Esta publicación forma parte de la serie editada por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura sobre EL ESTADO DEL MUNDO.

Cita requerida:

FAO, FIDA, OMS, PMA y UNICEF. 2022. El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Adaptación de las políticas alimentarias y agrícolas para hacer las dietas saludables más asequibles. Roma, FAO.

https://doi.org/10.4060/cc0639es

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ISSN 2663-8541 [impresa]

ISSN 2663-855X [en línea]

ISBN 978-92-5-136522-9

© FAO 2022

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FOTOGRAFÍA DE LA PORTADA ©Shutterstock.com/Raúl Mellado Ortiz

ESPAÑA. Bolsa de arpillera con frutas y hortalizas en un campo de cultivo; alimentación saludable y agricultura ecológica.

NOTAS SOBRE LAS REGIONES GEOGRÁFICAS EMPLEADAS EN LOS CUADROS ESTADÍSTICOS DEL CAPÍTULO 2 Y LOS ANEXOS 1 Y 2

Los países revisan periódicamente sus estadísticas oficiales correspondientes a períodos anteriores y al último período sobre el que se ha presentado información. Lo mismo ocurre con las estadísticas presentadas en este informe. Cuando sucede tal cosa, se revisan las estimaciones en consecuencia. Por esta razón, se aconseja a los lectores que tomen en consideración solamente los cambios en las estimaciones a lo largo del tiempo consignados en una única edición de El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo y se abstengan de comparar datos publicados en ediciones de distintos años.

Regiones geográficas

Naciones Unidas principalmente para el uso en sus publicaciones y bases de datos (https://unstats.un.org/unsd/methodology/m49). La asignación de países o áreas a grupos geográficos determinados se realiza con fines estadísticos y no implica ninguna valoración por parte de las Naciones Unidas con respecto a la situación política o de otro tipo de los países o los territorios. Consúltense en la lista que figura a continuación los países que integran cada una de las regiones empleadas en los cuadros de los Anexos 1 y 2, así como en los Cuadros 1 a 4 de la Sección 2.1.

Los países, zonas y territorios sobre los cuales no se disponía de datos suficientes o fiables para llevar a cabo la evaluación se han excluido del informe y de las cifras agregadas. En concreto:

- ▸ África occidental: con respecto a la clasificación M49, se ha excluido a Santa Elena.

- ▸ África oriental: con respecto a la clasificación M49, se ha excluido al Archipiélago de Chagos, Mayotte, Reunión y las Tierras Australes y Antárticas Francesas.

- ▸ África septentrional: además de los países enumerados en el cuadro, la prevalencia de la subalimentación y la inseguridad alimentaria basada en la FIES incluyen una estimación relativa al Sáhara Occidental. Las estimaciones relativas a la emaciación, el retraso del crecimiento y el sobrepeso infantiles, el bajo peso al nacer, la obesidad en adultos, la lactancia materna exclusiva y la anemia no incluyen al Sáhara Occidental.

- ▸ América del Sur: con respecto a la clasificación M49, se ha excluido a Guayana Francesa, la Isla Bouvet, las Islas Malvinas (Falkland) y las Islas Georgias del Sur y Sandwich del Sur.

- ▸ América septentrional: con respecto a la clasificación M49, se ha excluido a San Pedro y Miquelón. Las cifras agregadas relativas a la obesidad en adultos, la anemia, el bajo peso al nacer y la lactancia materna exclusiva no incluyen tampoco a Bermudas ni Groenlandia. Las cifras agregadas sobre emaciación se basan únicamente en datos relativos a los Estados Unidos de América.

- ▸ Asia y Asia oriental: con respecto a la clasificación M49, las cifras agregadas relativas al bajo peso al nacer y la emaciación infantil no incluyen al Japón.

- ▸ Australia y Nueva Zelandia: con respecto a la clasificación M49, se ha excluido a la Isla de Navidad, las Islas Cocos (Keeling), las Islas Heard y McDonald y la Isla Norfolk.

- ▸ Caribe: con respecto a la clasificación M49, se ha excluido a Anguila, Aruba, Bonaire (San Eustaquio y Saba), Curaçao, Guadalupe, las Islas Caimán, las Islas Turcas y Caicos, las Islas Vírgenes Británicas, Martinica, Montserrat, San Bartolomé, Saint Martin (parte francesa), y Sint Maarten (parte de los Países Bajos). Los datos relativos a la obesidad en adultos, la emaciación infantil, el bajo peso al nacer y la lactancia materna exclusiva no incluyen a Puerto Rico ni a las Islas Vírgenes de los Estados Unidos.

- ▸ Europa meridional: con respecto a la clasificación M49, se ha excluido a Gibraltar, la Santa Sede y San Marino. Sin embargo, las estimaciones relativas a la anemia, el retraso del crecimiento infantil, el sobrepeso y el bajo peso al nacer incluyen a San Marino.

