte sèche pour l’économie.

• Les subventions aux intrants, telles que les crédits ou les engrais subventionnés, qui diminuent les coûts de production et produisent des effets analogues à ceux des subventions aux prix à la production.

Le soutien des producteurs agricoles peut prendre de nombreuses autres formes: investissements publics dans le développement des infrastructures, de la recherche ou des marchés, ou dans les services, ou réglementation et normalisation; et subventions aux investissements privés, telles que les subventions d’État en faveur de la fourniture, par des acteurs privés, d’infrastructures, de recherche ou de services de vulgarisation. On estime que ce type de soutien incite moins à augmenter le niveau de production de produits en particulier.

Objectifs d’action propres au contexte

Réfléchir sous l’angle des différentes dimensions de la sécurité alimentaire peut aider à établir des distinctions entre les contextes, lesquels peuvent à leur tour éclairer les objectifs de l’action à mener. La distribution et l’emplacement géographiques des populations en situation d’insécurité alimentaire peuvent influer sur l’équilibre entre les objectifs orientés vers l’accroissement de la production et des revenus ruraux et ceux qui visent principalement à fournir des aliments moins chers aux populations urbaines. Par exemple, si la plupart des consommateurs sont de petits exploitants, les politiques de stabilisation des prix, éventuellement conjuguées à l’utilisation de sauvegardes, peuvent contribuer à assurer aux producteurs des prix rémunérateurs et fiables, et amorcer une augmentation de la productivité et une baisse à terme des prix des produits alimentaires corrigés en fonction des salaires. À l’inverse, si la plupart des consommateurs vivent en milieu urbain, une plus grande ouverture aux importations de produits alimentaires, combinée à des politiques ciblées en faveur du nombre comparativement plus faible de producteurs, peut se révéler plus utile[57].

On considère que l’Amérique latine continentale est plus urbanisée que d’autres régions en développement, ce qui peut expliquer, en partie, qu’elle soit plus ouverte au commerce. La situation n’est toutefois pas la même partout sur ce continent, et le degré plus ou moins grand d’ouverture des échanges peut tenir dans une certaine mesure aux différences dans les ressources disponibles, la capacité de production, le taux d’accroissement de la population et le rythme de l’urbanisation.

Lors de la définition des objectifs d’action, le niveau de développement économique entre aussi en ligne de compte. Dans les pays où le secteur de l’agriculture est sous-développé, l’objectif d’amélioration de la productivité sera probablement plus important au départ en raison des effets multiplicateurs considérables qu’engendre cette amélioration. À mesure que l’économie se développe et que l’écart entre les revenus urbains et ruraux se creuse, la garantie de revenu devient généralement un objectif plus important. Dans les économies plus proches de la maturité, en revanche, les objectifs assignés aux politiques commerciales et aux mesures connexes vont bien au-delà de la production agricole et de la sécurité alimentaire, lesquelles peuvent alors reculer au dernier rang des préoccupations des décideurs.

Rôle des politiques commerciales et des mesures connexes dans la réalisation d’objectifs à court ou à plus long terme

Lorsqu’on examine la pertinence des différents types de politiques, il convient de décider clairement si les politiques commerciales et les mesures connexes sont utilisées pour réaliser des objectifs à court ou à plus long terme. En matière de sécurité alimentaire, on cherche souvent à atteindre des objectifs immédiats. Or, trouver l’équilibre entre les objectifs à court et à long termes revêt une importance vitale, car ceux-ci peuvent avoir des conséquences contraires sur la sécurité alimentaire (encadré 12).

S’il est probable qu’une plus grande ouverture commerciale augmenterait l’offre d’aliments, les inquiétudes sur leur capacité à gérer les disponibilités alimentaires et les prix des produits alimentaires à court terme pendant les périodes de crise pourraient accroître la réticence des pays à réduire leur utilisation de politiques commerciales restrictives, en particulier en l’absence de sauvegardes. D’autres objectifs à court terme, souvent à visée politique, peuvent nécessiter que cette ouverture commerciale soit programmée de façon que les disponibilités alimentaires puissent être garanties par un recours accru aux marchés régionaux ou mondiaux, et que la stabilité des prix ne soit pas compromise.

2.

Détermination de l’impact des politiques commerciales à court terme sur la sécurité alimentaire

Les politiques commerciales et les mesures connexes à court terme ont généralement les effets les plus visibles. La nette augmentation du coût des importations des produits alimentaires qui a fait suite aux hausses des prix des denrées en 2008, conjuguée à la perte de confiance dans les marchés mondiaux comme source fiable d’aliments abordables, fournit un exemple de multiplication des interventions à court terme. De nombreux pays ont pris des dispositions pour tenter d’influer sur les prix intérieurs directement, par des mesures à la frontière et des contrôles des prix, parfois dans l’intention d’encourager l’augmentation de l’offre intérieure, et parfois en introduisant en parallèle des mesures de protection sociale pour venir en aide aux consommateurs pauvres.

Les restrictions à l’exportation et la suppression des tarifs douaniers sur les importations ont été les instruments de politique commerciale les plus utilisés. Les mesures à la frontière ont particulièrement tenté les décideurs publics, parce qu’elles offraient le moyen de contenir rapidement les effets négatifs de la hausse des prix mondiaux sur les consommateurs nationaux, et aussi parce qu’elles étaient moins coûteuses à appliquer que d’autres options telles que les subventions à la consommation. Les taxes à l’exportation ont été perçues également comme un moyen d’augmenter les recettes fiscales, surtout dans les pays où la crise financière de 2008 créait des difficultés budgétaires. La panoplie d’instruments commerciaux a varié principalement selon que le pays était un importateur net ou un exportateur net des produits les plus couramment consommés sur le marché intérieur, et a visé en priorité les produits composant le panier de consommation de base, généralement des céréales.

Réduction ou suppression des tarifs douaniers

De nombreux pays importateurs de produits alimentaires ont baissé les tarifs d’importation sur les denrées alimentaires, les intrants agricoles et le matériel. Les droits d’importation entraînent une hausse des prix intérieurs payés par le consommateur par rapport aux prix mondiaux, et réduisent les importations. La réduction ou la suppression d’un droit d’importation sur un produit donné a pour effet immédiat d’abaisser le prix de la marchandise importée, ce qui contribue à réduire les prix intérieurs pour le consommateur. Cela étant, dans la plupart des pays importateurs nets de produits alimentaires, les tarifs douaniers sur les denrées alimentaires étaient déjà bas et leur réduction a eu un effet minime sur les prix intérieurs. La réduction des tarifs sur les intrants (machines, semences, carburant) fait baisser le coût de production et crée une incitation à produire dans le pays. Si elle n’est pas compensée par l’augmentation des recettes liée à l’accroissement des quantités de marchandises importées, la baisse des taxes aura des répercussions négatives sur les budgets publics.

Restrictions à l’exportation

Lorsque les prix des produits alimentaires sont élevés ou durant les crises touchant les disponibilités intérieures, les pays exportateurs nets de produits alimentaires ont tendance à instaurer des restrictions sur les exportations afin de garantir un approvisionnement suffisant du marché intérieur à court terme. Ces restrictions sont imposées pour diverses raisons: le gouvernement estime que les autres moyens de stabilisation des prix n’ont pas produit les résultats escomptés; des taxes supplémentaires pourraient être utiles pour accroître les recettes publiques; ou le niveau des stocks de céréales est incertain à l’échelle nationale ou locale. L’absence de bilans officiels de l’offre et de la demande par culture et l’insuffisance des systèmes de surveillance des prix sur les marchés peuvent accentuer ce sentiment d’incertitude. Ces lacunes dans le fonctionnement des organismes chargés des réserves alimentaires et dans le suivi des indicateurs de la sécurité alimentaire à l’échelle nationale peuvent conduire à appliquer des restrictions à l’exportation, parce qu’elles sont plus faciles à mettre en œuvre que d’autres mesures d’atténuation des fluctuations des prix.

Les restrictions à l’exportation prennent la forme de taxes, ou de limitations quantitatives allant parfois jusqu’à l’interdiction d’exporter. Réduire ou interdire les exportations peut certes limiter la hausse des prix intérieurs, au moins à court terme, en augmentant les disponibilités sur le marché national, mais il est probable que les prix payés aux producteurs vont aussi être tirés à la baisse, ce qui dissuadera ceux-ci d’accroître leur production et réduira les disponibilités à moyen terme. L’efficacité de la mesure peut aussi être compromise par des exportations illicites. À l’échelle mondiale, lorsqu’elles sont mises en place par plusieurs exportateurs simultanément, les restrictions à l’exportation réduisent les disponibilités et aggravent l’incertitude et l’instabilité des marchés de produits alimentaires[58].

L’expérience des pays en développement, en Amérique latine par exemple, montre que la cohérence et la transparence de l’action publique ont grandement contribué à l’efficacité des politiques commerciales appliquées au cours de ces dernières années, durant lesquelles les prix mondiaux des produits alimentaires ont été plus élevés. Dans certains pays, les restrictions à l’exportation ont d’abord été introduites à titre temporaire, mais elles ont ensuite été reconduites, ce qui fait que les producteurs ont eu des difficultés à décider ce qu’ils devaient produire et commercialiser. Cette stratégie a alimenté un climat d’incertitude réglementaire, qui a eu un effet dissuasif sur les agriculteurs et les a conduits au bout du compte à diversifier leurs cultures au détriment de celles régulièrement visées par des changements de politique[59]. Dans le même temps, les réductions de tarifs appliquées dans les pays importateurs de produits alimentaires n’ont guère contribué à endiguer la flambée des prix intérieurs. Dans de nombreux cas, les politiques commerciales ont eu peu d’effets sur le marché intérieur, tandis qu’à l’échelle mondiale, la réduction des barrières à l’importation dans certains pays, conjuguée à l’introduction de restrictions à l’exportation dans d’autres, a accru la tension entre la demande et l’offre, poussant les prix mondiaux à la hausse.

La plupart du temps, les contraintes budgétaires et l’ampleur même des augmentations de prix ont empêché toute stabilisation et ont, au contraire, aggravé les effets négatifs de ces hausses. Étant donné que beaucoup de ces interventions ont été jugées inadaptées, de nombreuses voix ont appelé à une amélioration des choix d’action pour prévenir ou contenir les envolées soudaines des prix. Des appels similaires à une plus grande discipline des marchés s’étaient fait entendre durant la quasi-totalité des épisodes précédents de prix élevés, mais l’idée a été en grande partie abandonnée une fois les hausses enrayées, parce que les mesures soit étaient jugées trop difficiles à mettre en œuvre, soit comportaient un coût budgétaire excessif, ou bien parce que le rétablissement de prix bas a entraîné un retour au laisser-aller.

Mise en œuvre de plusieurs politiques combinées

De façon générale, les analystes estiment que les effets sur la production peuvent être très différents si l’on combine plusieurs politiques au lieu de les mettre en œuvre séparément. Bien que cette observation ne date pas d’hier, peu de données empiriques ont été recueillies sur les réactions des producteurs aux différents types de soutien lorsque les effets de plusieurs politiques sont pris en compte.

Les interventions doivent être considérées comme faisant partie d’un train de mesures qui, comme les politiques commerciales et les mesures connexes portant sur les prix, comprennent d’autres politiques, telles que celles orientées vers le consommateur et visant à fournir une aide alimentaire ou d’autres formes de protection sociale. Ces politiques peuvent accroître la demande effective de produits alimentaires et, en plus de réduire directement l’incidence de l’insécurité alimentaire, entraîner indirectement un accroissement de la production intérieure en créant des débouchés commerciaux ou en poussant les prix à la hausse sur les marchés locaux, surtout lorsque les politiques sont mises en œuvre à grande échelle.

Une analyse ex ante récente d’autres stratégies de gestion des risques d’insécurité alimentaire en Indonésie[60] s’est intéressée aux effets potentiels de la combinaison de différentes mesures relatives à la production et à la consommation de riz. Les auteurs notent que le soutien des prix du marché est combiné à des transferts monétaires non assortis de conditions – assurés dans le cadre d’un programme national d’aide alimentaire qui fournit un appui financier aux ménages pauvres – et à des subventions aux intrants. Plusieurs conclusions sont formulées. Dans des conditions «normales», le soutien des prix payés aux producteurs augmente le niveau de dénutrition dans l’ensemble de la population à cause de ses effets inflationnistes sur les prix à la consommation. Pendant les épisodes de flambée des prix du riz, les politiques de soutien des prix réduisent l’incidence de la dénutrition, et cet effet est accentué par les subventions à la consommation, les transferts monétaires et, dans une moindre mesure, les subventions aux engrais. En revanche, en cas de mauvaise récolte, le soutien des prix peut aggraver les taux de dénutrition, mais le phénomène est atténué par les subventions à la consommation, les transferts monétaires et surtout l’assurance récolte. Sur une série de crises hypothétiques, ce sont les transferts monétaires qui semblent être les plus efficaces pour atténuer les conséquences préjudiciables à la sécurité alimentaire. Les effets des subventions aux engrais sont limités, mais – en dehors des épisodes de flambée des prix – il est démontré que le soutien des prix augmente les taux de dénutrition lors des crises macroéconomiques et en cas de catastrophes naturelles.

Généralement, l’analyse de l’impact des politiques sur la sécurité alimentaire tend à reprendre le point de vue statique à partir duquel les interventions à court terme ont été menées. Or, les effets dynamiques, tels que la modification des niveaux de productivité ou le changement de comportement ou de structure des marchés[61], sont bien plus intéressants dans les pays en développement du fait de leur impact sur l’ensemble de la croissance et des possibilités qu’ils offrent de réduire le niveau d’insécurité alimentaire.

3.

Transformation structurelle et interventions à plus long terme

Lors de l’évaluation de l’impact des politiques commerciales et des mesures connexes sur la sécurité alimentaire, et donc de leur pertinence pour atteindre ce type d’objectifs, il importe de se projeter au-delà des interventions à court terme et de leurs conséquences possibles à brève échéance.