- ▸ Europa occidental: con respecto a la clasificación M49, se ha excluido a Liechtenstein y Mónaco. Sin embargo, las estimaciones relativas al retraso del crecimiento infantil, el sobrepeso, la anemia y el bajo peso al nacer incluyen a Mónaco.

- ▸ Europa septentrional: con respecto a la clasificación M49, se ha excluido a las Islas Åland, las Islas del Canal, las Islas Feroe (Miembro Asociado), la Isla de Man y las Islas Svalbard y Jan Mayen.

- ▸ Melanesia: con respecto a la clasificación M49, las estimaciones relativas a la anemia, la emaciación, el retraso del crecimiento y el sobrepeso infantiles, el bajo peso al nacer y la lactancia materna exclusiva no incluyen a Nueva Caledonia.

- ▸ Micronesia: con respecto a la clasificación M49, las estimaciones relativas a la obesidad en adultos, la anemia, la emaciación infantil, el bajo peso al nacer y la lactancia materna exclusiva no incluyen a Guam, las Islas Marianas del Norte y las Islas menores alejadas de los Estados Unidos. Las cifras agregadas relativas al retraso del crecimiento y el sobrepeso infantiles no incluyen a las Islas menores alejadas de los Estados Unidos.

- ▸ Polinesia: con respecto a la clasificación M49, se ha excluido a las Islas Pitcairn y las Islas Wallis y Futuna. Las estimaciones relativas a la obesidad en adultos, la emaciación infantil, el bajo peso al nacer y la lactancia materna exclusiva no incluyen a Polinesia Francesa, la Samoa Americana ni Tokelau (Miembro Asociado). Las cifras agregadas relativas al retraso del crecimiento y el sobrepeso infantiles no incluyen a Polinesia Francesa.

Otros grupos

Los grupos de los países menos adelantados, los países en desarrollo sin litoral y los pequeños Estados insulares en desarrollo corresponden a la clasificación de la División de Estadística de las Naciones Unidas (https://unstats.un.org/unsd/methodology/m49).

- ▸ Pequeños Estados insulares en desarrollo: las estimaciones relativas al retraso del crecimiento, la emaciación y el sobrepeso infantiles, la obesidad en adultos, la lactancia materna exclusiva y el bajo peso al nacer no incluyen a Anguila, Aruba, Bonaire (San Eustaquio y Saba), Curaçao, las Islas Vírgenes Británicas, Montserrat, Nueva Caledonia, Polinesia Francesa y Sint Maarten (parte de los Países Bajos). Además, las estimaciones sobre emaciación infantil, obesidad en adultos, lactancia materna exclusiva y bajo peso al nacer no incluyen tampoco a Puerto Rico ni a las Samoa Americanas.

- ▸ Los países de ingresos altos, medianos altos, medianos bajos y bajos se corresponden con la clasificación de países establecida por el Banco el Mundial para el año fiscal 2021-22 (https://datahelpdesk.worldbank.org/knowledgebase/articles/906519).

- ▸ Países de ingresos bajos y con déficit de alimentos (2018): Afganistán, Bangladesh, Benin, Burkina Faso, Burundi, Camerún, Chad, Comoras, Congo, Côte d’Ivoire, Djibouti, Eritrea, Etiopía, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Haití, India, Islas Salomón, Kenya, Kirguistán, Lesotho, Liberia, Madagascar, Malawi, Malí, Mauritania, Mozambique, Nepal, Nicaragua, Níger, República Árabe Siria, República Centroafricana, República Democrática del Congo, República Popular Democrática de Corea, República Unida de Tanzanía, Rwanda, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Sudán, Sudán del Sur, Tayikistán, Togo, Uganda, Uzbekistán, Viet Nam, Yemen y Zimbabwe.

Composición de regiones geográficas

ÁFRICA

África septentrional: Argelia, Egipto, Libia, Marruecos, Sáhara Occidental, Sudán y Túnez.

África subsahariana

África central: Angola, Camerún, Chad, Congo, Gabón, Guinea Ecuatorial, República Centroafricana, República Democrática del Congo y Santo Tomé y Príncipe.

África meridional: Botswana, Eswatini, Lesotho, Namibia y Sudáfrica.

África occidental: Benin, Burkina Faso, Cabo Verde, Côte d’Ivoire, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Malí, Mauritania, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Togo.

África oriental: Burundi, Comoras, Djibouti, Eritrea, Etiopía, Kenya, Madagascar, Malawi, Mauricio, Mozambique, República Unida de Tanzanía, Rwanda, Seychelles, Somalia, Sudán del Sur, Uganda, Zambia y Zimbabwe.

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

América Latina

América central: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Panamá.

América del Sur: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriname, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de).

Caribe: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Cuba, Dominica, Granada, Haití, Jamaica, Puerto Rico, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tabago.

AMÉRICA SEPTENTRIONAL Y EUROPA

América septentrional: Bermudas, Canadá, Estados Unidos de América y Groenlandia.

Europa

Europa meridional: Albania, Andorra, Bosnia y Herzegovina, Croacia, Eslovenia, España, Grecia, Italia, Macedonia del Norte, Malta, Montenegro, Portugal y Serbia.

Europa occidental: Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Luxemburgo, Países Bajos y Suiza.

Europa oriental: Belarús, Bulgaria, Chequia, Eslovaquia, Federación de Rusia, Hungría, Polonia, República de Moldova, Rumania y Ucrania.

Europa septentrional: Dinamarca, Estonia, Finlandia, Irlanda, Islandia, Letonia, Lituania, Noruega, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y Suecia.

ASIA

Asia central: Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán.

Asia meridional: Afganistán, Bangladesh, Bhután, India, Irán (República Islámica del), Maldivas, Nepal, Pakistán y Sri Lanka.

Asia occidental: Arabia Saudita, Armenia, Azerbaiyán, Bahrein, Chipre, Emiratos Árabes Unidos, Georgia, Iraq, Israel, Jordania, Kuwait, Líbano, Omán, Palestina, Qatar, República Árabe Siria, Türkiye y Yemen.

Asia oriental: China, Japón, Mongolia, República de Corea y República Popular Democrática de Corea.

Asia sudoriental: Brunei Darussalam, Camboya, Filipinas, Indonesia, Malasia, Myanmar, República Democrática Popular Lao, Singapur, Tailandia, Timor-Leste y Viet Nam.

OCEANÍA

Australia y Nueva Zelandia: Australia y Nueva Zelandia.

Oceanía excepto Australia y Nueva Zelandia

Melanesia: Fiji, Islas Salomón, Nueva Caledonia, Papua Nueva Guinea y Vanuatu.

Micronesia: Islas Marshall, Kiribati, Micronesia (Estados Federados de), Nauru y Palau.

Polinesia: Islas Cook, Niue, Polinesia Francesa, Samoa, Samoa Americanas, Tokelau, Tonga y Tuvalu.

ÍNDICE

PRÓLOGO

METODOLOGÍA

AGRADECIMIENTOS

ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

MENSAJES PRINCIPALES

RESUMEN

CAPÍTULO 1

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 2

LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y LA NUTRICIÓN EN EL MUNDO

2.1 Indicadores de la seguridad alimentaria: información actualizada y últimos progresos con vistas a poner fin al hambre y garantizar la seguridad alimentaria

2.2 El estado de la nutrición: progresos en relación con las metas mundiales de nutrición

2.3 Costo y asequibilidad de una dieta saludable: información actualizada

CAPÍTULO 3

POLÍTICAS DE APOYO A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA EN EL MUNDO: ¿CUÁNTO CUESTAN Y CUÁNTO AFECTAN A LAS DIETAS?

3.1 Evaluación: ¿qué apoyo mediante políticas se proporciona actualmente a la alimentación y la agricultura?

3.2 ¿Cómo están afectando las políticas alimentarias y agrícolas a las dietas?

CAPÍTULO 4

POSIBLES OPCIONES PARA ADAPTAR LAS POLÍTICAS DE APOYO A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA CON VISTAS A MEJORAR LA ASEQUIBILIDAD DE UNA DIETA SALUDABLE

4.1 ¿Cuáles son las posibles repercusiones de reasignar de manera diferente el apoyo mediante políticas a la alimentación y la agricultura para reducir el costo de los alimentos nutritivos?

4.2 Políticas complementarias dentro y fuera de los sistemas agroalimentarios que son necesarias para garantizar la repercusión de los esfuerzos de adaptación

4.3 Las dinámicas de la economía política y la gobernanza que influyen en la adaptación de las políticas de apoyo

CAPÍTULO 5

CONCLUSIÓN

ANEXOS

ANEXO 1A

Cuadros estadísticos correspondientes al Capítulo 2

ANEXO 1B

Notas metodológicas para los indicadores de seguridad alimentaria y nutrición

ANEXO 2

Metodologías utilizadas en el Capítulo 2

ANEXO 3

Serie de datos actualizada sobre el costo y la asequibilidad de una dieta saludable, 2017-2020

ANEXO 4

Indicadores del apoyo en materia de políticas: fuentes, cobertura y metodología

ANEXO 5

Datos sobre aranceles y definiciones de los grupos de alimentos

ANEXO 6

Resultados de una selección de escenarios basados en modelos mundiales

ANEXO 7

Glosario

NOTAS

CUADROS, FIGURAS y RECUADROS

CUADROS

1 Prevalencia de la subalimentación, 2005-2021

2 Número de personas subalimentadas, 2005-2021

3 Prevalencia de la inseguridad alimentaria de nivel grave únicamente, y de nivel moderado o grave, según la escala de experiencia de inseguridad alimentaria, 2014-2021

4 Número de personas que padecen inseguridad alimentaria de nivel grave únicamente, y de nivel moderado o grave, según la escala de experiencia de inseguridad alimentaria, 2014-2021

5 Casi 3 100 millones de personas no podían permitirse una dieta saludable en 2020 debido al incremento de su costo

6 Apoyo al sector de la alimentación y la agricultura como porcentaje del valor de la producción, por grupos de países por nivel de ingresos, media del período 2013-18