Ne pas s’intéresser aux seules considérations statiques de courte durée, comme l’effet d’une restriction à la frontière sur les prix à la consommation, aide à inscrire la discussion dans la dynamique à plus long terme qui caractérise les trajectoires de développement de la plupart des pays, et à déterminer les mesures que les pays devraient au final chercher à appuyer.

Rôle de l’agriculture dans la transformation structurelle

Selon une approche courante de la transformation structurelle, les pays peu développés démarrent avec un important secteur agricole non commercial, qui représente une grande part de leur PIB et une part encore plus grande de leurs emplois. De ce point de vue, on obtiendra une croissance équilibrée si le secteur agricole s’ouvre progressivement au marché et devient de plus en plus compétitif, tandis que le secteur manufacturier se développe (figure 14).

Pour que le développement agricole ait des effets positifs plus grands sur le développement économique dans son ensemble, il faut généralement qu’il soit étroitement lié à l’économie locale, avec des liens en amont – notamment un recours accru aux intrants ou aux services fournis localement –, des liens en aval – fourniture de produits à transformer localement –, et des liens avec la consommation – génération de revenus dépensés dans des biens et services en grande partie locaux. Plusieurs facteurs facilitent ce développement agricole riche de liens: des méthodes de production à fort coefficient de main-d’œuvre plutôt que de capital; une répartition des revenus plus équitable; des habitudes de consommation favorisant les biens et services locaux et non importés; et des liens avec des marchés de produits plus vastes susceptibles d’absorber l’augmentation continue de la production sans baisse majeure des prix payés aux producteurs.

Au départ, le secteur manufacturier pourra s’appuyer sur l’agriculture à travers la transformation des produits et les activités agroalimentaires, mais, à terme, il se diversifiera, tout comme l’économie dans son ensemble, et la part de l’agriculture dans le PIB ira en diminuant à mesure que la croissance se poursuivra.

Au cours de ce processus de transformation, la proportion de la main-d’œuvre agricole demeure supérieure à la contribution de l’agriculture au PIB, ce qui a d’importantes conséquences sur la productivité de la main-d’œuvre et sur le maintien de la croissance de la production agricole à mesure que les ressources basculent vers d’autres secteurs de l’économie (figure 15).

Peter Timmer a beaucoup écrit sur le fait qu’il importe de mieux comprendre et de mieux gérer les facteurs de la transformation structurelle, que ceux-ci agissent à court ou à plus long terme:

Le système alimentaire se trouve au cœur de ce processus, que ce soit à long ou à court terme. À long terme, il constitue un élément essentiel de la transformation structurelle, un élément qui a longtemps été le seul moyen viable pour sortir de la pauvreté. À court terme, il permet aux populations pauvres de gagner leur vie, mais les expose également au risque d’instabilité des prix[62].

Pour déterminer le rôle que doivent jouer les politiques commerciales et les mesures connexes, il est indispensable de comprendre l’influence d’une plus grande ouverture aux échanges sur le système alimentaire, que ce soit à court ou à plus long terme. En élucidant cette compréhension, Peter Timmer attire l’attention sur plusieurs points d’importance critique, qui sont récapitulés dans l’encadré 13.

Intervention des pouvoirs publics dans le domaine de la productivité agricole pendant la transformation structurelle

En représentant la sensibilité au facteur temps des résultats des différentes interventions – illustrée par la Révolution verte indienne, mais observable également dans les phases, même brèves, d’augmentation de la production en Afrique subsaharienne –, la figure 16 décrit les contributions des interventions des pouvoirs publics sur les marchés des capitaux, des intrants et des extrants en fonction des phases de développement du secteur agricole.

La figure 16 montre qu’à différents stades d’ouverture aux échanges – d’une agriculture à faible productivité à une agriculture davantage tournée vers le commerce –, l’efficacité relative de l’approche interventionniste par opposition à une approche plus libérale change. Lors de la première phase, lorsque l’agriculture se caractérise par une production de semi-subsistance généralisée et un faible niveau de participation aux marchés, le soutien doit comprendre des investissements de base pour permettre la mise en place de conditions propices à l’adoption de nouvelles techniques et pratiques. Cette adoption sera probablement limitée et ne concernera qu’un petit nombre d’agriculteurs ayant accès à un financement saisonnier et à des marchés viables.

La transformation rapide du secteur agricole doit être amorcée par l’intervention de l’État dans les échanges et sur les marchés (deuxième phase). Cette intervention permet à un plus grand nombre d’agriculteurs d’accéder à un financement saisonnier et aux marchés saisonniers des intrants et des extrants, à moindre coût et moyennant un risque limité, rendant possible la décision commerciale de produire des excédents destinés aux marchés.

Une fois que les agriculteurs auront assimilé les nouvelles techniques, et lorsque le volume de la demande de crédit et d’intrants et celui de l’offre de produits auront suffisamment progressé et que les coûts de transaction unitaires seront en baisse, l’État pourra se désengager des activités de marché et laisser le secteur privé prendre le relais et assurer la fourniture des services commerciaux essentiels (troisième phase).

Ce cadre conceptuel s’appuie sur des données empiriques recueillies en Inde montrant le rendement, exprimé en unités de PIB agricole, de différents types de dépenses publiques au fil du temps[63]. Les dépenses se répartissent entre les investissements (dans les routes, l’éducation, les infrastructures d’irrigation et la recherche et le développement agricoles) et les subventions (aux engrais, au crédit, à l’irrigation et à l’électricité). Les résultats (figure 17) font clairement apparaître un rendement élevé des capitaux investis dans les routes dans les années 60 et dans l’éducation dans les années 70, mais un rendement moindre par la suite. À l’inverse, la rentabilité des investissements dans la recherche et le développement agricoles est élevée dans les années 80 et 90, plus tard donc, mais beaucoup plus faible dans les premières années.

Les subventions ont généralement un rendement inférieur à celui des investissements dans les routes, l’éducation et la recherche et le développement agricoles. Le rendement des subventions aux engrais a été positif au cours des premières années de la Révolution verte, mais il a reculé par la suite, alors que celui des subventions à l’irrigation et au crédit a évolué de manière inégale. Le rendement des dépenses consacrées aux subventions dans leur ensemble est très faible dans les années 90, dernière décennie considérée.

Les conclusions tirées de ce type d’analyses sont importantes étant donné que la plupart des commentateurs estiment que les pouvoirs publics auraient intérêt à éviter les subventions quelles qu’elles soient pour privilégier les investissements dans la recherche et le développement. L’analyse montre que, bien que le rendement des subventions soit inférieur à celui des investissements, il est malgré tout positif. Elle indique également que les taux de rendement des différents types de dépenses diffèrent à chaque stade de transformation, certains augmentant bien plus tard que d’autres.

Défis posés par le recours à une politique des prix

Des difficultés majeures doivent être surmontées pour gérer efficacement les interventions visant à faciliter le processus de transformation et pour résister à la pression politique appelant à développer et à poursuivre les subventions et les interventions sur les marchés alors que ces mesures ne sont plus nécessaires et commencent même à être préjudiciables, soit qu’elles grèvent les budgets, soit qu’elles excluent les acteurs privés. Dans certains cas, en outre, il a été prouvé que les subventions agricoles avaient des effets régressifs, car elles profitaient généralement aux exploitations les plus grandes et les mieux loties. Ce phénomène ne se limite pas aux économies développées, mais se retrouve aussi dans les pays en développement les plus avancés, comme l’attestent de nombreux documents du Secrétariat de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)[64] (encadré 14).

Les difficultés liées au calendrier de mise en œuvre ainsi que le coût net élevé des politiques des prix lorsqu’elles sont instaurées trop tôt ou maintenues pendant trop longtemps font partie des nombreuses raisons justifiant que l’on y soit fermement opposé, ce qui ne signifie pas toutefois qu’il faille ignorer les avantages potentiels de ce type de mesures durant une période décisive – mais vraisemblablement courte.

Il convient de noter que les résultats examinés dans l’encadré 14 s’appliquent surtout aux subventions aux intrants. D’autres types de politiques des prix, comme le soutien des prix payés aux producteurs, encouragent la production destinée au marché, mais peuvent nuire aux consommateurs pauvres et réduire l’augmentation potentielle des salaires réels. De la même façon, les subventions aux prix à la consommation des aliments de base peuvent bénéficier aux acheteurs pauvres, mais pas nécessairement aux ménages pratiquant une agriculture de semi-subsistance, même si ces derniers sont aussi parfois des acheteurs nets de produits alimentaires.

L’une des difficultés que pose l’évaluation de l’impact des différents modes d’action tient au fait que les effets réels dépendront non seulement du type d’instruments mis en place, mais aussi de la façon dont les politiques sont conçues, appliquées ou mises en œuvre dans la pratique. On trouvera ci-après un exemple d’effets potentiels d’un type d’instrument (achats publics d’aliments de base) illustrant la complexité des interactions entre les objectifs, la conception et la mise en œuvre (encadré 15).

En outre, certaines politiques ont simplement été mal mises en œuvre, souvent parce qu’elles étaient, de par leur nature, difficiles à appliquer convenablement. Le problème a fait perdre de leur crédibilité à plusieurs moyens d’action, comme l’utilisation de prix planchers et les politiques visant à lisser l’instabilité des prix d’une saison à l’autre.

4.

Modification des modèles de soutien agricole: enseignements pour l’avenir

Les débats sur la pertinence des différents types de politiques commerciales et de mesures connexes sont en partie obscurcis par l’utilisation différente qui a été faite de ces instruments par le passé dans les pays développés et dans les pays en développement, avec une agriculture caractérisée par un soutien positif substantiel aux producteurs chez les premiers, alors que la taxation implicite des producteurs constituait souvent la norme chez les seconds.

La structure du soutien de l’agriculture, qu’il s’agisse du niveau global positif ou négatif de distorsion engendré par ce soutien ou du type de soutien fourni, a considérablement changé depuis 30 ou 40 ans.

Les analyses menées par Kym Anderson et ses collaborateurs dressent un tableau spectaculaire de ces changements[65]. En se servant du taux nominal d’aide comme indicateur de substitution du niveau de soutien (ou de taxation) des prix à la production, les auteurs montrent qu’en chiffres cumulés, les aides en faveur des producteurs des pays développés ont nettement reculé depuis leur niveau record atteint dans le milieu des années 80, alors que celles accordées par les pays en développement ont progressé, d’une taxation nette à un soutien légèrement positif (figure 18).

Cependant, la baisse du taux nominal d’aide ne signifie pas que les producteurs des pays développés reçoivent moins d’aides aujourd’hui que par le passé[66]. En fait, c’est le type de soutien qui a changé, passant d’une aide influant directement sur les prix à la production, et donc prise en compte dans le taux nominal d’aide, à des politiques qui n’agissent pas directement sur les prix et ne sont donc pas comprises dans les mêmes proportions dans ce taux. Certains de ces nouveaux types d’aides ont été considérés comme des instruments ayant un effet de distorsion moindre et présentant une plus grande efficience, au moins pour accomplir les objectifs des pays développés aujourd’hui, mais leur potentiel de distorsion de la production a aussi été mis en évidence.

Le moindre recours des pays développés à un soutien générateur de distorsions a eu le mérite de diminuer ces déséquilibres sur les marchés mondiaux des produits alimentaires, mais a également suscité de fortes inquiétudes:

• cette évolution n’a pas réduit l’excédent de production dans ces pays;

• si la taxation négative de l’agriculture a nettement reculé dans les pays en développement (au moins dans les grandes économies émergentes), la tendance positive n’a pas été ramenée à zéro, et les politiques de soutien qui créent les écarts de prix positifs constatés plus récemment sont de nature à introduire des distorsions dans la production. Le soutien public croissant dans les grands pays émergents a été jugé particulièrement préoccupant par certains commentateurs, car la taille même des économies concernées signifie que les programmes menés par ces pays dans le secteur agricole ont une probabilité plus forte d’avoir une incidence sur d’autres pays.

Néanmoins, lorsqu’on examine l’impact potentiel de ces tendances sur la sécurité alimentaire, plusieurs facteurs doivent être pris en considération:

• Il s’agit de tendances globales, alors que l’évolution du soutien net varie considérablement selon les pays (comme on le voit pour les pays en développement à la figure 19) et selon les produits. Globalement, ce qu’on appelle les produits blancs (le coton, le sucre et le lait) et certains produits de l’élevage reçoivent un soutien important, tandis que d’autres, généralement les produits tropicaux (l’huile de palme, les arachides en coques et le café, par exemple), continuent d’être taxés.

• La composition du taux nominal d’aide diffère selon les pays. Ce taux intègre les effets aussi bien des politiques à la frontière que des politiques de soutien intérieur. Ces dernières influent principalement sur les disponibilités alimentaires en agissant sur l’augmentation de la production nationale. À l’inverse, le soutien des prix introduit par des mesures à la frontière telles que les tarifs douaniers agit directement sur les prix, y compris ceux que payent les consommateurs, ce qui peut restreindre leur accès économique aux produits en question.

• Dans certains pays en développement, la présence d’un écart de développement des marchés constitue un troisième facteur à prendre en compte pour déterminer les conséquences de l’évolution vers un soutien plus positif[67]. Cet écart renvoie aux défauts d’efficience des systèmes alimentaires nationaux, qui ont des effets dissuasifs supplémentaires pour les producteurs. Il tient à divers facteurs, dont le désalignement des taux de change, les coûts de commercialisation élevés du fait du manque d’investissement dans les infrastructures, et les taxes illicites. Mesurés à partir du coût moyen que ces défauts d’efficience des chaînes de valeur nationales représentaient pour les producteurs, les écarts de développement des marchés étaient compris entre 10 pour cent et 17 pour cent environ entre 2006 et 2010 dans un échantillon de pays d’Afrique subsaharienne. L’écart met en évidence les gains, ou les économies, potentiels qui pourraient être réalisés si les investissements nécessaires étaient consentis et si des mesures adaptées étaient prises pour réduire les coûts. Un écart de développement des marchés peut avoir un impact considérable sur l’efficacité d’une mesure, en annulant en pratique les incitations positives créées par les politiques de soutien. Il en résulte que la protection ou le soutien ne se traduit pas nécessairement par une incitation à la production.