7 Escenarios de situación sin cambios, de eliminación y de adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura

8 Repercusión de la adaptación de las medidas aduaneras para respaldar dietas saludables, 2030 (variación con respecto al escenario de referencia)

9 Repercusión de la adaptación de las medidas aduaneras para respaldar dietas saludables sobre el costo de las dietas y el consumo per cápita, 2030 (variación en puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia)

10 Repercusión de la adaptación de las subvenciones fiscales a los productores para respaldar dietas saludables, 2030 (variación con respecto a los datos de referencia)

11 Repercusión de la adaptación de las subvenciones fiscales para respaldar las dietas saludables sobre el costo de las dietas y el consumo per cápita, 2030 (variación porcentual con respecto al escenario de referencia)

12 Repercusión de la adaptación de las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores para respaldar dietas saludables, 2030 (variación con respecto a los datos de referencia)

13 Repercusión de la adaptación de las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores para respaldar dietas saludables sobre el costo de las dietas y el consumo per cápita, 2030 (variación porcentual con respecto al escenario de referencia)

A1.1 Progresos hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y las metas mundiales de nutrición: prevalencia de la subalimentación, de la inseguridad alimentaria moderada o grave, de ciertas formas de malnutrición, de la lactancia materna exclusiva y del bajo peso al nacer

A1.2 Progresos hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y las metas mundiales de nutrición: número de personas afectadas por subalimentación, inseguridad alimentaria moderada o grave y ciertas formas de malnutrición; número de niños alimentados exclusivamente con leche materna y número de niños con bajo peso al nacer

A2.1 Rangos de las previsiones a muy corto plazo de la prevalencia de la subalimentación y el número de personas subalimentadas en 2020 y 2021

A2.2 Coeficientes de regresión a partir de tres modelos estimados sobre valores históricos del CV|y (2000-2019)

A2.3 Países con datos sobre resultados nutricionales procedentes de encuestas nacionales realizadas entre 2015 y 2021 que contribuyeron al análisis de la desigualdad

A3.1 Costo y asequibilidad de una dieta saludable por región, subregión, país y grupos de países por nivel de ingresos, 2017-2020

A3.2 Estimaciones de los límites inferior y superior del porcentaje y el número de personas (en millones) que no pueden permitirse el costo de una dieta saludable, por región y grupos de países por nivel de ingresos en 2020

A4.1 Países abarcados por la base de datos del Consorcio de Incentivos Agrícolas según la clasificación de grupos de países por nivel de ingresos utilizada en el análisis de balance

A4.2 Instrumentos de políticas para apoyar la alimentación y la agricultura y sus indicadores correspondientes

A6.1 Países abarcados por la base de datos del Consorcio de Incentivos Agrícolas según la clasificación de grupos de países por nivel de ingresos utilizada en las simulaciones con el modelo

A6.2 Repercusión de la eliminación de las medidas aduaneras, 2030 (variación con respecto al escenario de referencia)

A6.3 Repercusión de la eliminación del apoyo fiscal a los productores, 2030 (variación con respecto al escenario de referencia)

A6.4 Repercusión de la redistribución de las subvenciones fiscales a los productores de manera equitativa en todos los productos alimentarios, 2030 (variación con respecto al escenario de referencia)

A6.5 Repercusión de la redistribución de las subvenciones fiscales a los productores de manera equitativa en todos los productos alimentarios según el costo de la dieta y el consumo per cápita, 2030 (variación porcentual con respecto al escenario de referencia)

FIGURAS

1 Para adaptar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, resulta esencial aplicar un enfoque de sistemas agroalimentarios

2 Entre 702 y 828 millones de personas se enfrentaron al hambre en todo el mundo en 2021. Considerando el punto medio del rango estimado (768 millones), en 2021 el hambre afectaba a 46 millones de personas más que en 2020 y a un total de 150 millones de personas más que en 2019, antes de la pandemia de la COVID-19

3 Más de la mitad (425 millones) de la población mundial que padecía hambre en 2021 se concentró en Asia y más de un tercio (278 millones), en África

4 Tras incrementarse entre 2019 y 2020 en la mayor parte de África, América Latina y el Caribe y Asia, la prevalencia de la subalimentación siguió aumentando en 2021 en la mayoría de las subregiones, pero a un ritmo más lento

5 La comparación del porcentaje de pérdida de ingresos por quintil de ingresos mundiales como consecuencia de la pandemia de la COVID-19 en 2020 y 2021 muestra grandes diferencias en la recuperación de ingresos

6 En el escenario que prevé la COVID-19, se estima que el hambre mundial descenderá a unos 670 millones de personas en 2030, lejos de la meta del hambre cero. Es decir, en 2030 habrá 78 millones de personas subalimentadas más que si la pandemia no hubiera tenido lugar

7 La inseguridad alimentaria moderada o grave se mantuvo estable a nivel mundial a pesar de los incrementos registrados en todas las regiones excepto en Asia, mientras que la inseguridad alimentaria grave aumentó a nivel mundial y en todas las regiones