Les conséquences négatives des hauts niveaux de soutien dans les pays développés font que les commentateurs ont eu du mal à défendre l’utilisation d’un soutien plus positif dans les pays en développement. De fait, la tendance à l’augmentation du niveau de soutien aux producteurs agricoles dans certains de ces pays a fait naître des inquiétudes. Parmi les grandes préoccupations que suscite cette tendance et qui ont été reprises par les opposants au recours accru à des politiques de soutien, on citera le gaspillage de maigres ressources budgétaires, les risques de corruption, les avantages régressifs favorisant les gros producteurs, l’utilisation non durable des ressources naturelles et l’effet potentiel de distorsion des échanges inhérent au soutien.

Il est difficile de contester que ces politiques ne répondent plus aux objectifs actuels de nombreux pays développés, mais les arguments avancés contre leur utilisation ont tendance à passer sous silence les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs que l’on s’était fixés lors de l’introduction de ces mesures, il y a quelques dizaines d’années, particulièrement ceux qui visaient à accroître la productivité agricole. Le recours illimité à ces politiques peut à l’évidence porter préjudice aux pays qui les mettent en œuvre, mais il serait abusif de penser que des mesures inadaptées aux pays qui ont aujourd’hui un secteur agricole commercial efficient sont également inadaptées à ceux dont le secteur agricole en est à un niveau différent de développement et dont l’action publique poursuit des objectifs très différents; cette supposition pourrait donner lieu à des orientations erronées sur l’action à mener.

Si l’on veut saisir les possibilités de mettre en œuvre des politiques qui favorisent l’adoption de techniques susceptibles d’améliorer la productivité, il est donc nécessaire d’avoir un débat plus nuancé, qui prenne en considération les besoins des différents pays en développement. Tous ces pays n’augmentent pas leur niveau de soutien lorsque les revenus progressent, souvent parce que leur secteur agricole est plus commercial et plus compétitif ou occupe une proportion moindre de la population active. En revanche, dans les pays dont le secteur agricole en est à un stade de commercialisation moins avancé, où les points de vente sur le marché intérieur fonctionnent de manière inefficiente et où les instruments de gestion des risques font défaut ou sont inefficaces, il ne faut pas écarter systématiquement les politiques internes de soutien visant à augmenter la productivité.

5.

Facteurs déterminants des stratégies commerciales nationales

La discussion menée dans la Partie II a illustré comment une plus grande ouverture des échanges de produits agricoles pouvait contribuer à améliorer la situation des pays au regard de la sécurité alimentaire. L’examen, dans la Partie III, des facteurs déterminant la pertinence des politiques commerciales et des mesures connexes a soulevé des interrogations quant à la méthode et au rythme à adopter pour ouvrir les échanges. Si l’on se place dans une perspective à plus long terme, ces interrogations sont inextricablement liées à la question de savoir quand il faut soutenir l’augmentation de la productivité agricole et avec quels types d’action.

Rôle de la politique commerciale

La politique commerciale ne doit pas être le principal instrument de correction des dysfonctionnements du marché qui empêchent les gains de productivité agricole ou l’investissement dans des activités à plus forte valeur. C’est pourtant le cas, par exemple, lorsqu’on utilise la protection commerciale pour indemniser le secteur agricole face à la surévaluation des taux de change, sans résoudre les problèmes sous-jacents qui peuvent tenir à un déséquilibre budgétaire ou monétaire. Cela étant, pendant une période définie d’intervention en faveur des investissements dans l’amélioration de la productivité, il peut être nécessaire d’imposer un certain niveau de protection à la frontière de manière à offrir aux producteurs la stabilité dont ils ont besoin pour réagir favorablement aux incitations créées. La question n’est donc pas de savoir si, mais quand, les pays doivent ouvrir leur secteur agricole à une concurrence accrue. De nombreux arguments pour ou contre une ouverture plus grande naissent du calendrier retenu.

À long terme, l’objectif d’une libéralisation du système de commerce des produits agricoles se justifie, les barrières commerciales ne jouant plus alors qu’un rôle minimal, voire nul, pour compenser ou réduire les risques associés à un niveau approprié d’investissements privés dans l’agriculture. Cependant, c’est parce que les marchés (des intrants, du crédit et des extrants, y compris les instruments adaptés de gestion des risques) sont censés fonctionner correctement à long terme que l’action de l’État, à l’exception des contrôles réglementaires, n’est pas nécessaire.

En l’absence de marchés fonctionnant correctement, et peut-être parallèlement à d’autres interventions étatiques ciblées, une politique commerciale moins libérale peut avoir sa place dans les pays dont le secteur agricole est sousdéveloppé, comme cela a été le cas dans les économies désormais plus avancées lorsqu’elles en étaient aux premières phases de leur développement. Les travaux de recherche récents montrent qu’un niveau positif de soutien du secteur primaire aboutit à de meilleurs résultats pour la plupart des dimensions de la sécurité alimentaire (disponibilités, accès et utilisation), alors que la taxation a un effet préjudiciable[68]. Lorsque les marchés commencent à fonctionner de manière plus compétitive, il peut être approprié de libéraliser la politique commerciale agricole pour débloquer le potentiel supplémentaire de croissance qu’offre ce secteur.

Ce type d’arguments n’a pas pour objet d’appuyer l’adoption de mesures commerciales protectionnistes universelles, mais fait écho à la nécessité reconnue, d’une part, de tenir compte du stade de transformation agricole pour définir une politique commerciale et des mesures connexes adaptées, et, d’autre part, d’intervenir sous une forme ou une autre pour permettre la réallocation de ressources escomptée lors des phases initiales. On reconnaît également que le rôle de la politique commerciale devra évoluer à mesure que le secteur agricole gagnera en maturité.

Gestion des risques et sauvegardes

L’un des autres aspects à prendre en considération lors de l’élaboration des stratégies commerciales concerne le caractère permanent de la protection ou du soutien. Dans ce rapport, nous nous sommes concentrés sur l’utilisation de politiques de gestion à long terme des échanges, par opposition aux interventions menées en réaction à des chocs à court terme. Dans cette perspective plus longue, il importe de tenir compte des risques auxquels doivent faire face les producteurs et des mécanismes dont ils disposent pour atténuer ces risques. Dans les secteurs agricoles sous-développés, les producteurs peuvent être largement et constamment exposés à des importations moins coûteuses, et empêchés de ce fait de passer au niveau suivant de commercialisation. Les investissements dans la production destinée au marché ne seront pas réalisés. Dans ce contexte, il peut être utile d’instaurer un niveau relativement limité de protection sur une longue période, éventuellement dans le cadre d’un tarif extérieur commun fixé avec des pays partenaires qui en sont à un stade de développement similaire.

Dans les secteurs plus développés, qui sont en position de faire face à la concurrence, mais où le manque d’instruments de gestion des risques rend les producteurs vulnérables aux crises (telles qu’une augmentation subite des importations), un bas niveau de protection conjugué à des sauvegardes peut atténuer suffisamment les risques pour permettre les investissements nécessaires. Dans ce cas, toutefois, il est important de noter que les risques ne tiennent pas uniquement à l’exposition aux marchés internationaux. De fait, les marchés intérieurs sont généralement plus instables que les marchés mondiaux en raison de leur taille comparativement plus petite.

Enfin, dans les économies approchant de la maturité, il est probable que les arguments en faveur de la protection ou du soutien fondés sur les risques liés aux marchés internationaux apparaîtront encore plus faibles. Dans ces économies, la fourniture d’instruments subventionnés d’atténuation des risques peut aboutir à un niveau trop élevé d’investissement et de rétention des ressources dans le secteur et entraîner un excédent de production.

Trajectoires de transition et retour en arrière

Lors de l’élaboration des stratégies commerciales visant une plus grande ouverture, il est essentiel de veiller à la stabilité des types de mesures adoptés. Cette règle rappelle qu’il faut se garder d’introduire des changements radicaux dans les politiques commerciales et les mesures connexes. Les exemples d’adoption rapide réussie de la stratégie commerciale optimale sont extrêmement rares. Les pays qui se lancent dans des réformes radicales reviennent souvent rapidement à leur situation de départ, quand ce n’est pas à un niveau d’intervention supérieur.

L’amélioration du soutien d’une politique commerciale est un processus de longue haleine, qui exige d’accompagner l’évolution de cette politique et de renforcer les institutions d’appui. Celles-ci facilitent grandement la nécessaire adaptation des interventions à des besoins et des objectifs de soutien qui changent au fil du processus de transformation structurelle. Néanmoins, il est important d’établir une distinction entre l’évolution des objectifs et des interventions qui leur sont associées, et la cohérence de ces objectifs – leur prévisibilité.

La stabilité des interventions de l’État est primordiale. Les producteurs réagissent davantage aux évolutions et aux anticipations de prix qu’à l’ampleur de l’écart entre les prix à la frontière et les prix intérieurs. La propension des pouvoirs publics à intervenir de manière ponctuelle sera prise en compte dans les anticipations des producteurs, et réduira leur incitation à investir pour augmenter leur productivité (encadré 16). La constance des pouvoirs publics dans leurs interventions peut être aussi importante que l’échelle de ces interventions. Priorité doit donc être donnée à l’établissement d’un climat de confiance entre l’État et le secteur privé. L’instauration de la confiance est un processus long qui implique des politiques prévisibles et cohérentes de la part de l’État et un engagement en faveur d’un développement commercial à long terme de la part du secteur privé[69].

Cadres d’action nationaux, régionaux et mondiaux

Le commerce ne nuit pas intrinsèquement à la sécurité alimentaire, mais, pour certains pays, en particulier ceux qui en sont aux premiers stades de leur développement, une ouverture plus grande peut constituer un défi majeur et compromettre cette sécurité à court ou moyen terme si elle s’opère sans un train de mesures visant à contrebalancer les effets négatifs de la libéralisation des échanges. Cela étant, le renforcement de la protection peut aussi soulever des problèmes et des risques spécifiques pour la sécurité alimentaire.

Un train de mesures qui implique de réformer les échanges doit être adapté aux priorités et aux besoins globaux des pays en matière de développement économique et social. Il est donc important de tenir compte des répercussions possibles de l’évolution des politiques commerciales sur les différents secteurs productifs, agriculture comprise, et de s’intéresser à la marge de manœuvre budgétaire nécessaire afin d’assurer les services publics et la protection sociale indispensables pour lever les inquiétudes relatives à la sécurité alimentaire. Il s’ensuit que, pour répondre à leurs besoins de développement de manière cohérente et méthodique, les pays doivent avoir une vue d’ensemble plus complète des moyens d’action à leur disposition et peser le pour et le contre de chacun d’eux, y compris en examinant leur coût et leur facilité de mise en œuvre et de suivi.

Concernant l’agriculture, la panoplie de mesures doit tenir compte des particularités du secteur dans chaque économie. Ainsi, dans les pays où une grande proportion de la population vit en milieu rural et où la production agricole est assurée principalement par de petits exploitants, le train de mesures devra être assez différent de celui adopté dans les pays où le secteur agricole est plus concentré dans de grandes exploitations et fait davantage appel aux capitaux et aux technologies. De la même façon, si les ménages de petits agriculteurs sont majoritaires parmi les ménages en situation d’insécurité alimentaire, les mesures qui favorisent et encouragent l’augmentation de la production peuvent jouer un rôle décisif, tandis que si la plupart des personnes souffrant de la faim sont des citadins pauvres, l’ouverture des échanges, conjuguée à des mesures ciblées de garantie de revenu à l’intention des producteurs, pourrait être préférable.

Il est primordial de comprendre les objectifs ultimes visés par les politiques (commerciales, agricoles ou autres) et d’établir clairement, en amont, les gains et les effets redistributifs escomptés, en identifiant les gagnants et les perdants et en prévoyant des mesures d’ajustement, telles que le perfectionnement des compétences et l’insertion sur le marché du travail, en faveur des personnes lésées.

La formulation des stratégies commerciales et la conception des politiques commerciales et des mesures connexes ne se font pas indépendamment de tout contexte. Le train de mesures adapté d’un point de vue national peut ne pas être la solution la plus appropriée si l’on adopte un point de vue collectif régional ou mondial. Les répercussions des processus d’action élargis sont examinées dans la Partie IV.

Partie IV

Vers une meilleure gouvernance du commerce et de la sécurité alimentaire

Les systèmes de gouvernance qui touchent au commerce et à la sécurité alimentaire sont actuellement redéfinis dans le cadre de divers processus tels que le Programme de développement pour l’après-2015, des processus régionaux comme le Programme détaillé de développement de l’agriculture africaine et de la Déclaration de Malabo connexe, ainsi que le renforcement du dialogue et de la coordination qui ont lieu au niveau national. Les changements découlant de ce processus de redéfinition posent de nouveaux problèmes au développement du nouveau système de commerce multilatéral mais offrent également de nouvelles possibilités.

Si l’attention des analystes porte souvent directement sur la marge de manœuvre fournie par les accords commerciaux, les négociateurs, quant à eux, n’ont pas pu jusqu’ici trouver de langage commun permettant de faire coïncider le concept de souveraineté nationale avec celui qui consiste à mettre en place un système commercial mondial qui garantit que chaque pays peut poursuivre ses intérêts nationaux sans toutefois causer du tort inutilement à des pays tiers.

Dans cette dernière partie du rapport, les liens entre le commerce et la sécurité alimentaire sont examinés à la lumière des processus qui orientent les débats sur les politiques et l’autonomie de décision dans le commerce et l’agriculture et qui déterminent en fin de compte l’efficacité des politiques commerciales et connexes et leur contribution à l’élimination de la faim et de l’insécurité alimentaire. La faiblesse des liens entre ces processus à tous les niveaux (national, régional et mondial) a nui à la gouvernance de la sécurité alimentaire et du commerce. Elle s’est ajoutée au manque de cohérence qui existe entre les approches et les priorités liées au commerce et n’a pas facilité le développement d’un cadre mondial permettant d’orienter l’action au niveau national. En définitive, cette faiblesse a empêché les pays de formuler des politiques et stratégies commerciales cohérentes venant à l’appui de la sécurité alimentaire.

La Partie IV examine d’abord le cadre multilatéral dans lequel les politiques commerciales nationales doivent être élaborées. Prenant acte qu’il est difficile de trouver des flexibilités utiles et pertinentes dans un contexte multilatéral, elle se concentre ensuite sur les faiblesses des systèmes de gouvernance aux niveaux national et mondial et sur les possibilités de renforcement de ces systèmes. Cette étude peut contribuer à définir et utiliser en meilleure connaissance de cause les politiques commerciales et connexes qui sont appropriées pour réaliser les objectifs nationaux. Elle reconnaît également que ces politiques peuvent avoir des retombées sur la communauté mondiale.

Principaux messages

• L’Accord sur l’agriculture de l’OMC permet d’améliorer l’articulation entre les questions de sécurité alimentaire et de commerce dans le système commercial multilatéral.

• Dans la plupart des cas, les pays en développement disposent d’une autonomie d’action importante, mais celle-ci ne peut être définie qu’en tenant compte des besoins spécifiques de chaque pays.

• Pour mieux cerner cette marge de manœuvre et l’utiliser à meilleur escient, il convient de porter l’attention non pas sur les avantages et les inconvénients de politiques spécifiques, mais sur les faiblesses constatées dans les processus décisionnels liés à l’agriculture et au commerce.

• Le renforcement des synergies entre les processus décisionnels liés à l’agriculture et au commerce à tous les niveaux renforcera la cohérence des politiques axées sur l’amélioration de la sécurité alimentaire, permettra aux États de trouver un plus juste équilibre entre les priorités lorsqu’ils élaborent des politiques commerciales, facilitera la mobilisation des financements visant à mettre en œuvre ces priorités, et améliorera la conformité avec les cadres institutionnels régissant le commerce régional et mondial.

1.

La sécurité alimentaire dans le système commercial multilatéral[70]

La question de la sécurité alimentaire dans le contexte changeant des politiques commerciales et agroalimentaires

Les accords commerciaux sont au cœur du débat sur la sécurité alimentaire et le commerce car ce sont eux qui définissent les règles qui s’appliquent aux politiques agricoles et commerciales nationales, lesquelles (voir la partie précédente) jouent un rôle central dans l’amélioration des résultats obtenus en matière de sécurité alimentaire. L’accord sur l’agriculture de l’OMC, qui découlait des négociations commerciales multilatérales du Cycle d’Uruguay, a été la première tentative de mise en place d’une série complète de disciplines visant à orienter les politiques commerciales agricoles des États Membres[71]. Comme il est indiqué dans son article 20, les négociations en vue de la poursuite du processus de réforme du commerce agricole ont commencé avant la fin de la période de mise en œuvre du processus. Ces négociations ont ensuite fait partie du Cycle des négociations commerciales multilatérales de Doha lancé en 2001. La relation entre les règles commerciales et la sécurité alimentaire est devenue un élément de plus en plus central dans ce cycle de négociations.

Le fait que des règles commerciales empiètent sur la sécurité alimentaire est officiellement reconnu dans le préambule de l’Accord sur l’agriculture, qui indique «que les engagements au titre du programme de réforme devraient être pris de manière équitable par tous les Membres, eu égard aux considérations autres que d’ordre commercial, y compris la sécurité alimentaire [...]», et est explicitement mentionné dans plusieurs dispositions de l’accord, notamment la Décision de Marrakech[72]. Il est également reconnu à l’article 10.4, qui établit les critères de différenciation entre l’aide alimentaire internationale légitime et les subventions à l’exportation déguisées; à l’article 12, qui définit le processus de consultation pour la mise en œuvre des restrictions ou des interdictions d’exportation; et à l’annexe II, qui énonce les conditions régissant la détention de stocks publics de produits alimentaires et les programmes d’aide alimentaire intérieure[73]. La sécurité alimentaire est évoquée dans la Déclaration ministérielle de Doha, qui indique que le «traitement spécial et différencié pour les pays en développement [... leur permettra] de tenir effectivement compte de leurs besoins de développement, y compris en matière de sécurité alimentaire et de développement rural»[74].

La contribution que le commerce peut apporter à la sécurité alimentaire d’un pays est en partie déterminée par les disciplines qui s’appliquent aux politiques d’autres pays, mais aussi par la «marge de manœuvre» dont dispose le pays lui-même dans le cadre des règles de l’OMC. Dans l’Accord sur l’agriculture, des flexibilités spécifiques sont prévues pour aider les pays en développement à poursuivre leurs objectifs de sécurité alimentaire (tableau 6).

En effet, des flexibilités importantes sont prévues dans le cadre de ces dispositions mais le débat reste ouvert sur la question de savoir si les disciplines de l’Accord sur l’agriculture conviennent, de manière plus générale, aux pays en développement qui cherchent à améliorer leur développement agricole et leur sécurité alimentaire[75]. Il est courant d’entendre que les règles existantes de l’OMC limitent la marge de manœuvre dont disposent les pays qui souffrent d’insécurité alimentaire pour élaborer des politiques susceptibles de leur donner une plus grande indépendance sur le plan de la sécurité alimentaire, et que ces restrictions obligent certains pays à soutenir leur agriculture et/ou à protéger leur marché intérieur.

Il est également courant d’entendre que les règles de l’OMC ne sont plus appropriées dans un contexte de hausse et d’instabilité des prix des produits agricoles. La partie I montre à cet égard que le système alimentaire mondial d’aujourd’hui n’est plus celui qu’il était en 2001 lorsque le Cycle de Doha a été lancé. L’argument avancé est que le contexte dans lequel s’inscrivent les prix mondiaux a beaucoup évolué, au point que ce changement a eu des conséquences très importantes sur la façon dont les questions de sécurité alimentaires sont encadrées dans les négociations de l’OMC et que ce nouvel environnement de marché doit être pris en compte dans les négociations commerciales actuelles.

Enfin, l’Accord sur l’agriculture a été négocié dans un environnement géopolitique très différent de ce qu’il est aujourd’hui. La vision Nord-Sud de la façon dont les règles multilatérales doivent être élaborées pour le commerce agricole s’écarte de plus en plus des réalités actuelles, d’autant que le commerce Sud-Sud des produits agricoles gagne en importance. En outre, le soutien à l’agriculture, qui a diminué dans les pays de l’OCDE, tend à augmenter rapidement dans un certain nombre de grands pays en développement à revenu intermédiaire[76]. Dans la mesure où les règles commerciales, qui ont été considérées comme avantageuses pour les pays développés, seront de plus en plus utilisées par les pays en développement et auront une incidence sur leurs relations commerciales, la question de savoir quelle est la marge de manœuvre dont disposent les pays pour élaborer leurs politiques deviendra plus urgente que jamais.

Le système commercial multilatéral et ses limites concernant la sécurité alimentaire

Les règles de l’OMC cherchent à résoudre des problèmes d’action collective[77]. Ces problèmes se posent lorsque des pays, qui poursuivent rationnellement leurs propres intérêts, créent un produit qui est moins attractif que les produits qui pourraient être obtenus par la coopération. Certains pays utilisent la politique commerciale comme instrument de politique intérieure pour soutenir leur production et stabiliser leur marché intérieur, ce qui peut leur être profitable à court terme. Or ces mesures, en particulier lorsqu’elles sont adoptées par les plus grandes puissances commerciales, peuvent avoir des effets de domino à long terme puisque d’autres pays réagissent en prenant des mesures de compensation. Au final, tous les pays peuvent pâtir de cette situation.

Un pays qui cherche à se protéger contre la volatilité des prix à l’importation et à stabiliser ses prix intérieurs peut contribuer à déstabiliser davantage les prix mondiaux, au détriment de tous les autres pays qui participent aux échanges commerciaux. Les débats sur l’importance de la marge d’action dont disposent les pays pour élaborer leurs politiques ignorent souvent les retombées négatives que les mesures adoptées par un pays ont sur d’autres pays, et notamment sur leur sécurité alimentaire.

L’OMC occupe un espace distinct dans l’architecture mondiale, mais il est aussi irréaliste qu’inapproprié de s’attendre à ce que cette organisation élargisse ses responsabilités afin de traiter toutes les questions qui peuvent se poser. D’où l’importance d’examiner la possibilité d’utiliser d’autres processus non commerciaux afin de s’accorder sur des objectifs communs et partagés, et de définir la juste combinaison de politiques qui permettra de renforcer le rôle du commerce dans l’amélioration de la sécurité alimentaire.

Pour cela, on s’efforcera plutôt de rechercher des processus non commerciaux que des solutions de rechange au système commercial multilatéral, tels que des accords commerciaux bilatéraux ou régionaux, qui sont de plus en plus considérés comme une possibilité de créer de nouvelles marges de manœuvre pour la sécurité alimentaire, même s’ils ne peuvent offrir que des solutions partielles. Les accords commerciaux régionaux les plus récents concernent les produits agricoles, mais des questions telles que les subventions ne peuvent être négociées que sur le plan multilatéral, car aucun pays n’accepterait de réglementer l’utilisation de subventions agricoles dans le cadre d’un accord commercial régional sans avoir l’assurance que d’autres grands pays acceptent les mêmes règles. Par ailleurs, le coût politique de l’adoption parlementaire de ce type d’accord peut être aussi élevé que celui de la signature d’un accord commercial multilatéral. Les accords commerciaux régionaux posent également des questions systémiques pour le système commercial multilatéral car ils sont par définition discriminants à l’égard des pays qui ne les ont pas signés. Ce problème va devenir d’autant plus pressant que des «méga-accords régionaux» sont en cours de négociation.

2.

La marge de manœuvre dont disposent les pays en développement

Une des questions cruciales et omniprésentes qui se posent dans le débat sur la nécessité d’appliquer les disciplines de l’Accord sur l’agriculture est celle de la marge de manœuvre, c’est-à-dire des flexibilités dont disposent les pays pour appliquer des politiques dans le cadre général contraignant imposé par ces règles, qui visent à mettre en place un système commercial mondial fiable et efficace bénéficiant à tous les pays.

La question de savoir si la marge de manœuvre est suffisante et adéquate fait débat. Certains prétendent que l’Accord sur l’agriculture laisse aux pays en développement une autonomie d’action plus que suffisante et que, même en l’absence de flexibilités telles que les propositions relatives aux dispositions sur le traitement spécial et différencié et le mécanisme de sauvegarde spécial, ces pays sont peu susceptibles d’être limités par un nouvel accord. D’autres estiment qu’il est nécessaire de faire la distinction entre la marge de manœuvre qui est disponible de celle qui est vraiment utile ou pertinente pour le pays concerné. Cette différence d’appréciation contribue de manière importante aux difficultés rencontrées pour parvenir à un accord.

L’Accord sur l’agriculture impose des limites à la marge d’action dont disposent tous les États Membres de l’OMC, notamment les pays en développement, dans chacune de ses dimensions: l’accès aux marchés, le soutien interne et la concurrence à l’exportation.

L’accès aux marchés

La marge de manœuvre disponible concernant l’accès aux marchés est définie par les droits consolidés que les Membres de l’OMC s’engagent à ne pas dépasser. Un examen global de la structure moyenne des droits consolidés montre qu’une hiérarchie claire se dégage. En moyenne, les pays les moins avancés (PMA) appliquent les droits les plus élevés, suivis par les pays en développement. Les droits les moins élevés sont appliqués dans les pays développés. Or, l’examen des droits véritablement appliqués montre que les différences entre les trois groupes sont très faibles. On en déduit qu’en moyenne, les PMA et les pays en développement disposent d’une marge de manœuvre (la différence entre le taux moyen des droits consolidés et des droits appliqués) inutilisée qui est considérablement plus importante que celle des pays développés (tableau 7 et figure 20).

Cependant, l’examen des moyennes peut être trompeur car il existe une grande hétérogénéité au sein de ces catégories. L’hétérogénéité des situations nationales dans ces grandes catégories n’est pas liée à des critères évidents, tels que le niveau de développement, mais résulte des différences dans la façon dont les droits consolidés ont été historiquement établis. Certains pays ont consolidé leurs droits au début de l’Accord sur l’agriculture, conformément aux taux appliqués à l’époque ou sur une base de tarification. Ces pays, qui utilisaient la possibilité d’appliquer des droits plafond (dans le cas des droits qui n’avaient pas été consolidés précédemment), ont fait des choix très différents dans leurs listes d’engagements. Les membres qui ont adhéré à l’OMC après 1995 ont dû appliquer des droits consolidés inférieurs dans le cadre de leurs accords d’adhésion.

Dans l’ensemble, les données disponibles semblent montrer que les consolidations tarifaires de l’OMC n’ont pas été un facteur qui a beaucoup contribué à limiter la capacité des pays en développement et des PMA à appliquer les droits qu’ils ont fixés depuis l’entrée en vigueur de l’Accord sur l’agriculture[78]. Selon toute vraisemblance, les droits consolidés ont été fixés pour de nombreux pays à des taux suffisamment élevés pour que la plupart des pays en développement disposent de la flexibilité nécessaire pour appliquer des droits au niveau qu’ils souhaitaient.

Cependant, l’utilisation de moyennes cache le fait que la marge de manœuvre peut être limitée au niveau de chaque ligne tarifaire, ce qui pourrait poser un problème pour les produits qui sont considérés comme sensibles ou stratégiques pour la sécurité alimentaire. La marge de manœuvre disponible au niveau de chaque ligne tarifaire dépend donc très étroitement du produit et du pays[79].

En conséquence, la mesure de l’autonomie d’action laissée à un pays pour accéder au marché peut être trompeuse. Pour les pays en développement, le problème principal n’est pas tant celui de la marge de manœuvre disponible, telle que mesurée par les écarts entre les droits appliqués et les droits consolidés, que celui de la pertinence de cette marge de manœuvre et de la possibilité pour le pays concerné de l’utiliser d’une manière qui favorise la sécurité alimentaire.