8 La concentración y la distribución de la inseguridad alimentaria por gravedad difieren ampliamente entre las regiones del mundo

9 A medida que disminuye el nivel de ingresos del país, suelen aumentar la prevalencia total de la inseguridad alimentaria y la proporción de la inseguridad alimentaria grave

10 A nivel mundial y en todas las regiones, la prevalencia de la inseguridad alimentaria es más elevada entre las mujeres que entre los hombres

11 Las tendencias mundiales de la prevalencia y las cifras absolutas indican un aumento del sobrepeso en los niños menores de cinco años de edad, de la anemia en las mujeres de entre 15 y 49 años y de la obesidad en adultos, mientras que los datos sobre el bajo peso al nacer, el retraso del crecimiento en niños menores de cinco años de edad y la lactancia materna exclusiva han mejorado constantemente desde 2000

12 Los países de ingresos bajos y medianos bajos soportan la carga más pesada de casos de retraso del crecimiento, emaciación, bajo peso al nacer y anemia, mientras que los países de ingresos medianos altos y altos soportan la mayor carga de casos de obesidad

13 Según análisis de la desigualdad que usan los últimos datos disponibles por país (2015 a 2021), a nivel mundial los niños menores de cinco años de edad que padecen retraso del crecimiento tienen mayor probabilidad de residir en entornos rurales y hogares más pobres, tener madres que no han recibido educación formal y ser de sexo masculino, mientras que la obesidad en mujeres es más habitual en entornos urbanos y en hogares más ricos

14 El logro de las metas mundiales de nutrición para 2030 requerirá esfuerzos inmensos. Solo la lactancia materna exclusiva entre los lactantes menores de seis meses de edad (de 37,1% a 43,8%) y el retraso del crecimiento entre los menores de cinco años de edad (de 26,2% a 22,0%) han mejorado notablemente desde 2012, aunque incluso estos indicadores requerirán un progreso acelerado para lograr las metas de 2030

15 Los progresos regionales en relación con las metas de nutrición indican un empeoramiento de la anemia en las mujeres de 15 a 49 años y el sobrepeso en niños menores de cinco años de edad, mientras que muchas regiones están alcanzando progresos en la reducción de la emaciación y el retraso del crecimiento en niños menores de cinco años de edad

16 El costo de una dieta saludable aumentó y la dieta fue más inasequible en todas las regiones del mundo en 2020

17 Instrumentos e indicadores del apoyo mediante políticas proporcionado a la alimentación y la agricultura

18 Nivel y composición del apoyo mundial a la alimentación y la agricultura (miles de millones de USD, media del período 2013-18)

19 Tasa nominal de asistencia como porcentaje del total del valor de la producción, por tipo de instrumento y grupo de ingresos

20 Composición del apoyo relacionado con servicios generales como porcentaje del valor de la producción, por grupo de ingresos y tipo de servicio, promedio del período 2015-18

21 Tasa nominal de asistencia como porcentaje del valor de la producción por grupo de ingresos y grupo de alimentos, promedio del período 2013-18

22 Tasa nominal de asistencia como porcentaje del valor de la producción para una selección de los productos alimentarios que más apoyo reciben, por grupo de ingresos, promedio del período 2013-18

23 Repercusión de los cambios en el PIB en los escenarios de adaptación, 2030 (variación porcentual con respecto al escenario de referencia)

24 Las políticas complementarias, tanto dentro como fuera de los sistemas agroalimentarios, resultan esenciales para respaldar los esfuerzos de adaptación del apoyo

25 Dinámica de la economía política y la gobernanza en relación con la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura

RECUADROS

1 Definiciones de “adaptación” y “políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura”

2 Información actualizada sobre la prevalencia de la subalimentación y consideración de la pandemia de la COVID-19 en las estimaciones del hambre en el mundo en 2021

3 La guerra en Ucrania: los posibles riesgos para los mercados agrícolas internacionales y la seguridad alimentaria mundial

4 Estudios de casos sobre la COVID-19: ejemplos de repercusión de la pandemia en determinados países en cuanto a emaciación y sobrepeso infantiles por vías determinadas por el contexto específico

5 La guerra en Ucrania amenaza con aumentar el número de personas malnutridas a escala mundial, en particular de mujeres y niños

6 La información actualizada y el perfeccionamiento de la metodología aumentan la precisión de las estimaciones del costo y la asequibilidad de una dieta saludable a escala mundial

7 Indicadores normalizados de apoyo a la alimentación y la agricultura

8 Normas de la OMC aplicables a los incentivos de precios y al apoyo fiscal

9 La importancia del pescado y los productos pesqueros para una dieta saludable y el papel de las subvenciones a la pesca en los esfuerzos de adaptación de las políticas

10 Descripción de los alimentos nutritivos y las dietas saludables

11 Un mayor apoyo a los productores a través de incentivos de precios está relacionado con un aumento del costo de una dieta saludable

12 Aranceles sobre los alimentos altamente procesados, el azúcar y la confitería, y las frutas y hortalizas*

13 Clasificación de los productos alimentarios en alimentos de prioridad baja, media y alta para incrementar su disponibilidad y consumo a fin de satisfacer los niveles recomendados en la dieta

14 Optimización de los presupuestos públicos para armonizar los objetivos de transformación agrícola y de asequibilidad de las dietas saludables: datos objetivos de Etiopía

15 Consecuencias de la adaptación de las subvenciones agrícolas para los compromisos de los países en la OMC

16 La protección social es fundamental para hacer frente a las perturbaciones que afectan a los medios de vida

17 Inversión en prácticas de adaptación al clima para apoyar dietas saludables asequibles y cadenas de suministro inclusivas

18 El desarrollo de la cadena de valor como instrumento eficaz para transformar la distribución desigual del poder

PRÓLOGO

Los desafíos para acabar con el hambre, la inseguridad alimentaria y todas las formas de malnutrición siguen aumentando. La pandemia de la enfermedad por el coronavirus (COVID-19) ha puesto de relieve nuevamente las fragilidades de nuestros sistemas agroalimentarios y las desigualdades en nuestras sociedades, que están causando nuevos aumentos del hambre y la inseguridad alimentaria grave en el mundo. A pesar de los progresos logrados en el mundo, las tendencias de la desnutrición infantil, en particular el retraso del crecimiento y la emaciación, las carencias de micronutrientes esenciales y el sobrepeso y la obesidad infantiles siguen siendo motivo de gran preocupación. Además, la anemia materna y la obesidad en adultos siguen siendo alarmantes.

Los datos más recientes disponibles sugieren que el número de personas que no se pueden permitir una dieta saludable a nivel mundial aumentó en 112 millones (hasta alcanzar casi los 3 100 millones), lo cual refleja las repercusiones del incremento de los precios de los alimentos al consumidor durante la pandemia. Este número podría ser incluso mayor cuando se disponga de datos sobre las pérdidas de ingresos en 2020. La guerra en curso en Ucrania está perturbando las cadenas de suministro y afectando aún más a los precios de los cereales, los fertilizantes y la energía. En la primera mitad de 2022, esto dio lugar a incrementos adicionales de los precios de los alimentos. Al mismo tiempo, fenómenos climáticos extremos más frecuentes y graves están perturbando las cadenas de suministro, especialmente en los países de ingresos bajos.

De cara al futuro, los progresos realizados en la reducción en un tercio de la prevalencia del retraso del crecimiento infantil en los dos decenios anteriores (que representan 55 millones de niñas y niños con retraso del crecimiento menos) están en peligro por la triple crisis del clima, los conflictos y la pandemia de la COVID-19. Si no se intensifican los esfuerzos, seguirá aumentando el número de niños y niñas aquejados de emaciación.

En el presente informe se destaca repetidamente la intensificación de estos principales factores causantes de la inseguridad alimentaria y la malnutrición, a saber, los conflictos, los fenómenos climáticos extremos y las perturbaciones económicas, en combinación con el aumento de las desigualdades. La cuestión ahora no es si las adversidades seguirán presentándose o no, sino cómo podemos adoptar medidas más audaces para crear resiliencia ante futuras crisis.

Aunque en el informe del año pasado se señalaron las vías para la transformación de los sistemas agroalimentarios, la realidad es que la teoría resulta más fácil que la práctica. Las perspectivas del crecimiento económico mundial en 2022 se han revisado considerablemente a la baja; por tanto, se dispone de recursos financieros más limitados para invertir en los sistemas agroalimentarios. Las asociaciones entre los sectores público y privado resultarán extremadamente importantes para las inversiones en los sistemas agroalimentarios. También será importante contar con una gobernanza robusta para garantizar que dichas asociaciones acaben reportando beneficios a las comunidades y las personas que más lo necesitan, y no a las partes interesadas con poder de la industria.

En este informe se muestra que los gobiernos pueden invertir en los sistemas agroalimentarios de manera equitativa y sostenible, incluso con la misma cuantía de recursos públicos. El apoyo de los gobiernos a la alimentación y la agricultura representa casi 630 000 millones de USD al año en todo el mundo. Sin embargo, una proporción significativa de este apoyo distorsiona los precios de mercado, resulta destructiva para el medio ambiente y perjudica a los pequeños productores y los Pueblos Indígenas y, al mismo tiempo, no proporciona dietas saludables para los niños y las niñas y otras personas que más las necesitan.

A menudo, con el objetivo de proteger su sector agrícola de la competencia internacional, los países importadores de alimentos han reforzado sus políticas de apoyo, especialmente en el caso de los cereales. Al hacerlo, pueden haber fomentado una producción desproporcionada de cereales en relación con la de legumbres, semillas, frutas, hortalizas y otros alimentos nutritivos. Estas políticas han contribuido a la seguridad alimentaria aportando una cantidad suficiente de calorías, pero no son eficaces para mejorar los resultados relacionados con la nutrición y la salud, incluso entre los niños y las niñas.