La difficulté consistant à se servir de l’écart qui existe entre les taux consolidés et les taux appliqués comme marge de manœuvre pour ajuster le niveau des droits, soit parce que les droits sont déjà au niveau, ou proche, du droit consolidé, soit parce que l’utilisation à long terme de l’écart serait préjudiciable aux consommateurs ou problématique sur le plan législatif, a été un facteur qui a poussé de nombreux pays en développement à demander la création d’un outil tel que le mécanisme spécial de sauvegarde (MSS), qui leur donnerait une flexibilité supplémentaire pour utiliser, en cas de besoin, la marge de manœuvre dont ils disposent pour accéder aux marchés afin d’améliorer leur sécurité alimentaire. Un tel mécanisme fournirait un filet de sécurité permettant aux pays en développement d’augmenter temporairement des droits pour faire face à des augmentations subites des volumes d’importation ou aux baisses de prix qui leur sont associées. Toutefois, le MSS reste controversé en raison des conditions à remplir pour le déclencher et des recours qui peuvent être utilisés une fois qu’il est invoqué.

Des travaux antérieurs de la FAO[80] ont montré qu’une augmentation brutale des importations pouvait être due à de nombreux facteurs, notamment des facteurs externes tels que les subventions accordées par d’autres pays ou l’instabilité des prix mondiaux, et des facteurs internes tels que la structure du marché intérieur ou des phénomènes météorologiques extrêmes. Cela étant, comme le montre l’expérience découlant de l’utilisation du mécanisme spécial de sauvegarde existant, il ne faut pas attendre à ce que les pays en développement utilisent automatiquement le MSS à chaque augmentation brutale des importations. Mais un mécanisme bien conçu pourrait s’avérer très utile dans le cadre des efforts visant à réaliser les objectifs de sécurité alimentaire et permettrait d’améliorer les prévisions concernant l’utilisation de la marge de manœuvre des pays en développement importateurs.

Le soutien interne

L’approche générale de l’Accord sur l’agriculture concernant le soutien interne consiste à encadrer les mesures de soutien à la production qui ont des effets de distorsion sur les échanges et la production sans toutefois imposer de restrictions sur les politiques considérées comme n’ayant pas ou guère d’effets de distorsion sur les échanges. Les politiques exemptées (encadré 17) relevant de la catégorie verte («boîte verte») comprennent des mesures qui répondent à l’obligation de ne pas avoir, ou guère, d’effets de distorsion sur les échanges ou d’effets sur la production, et qui répondent aux critères spécifiques définis à l’annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture. Outre les mesures relevant de la catégorie verte, deux autres catégories de mesures de soutien interne sont exemptées des engagements de réduction contractés au titre de l’article 6 de l’Accord: certaines mesures prises pour encourager le développement dans les pays en développement (article 6.2); et certains versements directs au titre de programmes de limitation de la production (article 6.5). Les niveaux de soutien de minimis sont également exemptés de réduction (article 7.2 (b))[81]. Les politiques non exemptées sont réglementées par des engagements fondés sur la Mesure globale de soutien (MGS).

La marge de manœuvre qui est liée au soutien interne est définie par le droit d’un pays d’exempter de versements certaines politiques lorsqu’il calcule sa MGS courante, et par les limites de sa MGS.

Certains pays ont une limite supérieure sur leur MGS totale courante dans le cadre de leur liste d’engagements à l’égard de l’OMC. Cette limite est appelée la MGS totale consolidée. Pour la plupart des pays en développement, le soutien qui a un effet de distorsion sur les échanges est limité aux montants de minimis définis dans le cadre des obligations qu’ils ont contractées au titre de l’Accord sur l’agriculture (tableau 8).

Le plafond de minimis peut avoir un effet très contraignant sur l’utilisation du soutien des prix du marché dans les pays en développement en raison de la façon dont ce soutien est calculé lors de la détermination de la MGS du produit (encadré 18). L’impact de la formule de soutien des prix du marché utilisée dans les règles de l’OMC n’a pas été un problème pendant les premières années de l’Accord sur l’agriculture, ou lorsque le Cycle de Doha a été lancé en 2001, parce que les prix agricoles mondiaux (en moyenne nominale) ont peu varié entre 1986 et 2003. Depuis, la formule est devenue plus contraignante en raison de la forte hausse (en valeur nominale) des prix alimentaires mondiaux. La plupart des pays en développement n’appliquent pas, ou guère, de politiques ayant un effet de distorsion sur les échanges, mais certains pays émergents y ont de plus en plus recours. Toutefois, dans certains cas, ces augmentations sont amplifiées par l’interprétation qui est donnée des paramètres de la formule utilisée pour calculer le soutien des prix de marché du pays.

Depuis la mise en vigueur de l’Accord sur l’agriculture, on a estimé que les disciplines encadrant les politiques de soutien interne permettent de réduire le montant du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges réellement fourni par les pays développés. Les réformes politiques ont beaucoup contribué à réduire l’utilisation de la plupart de ces instruments de soutien dans les pays de l’OCDE, mais une partie de la réduction apparente du soutien interne a été cosmétique, notamment lorsque la suppression des prix administrés n’a entraîné aucune réduction réelle du soutien économique fourni aux agriculteurs parce que la protection tarifaire est restée pratiquement inchangée. Dans d’autres cas, les mesures relevant des catégories (boîtes) «orange» ou «bleue» ont été remplacées par des politiques de soutien budgétaire dans le cadre des mesures relevant de la catégorie (boîte) verte, phénomène connu sous le nom de «changement de boîte». On constate en effet que dans de nombreux pays développés, la réduction du soutien relevant des catégories orange et bleue s’est accompagnée d’une augmentation du soutien relevant de la catégorie verte[82].

Concurrence et restrictions en matière d’exportations

Dans le passé, l’utilisation de subventions à l’exportation par certains pays développés était un facteur aggravant de la baisse des prix mondiaux et contribuait à l’instabilité des prix et des volumes d’importation dans de nombreux pays en développement. Au cours des négociations du Cycle de Doha, les pays en développement ont donc demandé expressément à mettre fin aux subventions à l’exportation. La Déclaration ministérielle de Doha indique que des négociations globales seront menées visant à réduire toutes les formes de subventions à l’exportation, en vue de leur retrait progressif.

Cependant, la flambée des prix alimentaires enregistrée en 2008-2009 a changé la donne et certains pays en développement ont décidé d’imposer des restrictions à l’exportation pour stabiliser leurs prix intérieurs. L’attention s’est portée sur le maintien des approvisionnements auprès des principaux exportateurs et les pays ont réagi en utilisant des restrictions à l’exportation pour tenter de limiter l’ampleur des hausses de prix et protéger leurs populations (encadré 19).

L’absence de règles de discipline encadrant les restrictions à l’exportation dans l’Accord sur l’agriculture permet aux pays de disposer d’une marge de manœuvre considérable pour réagir à la volatilité des prix intérieurs et faire face aux problèmes posés à court terme à la sécurité alimentaire. Il s’agit d’une lacune importante dans le système commercial multilatéral, qui pourrait avoir des répercussions importantes pour la sécurité alimentaire, en particulier des pays en développement importateurs.

Plus des pays ont recours à des restrictions d’exportation pendant une flambée des prix, moins ces mesures parviennent à stabiliser les prix intérieurs et plus grande est la déstabilisation des prix sur le marché mondial. Les mesures commerciales utilisées pour protéger les économies contre les chocs dus à l’instabilité des prix mondiaux peuvent, au mieux, transférer les risques associés à la production et au commerce des produits. Si de nombreux pays cherchent à transférer le risque à d’autres, ce sont tous les pays qui pourraient se retrouver dans une situation peut-être pire que celle qu’ils connaissaient auparavant[83].

L’analyse des trois piliers de l’Accord sur l’agriculture montre qu’une marge de manœuvre pour la sécurité alimentaire est généralement disponible dans le cadre des disciplines actuelles de l’OMC, mais qu’elle ne l’est peut-être pas pour certains pays, produits de base ou lignes tarifaires. Cependant, la question de savoir si une telle marge de manœuvre est pertinente et utile pour les pays en développement qui cherchent à améliorer leur sécurité alimentaire reste controversée. Il est difficile de savoir si la marge de manœuvre dont dispose les pays est opportune et pertinente dans la mesure où ces deux facteurs sont souvent liés aux caractéristiques spécifiques d’un pays et à son stade de développement (voir la partie III). En outre, les politiques commerciales nationales qui sont réglementées par l’Accord sur l’agriculture ne sont pas déterminées in abstracto. Elles sont en effet appliquées par des gouvernements dans le cadre de programmes politiques plus larges comprenant divers objectifs, dont certains ne sont peut-être pas liés au commerce. Il convient également de prendre en considération les réalités politiques. Dès lors, pour mieux les identifier, il faut peut-être se focaliser davantage sur les processus politiques nationaux qui définissent l’utilisation des politiques. Ce sujet est examiné de manière approfondie dans la section suivante.

3.

Passer des politiques aux processus pour améliorer la cohérence et la marge de manœuvre

Processus nationaux et formulation des politiques et des stratégies commerciales agricoles

Le commerce et les politiques qui s’y rattachent sont appelés à jouer un rôle de plus en plus important dans le soutien de la mise en œuvre et le financement des stratégies et politiques relatives à l’agriculture et à la sécurité alimentaire. Par exemple, en Afrique, les signataires de la Déclaration de Malabo[84] se sont engagés clairement à stimuler le commerce intra-africain de produits et de services agricoles, ce qui a conduit à mettre un accent accru sur le commerce et les questions connexes dans la nouvelle stratégie de mise en œuvre du PDDAA (encadré 20)[85].

Les politiques commerciales sont particulièrement aptes à créer des conditions favorables à la mobilisation de différentes sources de financement, y compris une aide étrangère sous la forme d’une aide au commerce, d’un financement du commerce et d’investissements privés. La façon dont elles peuvent créer ces conditions dépend du contexte spécifique national, en particulier le rôle du secteur agricole dans le processus de croissance du pays, de la conclusion d’un accord intersectoriel sur des objectifs et des priorités liés au développement du commerce des produits agricoles, et de la définition d’un éventail de politiques pouvant contribuer à la réalisation de ces objectifs et priorités, étant entendu que le commerce seul ne suffit pas.

Dans la plupart des pays en développement, les stratégies et objectifs liés à l’agriculture et au commerce sont déterminés dans le cadre de processus distincts d’établissement de priorités, de négociation et de coordination auxquels sont associés, respectivement, les ministères de l’agriculture et du commerce. Ces processus sont souvent mal coordonnés. Ainsi, les plans liés à l’agriculture sont généralement définis et négociés avec des donateurs sans la participation des ministères du commerce. En outre, il est rare que ces ministères recensent et tiennent compte des priorités en matière de développement agricole lorsqu’ils élaborent des politiques commerciales et négocient des accords commerciaux, souvent sans la participation des ministères de l’agriculture.

Les priorités nationales en matière de commerce agricole peuvent donc être perçues différemment dans ce contexte. Dès lors, les pays n’ont peut-être pas toute la capacité de concevoir et de mettre en œuvre des stratégies et des politiques qui peuvent contribuer au développement du secteur de l’agriculture et à l’amélioration de la sécurité alimentaire qui en découle, et donc d’évaluer la marge de manœuvre dont ils pourraient disposer.

En outre, la «fracture sectorielle», qui est à l’origine de la définition de priorités incohérentes, voire contradictoires, contribue également à la répartition inefficace des ressources. Les donateurs et les partenaires pour le développement ont aggravé cette fracture en fournissant un appui aux processus sectoriels par l’intermédiaire de différents ministères ou organismes, qui sont également mal coordonnés. L’initiative Aide pour le commerce a essayé de changer l’approche utilisée pour élaborer des stratégies commerciales, mais les résultats obtenus ont été limités dans le secteur de l’agriculture (encadré 21).

L’exemple des PMA africains est emblématique. Dans ces pays, les stratégies liées au commerce et à l’agriculture ainsi que les plans d’investissement sont généralement encadrés par deux processus distincts, le PDDAA et le Cadre intégré, qui font intervenir différents ministères (agriculture et commerce respectivement), intervenants, partenaires pour le développement et sources d’aide financière.

Les interactions mal coordonnées entre ces processus débouchent souvent sur des stratégies partielles. Par exemple, les EDIC élaborées au titre du CI se concentrent souvent sur des produits agricoles d’exportation, au détriment de l’aide aux cultures vivrières qui peuvent concurrencer les produits importés. En revanche, les pactes élaborés dans le cadre du PDDAA tendent à donner la priorité à la productivité des cultures vivrières sans prêter une attention suffisante aux possibilités ou aux difficultés d’accéder aux marchés ou d’être concurrentiels sur les marchés régionaux et internationaux. L’utilisation inefficace des ressources est attestée par la présence de mécanismes de financement spécifiques à chaque processus, étant entendu que chaque donateur contribue généralement à ces divers mécanismes par le biais de différents départements et programmes (figure 21).

La figure 21 pourrait être adaptée au changement climatique et comprendre des ministères de l’environnement ainsi que des programmes d’action nationaux d’adaptation, car les mécanismes de financement liés aux processus de changement climatique sont confrontés à des problèmes étonnamment semblables. La dimension «nutrition» pourrait également être représentée en rapprochant les ministères de la santé et les processus d’élaboration des politiques nationales sur la nutrition. Cette situation souligne qu’il est nécessaire de renforcer la cohérence, non seulement en matière de politiques, mais aussi dans le domaine de l’aide et d’autres instruments de financement. À cet égard, il est intéressant de noter que les faiblesses de la gouvernance observées au niveau national renvoient à un problème plus large, qui est celui de l’interconnexion des processus traitant des questions sociales, économiques et environnementales au niveau mondial. En effet, les questions d’agriculture et de sécurité alimentaire (et de changement climatique et de nutrition) sont examinées dans le cadre des objectifs de développement durable tandis que les questions commerciales font partie du processus de financement du développement. La question de la gouvernance mondiale est analysée dans la section suivante, qui conclut le présent rapport.

Il faut donc veiller, dans ce contexte, à ce que les politiques commerciales bénéficient davantage à la sécurité alimentaire, ce qui est un enjeu aussi bien politique que technico-économique. Les politiques nationales doivent en effet concilier des objectifs concurrents, et les décideurs doivent trouver un juste équilibre entre les intérêts des divers groupes à l’intérieur, et en dehors, de leurs pays. Dès que les objectifs sont fixés, l’importance de la cohérence des politiques devient plus évidente ainsi que la nécessité pour les pays de transformer leurs politiques et de les rendre compatibles avec les objectifs de développement.