Los datos sugieren que, si los gobiernos adaptan los recursos para dar prioridad a los consumidores de alimentos y para incentivar la producción, la oferta y el consumo sostenibles de alimentos nutritivos, ayudarán a que las dietas saludables sean menos costosas y más asequibles para todas las personas.

Los gobiernos deben dar este importante paso para la transformación, pero es necesario que la arquitectura multilateral en el marco del Decenio de las Naciones Unidas de Acción sobre la Nutrición lo apoye. Asimismo, al adaptarse las medidas comerciales y las subvenciones fiscales deberán considerarse los compromisos y flexibilidades de los países en el marco de la Organización Mundial del Comercio.

Este informe con base empírica aprovecha el impulso generado el año pasado por la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios y la Cumbre de Tokio sobre Nutrición para el Crecimiento, así como los resultados previstos de las negociaciones en la 26.a Conferencia de las Partes en la Convención Marco sobre el Cambio Climático con miras a reforzar la resiliencia al cambio climático en aras de la seguridad alimentaria y la nutrición.

Reconocemos que los países con menores ingresos tendrán recursos públicos escasos y necesitarán apoyo mediante financiación internacional para el desarrollo. Estos son países donde la agricultura es esencial para la economía, el empleo y los medios de vida rurales y donde millones de personas pasan hambre y padecen inseguridad alimentaria o malnutrición. Nos comprometemos a trabajar con estos países para encontrar nuevos caminos que permitan incrementar la prestación de servicios públicos que apoye a los actores de los sistemas agroalimentarios de manera colectiva, con la participación de las instituciones locales y la sociedad civil, a la vez que se establezcan asociaciones entre los sectores público y privado.

En todos los contextos, las reformas para adaptar el apoyo a la alimentación y la agricultura también deben ir acompañadas de políticas que promuevan cambios en los comportamientos de los consumidores, junto con políticas de protección social para mitigar las consecuencias no deseadas de las reformas sobre las poblaciones vulnerables. Por último, estas reformas deben ser multisectoriales y abarcar las políticas sobre salud, medio ambiente, transporte y energía.

Nuestras organizaciones están firmemente comprometidas y preparadas para respaldar a los gobiernos y aportar a otros aliados para lograr esa coherencia de las políticas en los planos mundial y nacional. Todas las personas tienen derecho a acceder a alimentos inocuos y nutritivos y a dietas asequibles y saludables. Invertir en sistemas agroalimentarios saludables y sostenibles es una inversión en el futuro y en las generaciones venideras.

METODOLOGÍA

El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022 ha sido preparado por la División de Economía Agroalimentaria de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), en colaboración con la División de Estadística de la línea de trabajo sobre Desarrollo económico y social, y con un equipo de expertos técnicos de la FAO, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Organización Mundial de la Salud (OMS).

Un equipo asesor superior, integrado por altos directivos designados por los cinco organismos asociados de las Naciones Unidas en la publicación, ofreció orientación para la elaboración del informe. Bajo la dirección de la FAO, este equipo decidió el planteamiento del informe y definió su enfoque temático. Además, supervisó al equipo de redacción técnica formado por expertos de cada uno de los cinco organismos coeditores. Se prepararon estudios técnicos de antecedentes en apoyo de la investigación y el análisis de datos realizados por los miembros del equipo de redacción.

El equipo de redacción elaboró una serie de productos provisionales, entre ellos un borrador preliminar, un anteproyecto y un proyecto definitivo de informe. El equipo asesor superior examinó, validó y aprobó estos documentos en cada fase del proceso de preparación. El informe final se sometió a un riguroso examen técnico efectuado por altos directivos y expertos técnicos de las diferentes divisiones y departamentos de cada uno de los cinco organismos de las Naciones Unidas, tanto en las sedes como en las oficinas descentralizadas. Por último, los responsables de los organismos de los cinco asociados en la coedición examinaron y aprobaron el informe.

AGRADECIMIENTOS

El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022 ha sido preparado conjuntamente por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Organización Mundial de la Salud (OMS).

La dirección de la publicación correspondió a Marco V. Sánchez Cantillo y José Rosero Moncayo bajo la coordinación general de Cindy Holleman, editora de la publicación, y con la orientación general de Máximo Torero Cullen, todos ellos de la línea de trabajo sobre Desarrollo económico y social de la FAO. Un Comité Directivo compuesto por representantes de los cinco organismos asociados en la edición brindó su orientación en la elaboración del informe: Marco V. Sánchez Cantillo (Presidente), Sara Savastano (FIDA), Víctor Aguayo (UNICEF), Arif Husain (PMA) y Francesco Branca (OMS). Tisorn Songsermsawas (FIDA), Chika Hayashi, Jo Jewell y Vilma Tyler (UNICEF), Eric Branckaert y Saskia de Pee (PMA) y Marzella Wüstefeld (OMS) contribuyeron a la coordinación y prestaron apoyo técnico. Los jefes ejecutivos y el personal superior de los cinco organismos que han elaborado conjuntamente el documento aportaron observaciones valiosas y dieron el visto bueno final al informe.