L’intégration de la sécurité alimentaire dans le processus décisionnel de la politique commerciale nationale

Les pays développés examinent actuellement la meilleure façon de réformer leur gouvernance institutionnelle pour renforcer leurs capacités d’inclure des politiques de développement dans un ensemble plus large de politiques visant à accroître la croissance économique en s’appuyant sur le commerce et l’investissement, mais il est important également que les pays en développement bénéficient d’une aide pour réformer leurs systèmes de gouvernance afin de faciliter l’intégration de la sécurité alimentaire dans les processus décisionnels en vue de définir leurs politiques commerciales nationales. À cet égard, les pays développés et les pays en développement font face à un problème commun, qui est celui du renforcement des capacités permettant de travailler de manière intersectorielle.

À cet égard, il est possible de réduire les écarts entre les processus sectoriels en:

• renforçant la participation des principaux acteurs commerciaux, notamment les ministères du commerce, les comités chargés de la promotion des exportations, les associations industrielles et les chambres de commerce, à l’élaboration des stratégies agricoles et des plans d’investissement;

• alignant les stratégies agricoles et des plans d’investissement sur les politiques et les cadres de planification liés au commerce tels que les stratégies d’importation et d’exportation et les EDIC. Il faudra pour cela, dans de nombreux cas, que les ministères du commerce et de l’agriculture renégocient les priorités agricoles nationales afin d’améliorer l’équilibre entre l’expansion du commerce et la fourniture d’une aide aux produits alimentaires stratégiques pouvant concurrencer les produits d’importation. Ces priorités plus cohérentes devraient également être prises en compte dans les stratégies de développement des pays et les documents programmatiques à long terme convenus avec les donateurs et les organisations internationales, par exemple dans les cadres d’action de l’ONU pour le développement;

• faisant participer des experts du commerce et de l’agriculture à la formulation des stratégies et des plans d’investissement respectifs;

• interconnectant les structures nationales rattachées aux processus sectoriels (PDDAA, CI), là où elles existent.

Cependant, le rapprochement des processus liés au commerce et à l’agriculture ne se produira pas spontanément. En effet, l’amélioration de la cohérence des politiques passe par un renforcement de la capacité à fixer un cap et des engagements politiques, une facilitation continue du dialogue entre les différents groupes d’acteurs sur les politiques à suivre, et un renforcement des institutions et des capacités pour combler les lacunes au niveau des connaissances. La facilitation est souvent négligée, ce qui entraîne une sous-estimation des ressources nécessaires pour établir des passerelles entre les secteurs.

Il est essentiel que les systèmes de gouvernance mondiale qui appuient les processus nationaux soient également cohérents et créent des conditions pour que les processus liés au commerce aident les pays à réaliser leurs objectifs en matière de sécurité alimentaire.

4.

Lier le commerce et la sécurité alimentaire dans le cadre du développement pour l’après-2015

Défis à relever

Le cadre de développement pour l’après-2015 met tout particulièrement l’accent sur la sécurité alimentaire et le commerce international. La sécurité alimentaire fait clairement partie des Objectifs de développement durable (ODD) puisqu’elle est mentionnée dans l’Objectif 2 «Éliminer la faim, assurer la sécurité alimentaire, améliorer la nutrition et promouvoir une agriculture durable».

Le commerce est également considéré comme un domaine facilitant la réalisation des Objectifs de développement durable et figure parmi les moyens de mise en œuvre[86] qui définissent les tâches, les responsabilités et les ressources engagées pour la concrétisation de ces objectifs. Tous les moyens de mise en œuvre sont regroupés sous l’Objectif 17, «Revitaliser le partenariat mondial au service du développement durable et renforcer les moyens de ce partenariat». À l’exception de deux cibles liées au commerce relevant de l’Objectif 2, qui n’intègrent que superficiellement les questions relatives au commerce se rapportant à la sécurité alimentaire, les liens spécifiques entre le commerce et la sécurité alimentaire manquent de cohérence dans le cadre des ODD. Cependant, comme le montre le tableau 9, un certain nombre d’objectifs pourrait donner la possibilité de renforcer les liens.

Les problèmes posés par l’établissement d’un lien entre le commerce et la sécurité alimentaire dans le cadre des ODD viennent en partie du fait que les moyens de mise en œuvre sont intégrés en tant qu’objectif distinct. En effet, le cadre de gouvernance peut devenir tout à fait incohérent si, au lieu de préciser la façon dont ils devraient contribuer à chaque objectif en utilisant des indicateurs mesurables, les instruments et les ressources prévus pour réaliser les objectifs deviennent des objectifs en soi.

Cette incohérence potentielle pourrait être amplifiée si les moyens de mise en œuvre sont négociés dans le processus de financement du développement sans tenir compte des ODD, alors qu’un autre processus, le G20, traite des mêmes questions en cherchant à mettre en place un environnement macroéconomique favorable et une transformation structurelle pour concrétiser la vision de l’après-2015.

L’encadré 22 décrit comment le processus des ODD s’appuie sur l’expérience acquise avec les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD).

La déconnexion qui peut s’installer entre le commerce et la sécurité alimentaire dans ces grands processus mondiaux est donc la conséquence d’une déconnexion plus large qui se produit dans la gouvernance mondiale entre le développement durable et des questions liées à la situation macroéconomique structurelle, au commerce et à la finance. Cette division est également patente dans l’architecture institutionnelle qui régit ces questions aux niveaux national et international.

En l’absence d’objectifs communs et partagés dans tous les secteurs, objectifs que les ODD visent à définir, cette déconnexion a créé des cloisonnements qui n’ont plus de raison d’être dans le monde toujours plus interconnecté d’aujourd’hui. Pour parvenir à une gouvernance mondiale efficace, l’enjeu majeur est de décloisonner et de trouver une nouvelle structure institutionnelle capable de réaliser des Objectifs de développement durable plus intégrés.

La situation se complique lorsque d’autres processus, qui peuvent avoir des effets directs ou indirects sur la relation entre le commerce et la sécurité alimentaire, entrent en jeu. Les processus qui ont une incidence directe sont ceux qui portent sur les règles du commerce international, les réserves internationales et les politiques de stockage, l’utilisation et l’expansion des biocarburants, la gestion des pêches, les investissements dans les terres agricoles, les marchés des matières premières et l’aide internationale pendant les crises et les urgences. Les processus qui ont une incidence indirecte sont ceux qui concernent les politiques relatives à la concurrence, les systèmes environnementaux internationaux, les politiques relatives au climat, la réglementation du marché de l’énergie et le régime international relatif aux droits de l’homme.

Les pays sont peut-être amenés, par exemple, à renforcer la législation et les politiques internes en adoptant des lois antitrusts pour encadrer les structures monopolistiques. Parallèlement, un autre enjeu peut se présenter au niveau international si l’intégration horizontale et verticale du système agroalimentaire affaiblit la compétitivité du système alimentaire mondial. Il pourrait être utile, à tout le moins, d’améliorer la qualité des informations relatives aux questions de concurrence liées au système international agroalimentaire. Pour que ce système fonctionne efficacement et faciliter le processus, il conviendrait peutêtre de définir un cadre pour les politiques relatives à la concurrence, qui serait convenu au plan international[87].

La gouvernance mondiale connaît une phase de transition dans laquelle les rôles et responsabilités sont redéfinis dans un paysage mondial qui est beaucoup plus complexe et interconnecté et dont les contours sont encore flous. Toutefois, il est généralement admis que le développement durable n’est plus une question de relations Nord-Sud, mais plutôt une préoccupation universelle. Tous les pays devraient donc contribuer à la réalisation des ODD en fonction de leurs situations, capacités et possibilités.

La mise en place d’un cadre global plus cohérent pour le commerce et la sécurité alimentaire est donc étroitement liée à une réforme plus large de la gouvernance mondiale et de l’architecture institutionnelle et financière sur laquelle elle repose. Il est donc essentiel de renforcer les synergies entre les institutions, les mécanismes de financement et les processus créés pour traiter les questions sociales, économiques et environnementales à tous les niveaux pour parvenir à définir de façon ambitieuse des objectifs globaux et partagés. Pour obtenir de telles synergies en vue de développer le commerce des produits agricoles, il conviendrait d’abord de conclure un accord intersectoriel sur les objectifs et priorités à long terme permettant d’orienter l’élaboration des politiques relatives au commerce.

S’agissant du commerce et de la sécurité alimentaire, le problème principal sera de trouver un équilibre entre la différenciation entre les pays qui est préconisée par les ODD et le concept qui consiste à ne rien faire qui puisse porter préjudice à des pays tiers, qui est au cœur du système d’échanges multilatéral. Les forces contradictoires qui s’exercent lorsque l’on veut que les pays puissent utiliser sans restriction des politiques leur permettant de résoudre leurs problèmes de sécurité alimentaire tout en veillant à ce qu’ils ne fassent rien qui puissent porter préjudice à des pays tiers sont autant de difficultés qui s’opposent à la conception d’un cadre de gouvernance mondiale cohérent.

Possibilités à exploiter

Le potentiel de transformation des ODD ne peut être exploité que si l’on clarifie, dans le cadre du financement pour le développement, le rôle des moyens de mise en œuvre et des ressources qui leur sont associées, clarification qui est également liée à la réforme en cours de l’aide publique au développement (APD).

Jusqu’à une date récente, l’APD était considérée comme la principale source de financement pour le développement, mais cette aide ne représente plus qu’une partie des flux qui visent le développement. Des données statistiques de l’OCDE[88] indiquent que l’APD représente 28 pour cent de tous les flux officiels et privés émanant des 29 pays membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE[89]. D’autres sources comptabilisent les financements fournis par des organismes publics à des conditions proches de celle du marché et/ou dans un but commercial, les financements privés à des conditions de marché, tels que les investissements étrangers directs, et des dons privés provenant de fondations philanthropiques et d’ONG[90].

Tous les pays disposent désormais d’un plus large éventail d’options pour financer leur développement. Outre les ressources publiques nationales (recettes fiscales et non fiscales) et le financement privé national, qui sont la principale source de financement pour tous les groupes de pays classés selon leur niveau de revenu, il existe d’autres options de financement, notamment l’entraide entre les pays en développement dans le cadre de la coopération Sud-Sud, les fondations, les dons directs, les investissements à des fins sociales et les envois de fonds[91], étant entendu que les systèmes de financement (une combinaison de sources nationales, internationales, publiques et privées) évoluent en fonction des différents niveaux de revenu et de développement. Par conséquent, le facteur qui pourrait entraver la réalisation d’un Programme de développement après-2015 porteur de changement ne sera pas nécessairement une insuffisance générale de fonds, mais plutôt la façon dont les fonds seront mobilisés et utilisés.

L’avenir du financement du développement repose de plus en plus sur le principe que les pays en développement doivent posséder leurs propres stratégies de développement et chercher à financer leur propre transformation structurelle. Cette évolution a débouché sur une remise en cause fondamentale de l’importance de l’aide étrangère dans le programme de développement envisagé pour l’avenir. L’enjeu est désormais de faire en sorte que l’aide soit «plus intelligente» dans les pays où elle est la moins importante, et de la rendre plus efficace en mobilisant d’autres sources de financement là où elle reste influente[92]. Le rôle de l’APD en tant que moyen de concrétiser les ODD est donc réexaminé à la lumière d’autres facilitateurs ou moyens de mise en œuvre, y compris le commerce, dont la fonction est de dépasser le cadre de l’aide en mobilisant les différentes sources de financement qui conviennent le mieux au niveau de développement et de revenu du pays. Dans ce contexte, l’APD devient un moyen de mobiliser des fonds internationaux qui contribue à la mise en place d’environnements réglementaires et accroît les avantages découlant d’investissements publics et privés plus larges.

Le concept économique qui sous-tend ces évolutions et la vision pour l’après-2015 est celui d’une diplomatie économique, définie comme «le processus par lequel les pays sont confrontés au monde extérieur afin d’accroître au maximum leurs revenus nationaux dans tous les domaines d’activité, y compris le commerce, l’investissement et d’autres formes d’échanges économiquement avantageux pour lesquels ils jouissent d’un avantage comparatif; ce processus comprend des dimensions bilatérales, régionales et multilatérales qui sont chacune d’elles importantes»[93]. Ce processus constitue la base d’une approche plus globale des relations internationales qui est davantage axée sur les questions de politique économique, qui établit des liens plus étroits entre les intérêts politiques nationaux et internationaux, qui considère que les politiques de développement font partie d’un ensemble élargi de mesures, et qui privilégie la transformation à long terme aux intérêts commerciaux ou politiques à long terme.

Dans ce contexte en mutation, l’importance relative de la diminution des aides met en évidence d’autres politiques qui sont essentielles dans le soutien au développement[94]. Ce programme, qui prône la nécessité de sortir de l’aide, met l’accent sur des politiques qui sont plus avantageuses pour les pauvres que celles qui sont fondées sur une aide. Elles sont en particulier amenées à jouer un rôle croissant et efficace dans la mobilisation et l’emploi des ressources financières et sont donc considérées à ce titre comme des facilitateurs du financement. Il s’agit notamment des politiques intérieures qui peuvent favoriser la mobilisation des ressources intérieures, et des accords internationaux et autres cadres institutionnels qui créent des conditions favorables à l’élaboration et la mise en œuvre des politiques au niveau national.

Le commerce et les politiques qui lui sont associées peuvent jouer un rôle majeur dans ce courant qui vise à sortir du cadre de l’aide, car ils peuvent créer des conditions favorables pour faciliter la transformation structurelle et mobiliser d’autres sources de financement qui sont plus appropriées au niveau de revenu d’un groupe de plus en plus diversifié de pays en développement. On assiste donc parallèlement à un réexamen du rôle de l’APD et à l’émergence d’une nouvelle vision parmi les pays donateurs, qui place le commerce au centre de la coopération internationale. En effet, les donateurs envisagent de plus en plus de transformer les modes de relations et de passer de l’aide au commerce en utilisant l’APD comme facilitateur d’investissements privés. La communauté internationale cherche non seulement à intégrer les politiques nationales et internationales mais aussi à mieux se coordonner avec le secteur privé pour faciliter la mobilisation des investissements privés qui sont nécessaires à la réalisation des Objectifs de développement durable.

En prévision de la réalisation de cette nouvelle vision, certains pays donateurs réorientent leurs stratégies et d’autres réforment également leurs structures organisationnelles. L’Australie, le Canada et les Pays-Bas ont considérablement modifié leur architecture institutionnelle afin de mettre en œuvre leur politique de coopération bilatérale en matière de développement, notamment en fusionnant les ministères chargés des affaires étrangères, du commerce et du développement.

Il est intéressant de noter que les pays développés réinterprètent les finalités de leur aide publique au développement, mais que, parallèlement, les pays en développement semblent avoir également une nouvelle vision de la façon dont ils doivent réagir à l’évolution du contexte de l’aide, caractérisée par des liens plus étroits avec les marchés et les investissements privés. Dans cette nouvelle vision, qui est soutenue notamment par les pays africains, la transformation structurelle doit se fonder sur des ressources nationales «endogènes» (encadré 23). Les mesures visant à mobiliser des ressources intérieures pour le développement doivent s’appuyer sur une meilleure compréhension de la nature des facteurs politiques, économiques et autres qui facilitent ou entravent la mobilisation et l’utilisation de ces ressources. Cette mobilisation doit avoir lieu aux niveaux national et régional dans les pays en développement et mettre en jeu des secteurs financiers et des marchés renforcés qui œuvrent dans ce sens[95].

Certes, l’APD continue d’être reconnue comme ayant un rôle important, mais ce rôle est de plus en plus assimilé comme celui d’un facteur qui facilite la mobilisation du financement national. Les ministres africains ont, par exemple, appuyé l’utilisation de l’APD et de l’assistance technique pour engager des réformes fiscales et gérer les finances publiques dans les pays à faible revenu en espérant que cela contribuerait à mobiliser des ressources intérieures à long terme[96]. À l’occasion du cinquième Examen global de l’aide pour le commerce, la Commission économique pour l’Afrique a également souligné qu’il était nécessaire d’utiliser l’aide pour le commerce pour dynamiser l’industrialisation, une étape cruciale pour favoriser le processus de transformation structurelle.

Si l’on veut considérer que le commerce est un facilitateur du développement durable et tenir compte des changements qui se produisent durant le passage au nouveau cadre pour l’après-2015, il faut dès lors engager une réflexion sérieuse sur la portée des débats et des négociations concernant le commerce, qui ont tendance à se concentrer sur des questions techniques au détriment de la dynamique politique de plus en plus complexe. Dans cette perspective, le manque de coordination et de cohérence entre les processus sectoriels contribue non seulement à créer des blocages dans les négociations internationales, mais aussi à empêcher l’utilisation des politiques commerciales pour créer des conditions favorables qui permettront aux pays développés et aux pays en développement d’utiliser de manière optimale les ressources dont ils disposent.

Il faut donc éviter de travailler en vase clos car le cloisonnement renforce la polarisation des points de vue et des approches et empêche les pays de tirer parti des accords commerciaux et d’utiliser des politiques commerciales pour appuyer leur transformation structurelle:

• Le rapprochement des processus politiques dans divers secteurs et à différents niveaux en créant des liens horizontaux et verticaux peut contribuer à accroître et à rendre plus efficace la marge de manœuvre disponible pour la sécurité alimentaire dans les accords commerciaux. Le renforcement des synergies entre les processus peut également accroître la cohérence et la prévisibilité des politiques et donner ainsi une plus grande stabilité aux objectifs stratégiques à long terme. La coordination aidera les gouvernements à définir des objectifs communs dans tous les secteurs et à trouver le meilleur équilibre entre différents facteurs dans le contexte des cadres mondiaux convenus.

• Le renforcement des synergies entre les processus aidera également les pays à mobiliser les financements nécessaires pour faciliter les processus de transformation structurelle et de développement économique, en optimisant l’allocation et l’utilisation des ressources dans différents budgets et en les orientant en vue de réaliser des objectifs communs. Toutes ces mesures renforceront la capacité des pays à mobiliser des fonds provenant de sources internes.

Si un accent accru est mis sur le commerce et les politiques qui lui sont associées, les défis et les possibilités qui découlent du scénario pour l’après-2015 doivent également pousser les différents acteurs concernés à réfléchir sur le système commercial multilatéral et le cadre principal qui le régit, à savoir l’accord de l’OMC sur l’agriculture. Cet accord définit les conditions qui permettent de concevoir et de mettre en œuvre des politiques commerciales nationales et, partant, détermine la marge de manœuvre dont les pays peuvent disposer pour continuer à éliminer la faim et l’insécurité alimentaire. Les débats sur le commerce, les politiques commerciales et les accords commerciaux devront être mieux ciblés et tenir compte davantage des liens qui existent entre la marge de manœuvre sur les politiques, la transformation structurelle et la mobilisation des ressources si l’on veut que les possibilités que le commerce peut offrir pour améliorer la sécurité alimentaire puissent se concrétiser.

Notes

1Dans le présent rapport, l’expression «sécurité alimentaire», abrégée pour la commodité du lecteur, se réfère à la sécurité alimentaire et nutritionnelle.

2Au premier semestre 2015, les prix des denrées alimentaires ont été en moyenne de 28 pour cent supérieurs en termes réels à ceux de la période 1995-2005. Ils devraient toutefois baisser au cours de la prochaine décennie en raison d’une augmentation de la production (sous l’effet d’une amélioration de la productivité et d’une baisse du prix des intrants) plus rapide que le ralentissement de la croissance de la demande.

3FAO et OCDE. 2015. Perspectives agricoles de l’OCDE et de la FAO 2015-2024. Paris, Éditions OCDE.

4N. Alexandratos et J. Bruinsma. 2012. World agriculture towards 2030/2050: the 2012 Revision. Document de travail ESA no 12-03. Rome, FAO.

5FAO. 2009. Comment nourrir le monde en 2050. Rome.

6OMC. 2014. Rapport sur le commerce mondial 2014. Commerce et développement: tendances récentes et rôle de l’OMC. Genève, Suisse.

7OCDE. 2014. Coopération pour le développement 2014. Mobiliser les ressources au service du développement durable. Paris, Éditions OCDE.

8OMC, 2014 (voir la note 6).

9FAO et OCDE, 2015 (voir la note 3).

10Ibid.

11Ibid.

12Ibid.

13K. Ash et I. Lejarraga. 2014. Can we have regionalism and multilateralism? Dans R. Meléndez-Ortiz, C. Bellmann et J. Hepburn, éds. Tackling agriculture in the post-Bali context. Genève, Suisse, Centre international pour le commerce et le développement durable.

14K.J. Ruhl. 2013. An overview of US intrafirm-trade data sources. New York, États-Unis, Stern School of Business, Université de New York.

15G. Gereffi et K. Fernandez-Stark. 2011. Global value chain analysis: a primer. Durham, États-Unis, Centre on Globalization, Governance and Competitiveness, Université Duke; S. Miroudot et A. Ragoussis. 2009. Vertical trade, trade costs and FDI. Document de l’OCDE sur la politique commerciale no 89, Paris, Éditions OCDE. R.; Koopman, W. Powers, Z. Wang et S.-J. Wei. 2011. Give credit to where credit is due: tracing value added in global production chains. Bureau national de recherche économique (NBER) document de travail no 16426, septembre 2010, révisé en septembre 2011. Cambridge, États-Unis, NBER; R. Koopman, Z. Wang et S.-J. Wei. 2014. Tracing value-added and double counting in gross exports. American Economic Review, 104(2): 459-494; R. Stehrer. 2013. Accounting relations in bilateral value added trade. The Vienna Institute for International Economic Studies (WIIW), document de travail no 101. Vienne, WIIW; M. Timmer, A.A. Erumban, B. Los, R. Stehrer et G.J. de Vries. 2014. Slicing up global value chains. Journal of Economic Entomology, 28(2): 99-118; R. Baldwin. 2012. Global supply chains: why they emerged, why they matter, and where they are going?, Centre de recherche de politique économique (CEPR) document de travail no 9103. Londres, CEPR; R. Baldwin et S. Evenett. 2012. Value creation and trade in 21st century manufacturing: what policies for UK manufacturing? Dans E. Greenaway, éd. The UK in a global world: how can the UK focus on steps in global value chains that really add value?, pp. 71-128. Londres, CEPR; O. Cattaneo et S. Miroudot. 2013. From global value chains to global development chains: an analysis of recent changes in trade patterns and development paradigms. In E. Zedillo et B. Hoekman, éds. 21st century trade policy: back to the past? New Haven, États-Unis, Yale University Press.

16P. Montalbano, S. Nenci et L. Salvatici. 2015. Trade, value chains and food security. Document de travail mis au point pour La situation des marchés des produits agricoles 2015-2016. Rome, FAO.

17Voir par exemple, S. Murphy, D. Burch et J. Clapp. 2012. Cereal secrets: the world’s largest grain traders and global agriculture. Rapports de recherche d’Oxfam. Oxford, Royaume-Uni, Oxfam GB.

18OMC, 2014 (voir la note 6).

19M. Maertens, B. Minten, et J. Swinnen. 2012. Modern food supply chains and development: evidence from horticulture export sectors in sub-Saharan Africa. Development Policy Review, 30(4): 473-497.

20FAO et OCDE, 2015 (voir la note 3).

21La catégorie des pays les moins avancés est une catégorie définie par l’Assemblée générale des Nations Unies. La catégorie des pays en développement importateurs nets de produits alimentaires a été définie au cours des négociations commerciales multilatérales du Cycle d’Uruguay et a été incorporée au système juridique de l’OMC actuellement en vigueur.

22La catégorie des pays à faible revenu et à déficit vivrier est une catégorie statistique utilisée par la FAO pour présenter certaines données. La classification est basée sur les revenus et les échanges de produits alimentaires et offre une possibilité d’autoexclusion.

23E. Díaz-Bonilla. 2015. Lost in translation: the fractured conversation about trade and food security. Document de travail préparé pour La situation des marchés des produits agricoles 2015-2016. Rome, FAO; FAO. 2006. Trade reforms and food security: country case studies and synthesis. Rome.

24J. Clapp. 2015. Food security and international trade: unpacking disputed narratives. Document de travail élaboré pour La situation des marchés des produits agricoles 2015-2016. Rome, FAO.

25E.H. Pangaribowo, N. Gerber et M. Torero. 2013 Food and nutrition security indicators: a review. Centre for Development Research (ZEF) document de travail no 108. Bonn, Allemagne, ZEF, Université de Bonn.

26L’IFPRI, Concern Worldwide et Welthungerhilfe ont conçu un indice de la faim dans le monde qui combine trois indicateurs équipondérés dans le but de refléter le caractère multidimensionnel de la faim.

27Cette section s’inspire de J. Clapp. 2015 (voir la note 24).

28Cette section et les deux sections suivantes s’appuient sur Díaz-Bonilla, 2015 (voir la note 23).

29E. Díaz-Bonilla, M. Thomas, S. Robinson et A. Cattaneo. 2000. Food security and trade negotiations in the World Trade Organization: a cluster analysis of country groups. Document de travail de l’IFPRI n° 59. Washington DC, IFPRI.

30L.A. Winters, N. McCulloch et A. McKay. 2004. Trade liberalization and poverty: the evidence so far. Journal of Economic Literature, 42(1): 72-115.

31Díaz-Bonilla, 2015 (voir la note 23).

32M. Lipton et M. Ravallion. 1995. Poverty and policy. Dans J. Behrman et T.N. Srinivasan, éds. Handbook of Development Economics, Vol. 3, pp. 2551-2657. Amsterdam, Pays-Bas.

33Se reporter, par exemple, à Lipton et Ravallion, 1995 (voir la note 32); R. Eastwood et M. Lipton. 2000. Pro-poor growth and pro-growth poverty reduction: meaning, evidence, and policy implications. Asian Development Review, 18(2): (22-58); L. Christiaensen, L. Demery et J. Kuhl. 2010. The (evolving) role of agriculture in poverty reduction. United Nations University World Institute for Development Economics Research (UNU-WIDER) document de travail no 2010/36. Helsinki, UNU-WIDER.

34Voir M. Arimond et M. Ruel. 2004. Dietary diversity is associated with child nutritional status: evidence from 11 demographic and health surveys. Journal of Nutrition, 134(10): 2579-2585; R. Remans, S.A. Wood, N. Saha, T. Lee Anderman et R.S. DeFries. 2014. Measuring nutritional diversity of national food supplies. Global Food Security, 3(3/4): 174-182.

35C. Hawkes. 2008. Globalization of agrifood systems and the nutrition transition. Dans J. von Braun et E. Díaz-Bonilla, éds. 2008. Globalization of food and agriculture and the poor, pp. 215-49. Oxford, Royaume-Uni, Oxford University Press; J. Kearney. 2010. Food consumption trends and drivers. Philosophical Transactions of the Royal Society B, 365: 2793-2807.

36Díaz-Bonilla, 2015 (voir la note 23).

37B. Hoekman et P.C. Mavroidis. 2015. Regulatory spillovers and the trading system: from coherence to cooperation. E15Initiative. Genève, Suisse, Centre international pour le commerce et le développement durable (ICTSD) et Forum économique mondial.

38N. Minot, 2011. Transmission of world food price changes to markets in sub-Saharan Africa. Document de travail de l’IFPRI n° 1059. Washington DC, IFPRI; N. Minot. 2012. Food price volatility in Africa: has it really increased? Document de travail de l’IFPRI n° 1239. Washington DC, IFPRI; A. Chapoto et T. Jayne. 2009. The impact of trade barriers and market interventions on maize price unpredictability: evidence from Eastern and Southern Africa. Michigan State University (MSU) International Development Projet de document de travail n° 102. East Lansing, États-Unis, MSU.

39Díaz-Bonilla, 2015 (voir la note 23).

40FAO. 2003. Trade reforms and food security: conceptualizing the linkages. Rome; FAO, 2006 (voir la note 23).

41FAO, FIDA et PAM. 2015. L’État de l’insécurité alimentaire dans le monde 2015. Objectifs internationaux 2015 de réduction de la faim: des progrès inégaux. Rome, FAO.

42Par exemple, S. Murphy, 2008. Agriculture and market power. Dans von Braun et Díaz-Bonilla, 2008 (voir la note 35), pp. 181-8; J. Morrison et S. Murphy. 2009. Economic growth and the distributional effects of freer agricultural trade in the context of market concentration. Dans A. Sarris et J. Morrison, éds. The evolving structure of world agricultural trade: implications for trade policy and trade agreements, pp. 137-77. Rome, FAO.

43von Braun et Díaz-Bonilla, 2008 (voir la note 35).

44Díaz-Bonilla, 2015 (voir la note 23).

45T. Reardon et C. Timmer. 2008. The rise of supermarkets in the global food system. Dans von Braun et Díaz-Bonilla, 2008 (voir la note 35), pp. 189-214.

46L’impact nutritionnel est une autre question, comme nous l’avons vu précédemment.

47J. Swinnen. 2015. Supply chains, trade and food security: linking rich consumers to poor producers through value chains. Présentation à la FAO, Rome, Italie, mars 2015.

48Díaz-Bonilla, 2015 (voir la note 23).

49Se référer par exemple au document de travail de M. Hernandez et M. Torero sur la concurrence imparfaite dans le secteur mondial des fertilisants 2011. Fertilizer market situation: market structure, consumption and trade patterns, and pricing behavior. Document de travail de l’IFPRI n° 01058. Washington DC, IFPRI. La nécessité d’être attentif à la puissance relative entre supermarchés et transformateurs en matière de formation des prix et d’étudier la formation des prix dans des environnements oligopsonistique et oligopolistique est également soulignée dans Reardon et Timmer, 2008 (voir la note 45).

50Se reporter, par exemple, à M. Maertens et J. Swinnen. 2009. Trade, standards and poverty: evidence from Senegal. World Development, 37(1): 161-178.

51P. Arias, D. Hallam, E. Krivonos et J. Morrison. 2013. Smallholder integration in changing food markets. Rome.

52Díaz-Bonilla, 2015 (voir la note 23).

53Les Directives volontaires pour une Gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts, approuvées par la trente-huitième session (extraordinaire) du Comité de la sécurité alimentaire mondiale (11 mai 2012), visent à répondre aux problèmes d’accaparement des terres en apportant aux pays des principes et des normes universellement reconnues pour une gouvernance responsable des régimes fonciers qui soient acceptés à l’international. Elles constituent un cadre auquel les pays peuvent se reporter pour définir leurs propres stratégies, politiques, lois, programmes et activités. Elles permettent aux États, à la société civile, au secteur privé et aux citoyens de déterminer si les actions qu’ils proposent ou si les actions proposées par d’autres constituent des pratiques acceptables.

54D. Cheong, M. Jansen et R. Peters, éds. 2013. Shared harvests: agriculture, trade, and employment. Genève, Suisse, Organisation internationale du Travail (OIT) et Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED).

55FAO. 2015. Analyse des décisions en matière de politiques alimentaires et agricoles (FAPDA). Site web (consultable, en anglais, à l’adresse suivante: www.fao.org/in-action/fapda/background/policy-classification/en/).

56A. Dorward et J.A. Morrison. 2015. Heroes, villains and victims: agricultural subsidies and their impacts on food security and poverty reduction. Dans G.M. Robinson et D.A. Carson, éds. Handbook on the globalisation of agriculture. Collection Handbooks on Globalisation. Cheltenham, Royaume-Uni, Edward Elgar.

57Il faut également établir des distinctions entre les différentes orientations d’un même type de politiques. Ainsi, supposons qu’un gouvernement ait mis en place une politique de prix de soutien minimum: la situation sera très différente selon que ce prix aura été fixé de façon à assurer un filet de sécurité (c’està-dire au-dessous du prix à la frontière) ou bien au-dessus du prix à la frontière.

58FAO. 2009. Guide pour l’action à l’intention des pays confrontés à la flambée des prix des denrées alimentaires. Rome.

59FAO. 2014. Policy responses to high food prices in Latin America and the Caribbean: country case studies. Rome.

60OCDE. 2015. Managing food insecurity risk: analytical framework and application to Indonesia. Paris.

61P. Arias et al., 2013 (voir note 51).

62C.P. Timmer. 2014. Managing the structural transformation: a political economy approach. Dix-huitième Conférence annuelle d’UNU-WIDER, 18 novembre 2014, Nations Unies, New York, États-Unis. Non publié.

63S. Fan, A. Gulati et S. Thorat. 2007. Investments, subsidies and pro-poor growth in rural India. Document de travail de l’IFPRI n° 716. Washington DC, IFPRI.

64Pour le cas du Mexique, voir par exemple, S. Levy et E. Rodríguez. 2005. Sin herencia de pobreza: El Programa Progresa Oportunidades en México. Washington DC, Banque interaméricaine de développement; H. Rodríguez Vázquez. 2011. Lecciones aprendidas para el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica en el Acuerdo Global Unión Europea - Mexique. Santiago du Chili, FAO.

65K. Anderson et S. Nelgen. 2013. Updated national and global estimates of distortions to agricultural incentives, 1955 to 2011. Washington DC, Banque mondiale.

66On estime ainsi qu’en 2015, les producteurs des États-Unis d’Amérique recevront l’un des niveaux de soutien les plus élevés jamais enregistrés à mesure que les prix des produits diminueront. Voir Reuters. 2015. Think tank says U.S. farm bill payments to peak with 2015 crop. Communiqué de presse (consultable à l’adresse suivante: www.reuters.com/article/2015/03/10/us-usa-agriculture-fapri-idUSKBN0M61UD20150310).

67FAO. 2015. Suivi et analyse des politiques agricoles et alimentaires en Afrique (SPAAA). Site web (consultable, en anglais, à l’adresse suivante: www.fao.org/in-action/mafap/home/en/).

68E. Magrini, P. Montalbano, S. Nenci et L. Salvatici. 2014. Agricultural trade policies and food security: is there a causal relationship? Document de travail FOODSECURE n° 25. La Haye, LEI Wageningen UR (Université et Centre de recherche).

69À cet égard, l’ampleur du changement de politique compte tout autant que la longueur de la trajectoire de transition. Pour stabiliser les anticipations des agents, les décideurs publics doivent annoncer l’objectif final dès le début, même s’il constitue un changement radical par rapport à la situation présente. Ensuite, le plus efficace consiste probablement à permettre une trajectoire de transition longue et progressive pour réduire au minimum les coûts d’ajustement.

70Cette section ainsi que la suivante s’inspirent des travaux de A. Matthews. 2015. Articulating trade concerns related to food security in multilateral trade rules. Document d’information élaboré pour La situation des marchés des produits agricoles 2015-2016. Rome, FAO.

71D’autres accords de l’OMC tels que l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS), l’Accord sur les obstacles techniques au commerce et l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce concernent également la nouvelle question de la gouvernance mondiale de la sécurité alimentaire, mais ne sont pas examinés dans le présent rapport.

72Décision de Marrakech relative aux mesures concernant les effets négatifs possibles du programme de réforme sur les pays les moins avancés et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires.

73O. De Schutter. 2011. The World Trade Organization and the post-global food crisis agenda: putting food security first in the international trade system. Rapport d’activités - novembre 2011. Genève, Suisse, Rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit à l’alimentation.

74OMC. 2011. Paragraphe 13 de la Déclaration ministérielle de Doha.

75Voir, par exemple, B. Chatterjee et S. Murphy. 2014. Trade and food security. E15Initiative. Genève, Suisse, Centre international pour le commerce et le développement durable et Forum économique mondial; J. Clapp. 2011. Food security and the WTO: will the Doha Round make a difference? Manchester, Royaume-Uni, PovertyDialog.org et The University of Manchester Brooks World Poverty Institute; O. De Schutter. 2009. International trade in agriculture and the Right to Food. Dialogue on Globalization, Document occasionnel no 46. Genève, Suisse, Friedrich-Ebert-Stiftung; E. Díaz-Bonilla, 2014. Agricultural trade and food security: some thoughts about a continuous debate. E15Initiative. Genève (Suisse), Centre international pour le commerce et le développement durable et Forum économique mondial; C.G. Gonzalez, 2002. Institutionalizing inequality: The WTO Agreement on Agriculture, Food Security, and Developing Countries. Columbia Journal of Environmental Law, 27(2): 433-489; K. Elliott. 2015. Food security in developing countries: is there a role for the WTO? Washington DC, Center for Global Development; C. Häberli. 2012. Do WTO rules improve or impair the right to food? Dans J. McMahon et M. Desta, éds. Research handbook on the WTO Agriculture Agreement: new and emerging issues in international agricultural trade law, pp. 50-72. Cheltenham, Royaume-Uni, Edward Elgar Publishing; C. Häberli. 2010. Food security and WTO rules. Dans B. Karapinar et C. Häberli, éds. Food crises and the WTO. Cambridge, Royaume-Uni, Cambridge University Press; T. Josling. 2015. Rethinking the rules for agricultural subsidies. E15Initiative. Genève, Suisse, Centre international pour le commerce et le développement durable et Forum économique mondial; R. Sharma. 2011. Food sovereignty, hunger and global trade rules. ATDF Journal, 8(1/2): 10-17; F. Smith. 2012. Food security and international agricultural trade regulation: old problems, new perspectives. Dans J. McMahon et M. Desta, éds. Research handbook on the WTO Agriculture Agreement: new and emerging issues in international agricultural trade law. Cheltenham, Royaume-Uni, Edward Elgar Publishing; S. Tangermann. 2013. Agriculture and food security group: a post-Bali food security agenda. Genève, Suisse, Centre international pour le commerce et le développement durable (ICTSD).

76OCDE, 2014. Politiques agricoles: suivi et évaluation 2014. Paris.

77T. Josling, 2014. The WTO, food security and the problem of collective action. Document élaboré pour une Conférence sur la volatilité des prix des aliments, la sécurité alimentaire et la politique commerciale, 18-19 septembre 2014, Banque mondiale, Washington DC.

78Voir également R. Sharma, 2007. Developing country experience with the key policy issues of the Uruguay Round Agreement on Agriculture. Dans A. McCalla et J. Nash, éds. Reforming agricultural trade for developing countries. Washington DC, Banque mondiale; C. Laroche Dupraz et A. Postolle, 2013. Food sovereignty and agricultural trade policy commitments: how much leeway do West African nations have? Food Policy, 38(1): 115-125.

79R. Bernabe, 2008. Treatment of special products: implications of the Chair’s May 2008 draft modalities text. Genève, Suisse, Centre international pour le commerce et le développement durable (ICTSD).

80FAO. 2006. Import surges: what are their external causes. Notes de la FAO sur l’augmentation subite des importations. Rome.

81Voir OMC. 2015. Soutien interne. Page web sur Accord sur l’agriculture (https://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/ag_intro03_domestic_e.htm)

82R. Banga. 2015. Greening of subsidies and food security. Exposé présenté au Forum mondial sur les produits de base organisé par la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) les 13-14 avril 2015 à Genève, Suisse.

83W. Martin et K. Anderson. 2012. Export restrictions and price insulation during commodity price booms. American Journal of Agricultural Economics, 94(2): 422-427.

84Déclaration de Malabo sur la croissance et la transformation accélérées de l’agriculture en Afrique pour une prospérité partagée et l’amélioration des moyens de subsistance, adoptée en juin 2014, à Malabo, Guinée équatoriale (http://pages.au.int/sites/default/files/Malabo Declaration 2014_11% 2026-.pdf).

85Union africaine. 2015. Stratégie de mise en œuvre et feuille de route pour la réalisation de la Vision 2025 relative au PDDAA: opérationnalisation de la Déclaration de Malabo de 2014 sur la croissance et la transformation accélérées de l’agriculture africaine pour une prospérité partagée et l’amélioration des moyens d’existence. Addis Abeba.

86Outre le commerce, les moyens de mise en œuvre mentionnés dans les ODD sont notamment la finance, la technologie et le renforcement des capacités; figurent aussi des problèmes systémiques (par exemple, la stabilité macroéconomique, la cohérence des politiques et la marge de manœuvre dont disposent les pays pour éliminer la pauvreté et instaurer le développement durable).

87Voir von Braun et Díaz-Bonilla, 2008 (voir la note 35) pour des avis différents sur ces questions.

88OCDE. Coopération pour le développement 2014. Mobiliser les ressources au service du développement durable. Paris.

89Le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE est un forum international de 29 pays qui réunit quelques-uns des plus grands fournisseurs d’aide étrangère. Sa mission est de promouvoir la coopération pour le développement et d’autres politiques qui contribuent à l’instauration d’un développement durable, y compris à une croissance économique en faveur des pauvres, à la réduction de la pauvreté, à l’amélioration du niveau de vie dans les pays en développement, et à un avenir dans lequel aucun pays ne sera tributaire de l’aide.

90Rapport européen sur le développement 2015. Associer le financement et les politiques pour mettre en œuvre un programme de développement post-2015 porteur de changement. 2015. Bruxelles, Overseas Development Institute (ODI), en partenariat avec le Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM), l’Institut allemand pour le développement (Deutsches Institut für Entwicklungspolitik), l’Université d’Athènes (faculté d’Économie, division Économie internationale et Développement) et le Southern Voice Network.

91Ibid.

92ODI. 2015. Designing the development agency of the future: framing paper. Londres.

93K. Rana. 2007. Economic diplomacy: the experience of developing countries Dans N. Bayne et S. Woolcock, éds. The new economic diplomacy: decision making and negotiations in international relations, pp. 201-20. Londres, Ashgate Publishing Limited.

94ODI, 2015 (voir la note 92).

95Centre européen de gestion des politiques de développement Dossier: Financing for development. Page Web (http://ecdpm.org/dossiers/financing-for-development/).

96Ibid.