El Capítulo 1 del informe fue redactado por Cindy Holleman con aportaciones de Marco V. Sánchez Cantillo, Lynnette Neufeld, Anne Kepple, Jakob Rauschendorfer, José Rosero Moncayo y Trudy Wijnhoven (FAO), Caterina Ruggeri Laderchi y Tisorn Songsermsawas (FIDA), Jo Jewell y Rizwan Yusfali (UNICEF), Sabrina Kuri (PMA), y Karen McColl y Marzella Wüstefeld (OMS).

Anne Kepple (FAO) estuvo a cargo de la coordinación del Capítulo 2 del informe. La Sección 2.1 fue redactada por Carlo Cafiero, Anne Kepple y José Rosero Moncayo con aportaciones de Piero Conforti, Alejandro Grinspun, Marco Knowles, Vanya Slavchevska, Sara Viviani y Firas Yassin (FAO). El Recuadro 3 fue redactado por Boubaker Ben Belhassen, Aikaterini Kavallari y Holger Matthey (FAO). David Laborde (Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias [IFPRI]) hizo aportaciones fundamentales para las previsiones de la subalimentación para 2030. Olivier Lavagne d’Ortigue (FAO) prestó apoyo para la visualización de datos y aportó contribuciones editoriales. La Sección 2.2 fue redactada por Elaine Borghi, Giovanna Gatica Domínguez y Alexandra Humphreys (OMS), con aportaciones de Chika Hayashi, Julia Krasevec, Richard Kumapley y Vrinda Mehra (UNICEF), Anne Kepple (FAO), y Mónica Flores, Katrina Lundberg, Lisa Rogers, Gretchen Stevens y Marzella Wüstefeld (OMS). El Centro Internacional para la Equidad en Salud (ICEH), situado en la ciudad de Pelotas (Brasil), proporcionó algunos de los datos y el código utilizados para el análisis de la desigualdad. La Sección 2.3 fue redactada por Cindy Holleman con aportaciones de Valentina Conti, Anne Kepple, Lynnette Neufeld y Trudy Wijnhoven (FAO) y Saskia de Pee (PMA). José Rosero Moncayo (FAO) prestó apoyo técnico editorial para las secciones de este capítulo.

Cindy Holleman (FAO) estuvo a cargo de la coordinación del Capítulo 3 del informe. La Sección 3.1 fue redactada por Valentina Pernechele con Ekaterina Krivonos y Audum Lem (FAO), con aportaciones de Molly Ahern, Cosimo Avesani, Catherine Bessy, Marcio Castro de Souza, Valentina Conti, Diana Fernández de la Reguera, Nicole Franz, Jessie Lin, Markus Lipp, Lynnette Neufeld, George Rapsomanikis, Jakob Rauschendorfer, Carla Vaca Eyzaguirre y Trudy Wijnhoven (FAO), Saskia de Pee (PMA), y Karen McColl, Benn McGrady, Kathryn Robertson y Marzella Wüstefeld (OMS). La estimación de los indicadores de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura fue proporcionada por David Laborde con Abdullah Mamun (IFPRI). La Sección 3.2 fue redactada por Carla Vaca Eyzaquirre con Valentina Conti, Diana Fernández de la Reguera, Cindy Holleman, Ekaterina Krivonos, Jakob Rauschendorfer y Trudy Wijnhoven (FAO), con aportaciones de Giovanni Carrasco Azzini, Chaterine Bessy, Markus Lipp, Valentina Pernechele y George Rapsomanikis (FAO), Ole Boysen (University College de Dublín), Joyce Njoro, Jyotsna Puri, Caterina Ruggeri Laderchi, Tisorn Songsermsawas y Victoria Wise (FIDA), Jo Jewell y Rizwan Yusfali (UNICEF), Sabrina Kuri (PMA), y Hyun Jin, Karen McColl, Benn McGrady, Kathryn Robertson y Marzella Wüstefeld (OMS). Marco V. Sánchez Cantillo prestó apoyo técnico editorial para las secciones de este capítulo.

Cindy Holleman (FAO) estuvo a cargo de la coordinación del Capítulo 4 del informe. La Sección 4.1 fue redactada por Marco V. Sánchez Cantillo con Cindy Holleman y Ekaterina Krivonos (FAO), con aportaciones de Martin Cicowiez, Valentina Conti, Valentina Pernechele, Jakob Rauschendorfer y Carla Vaca Eyzaguirre (FAO), Caterina Ruggeri Laderchi (FIDA), Sabrina Kuri (PMA), y Karen McColl y Marzella Wüstefeld (OMS). Los resultados de la simulación de los cambios en las políticas de apoyo mundiales empleando el modelo recurrente y dinámico de equilibrio general computable (MIRAGRODEP) fueron proporcionados por David Laborde con Joseph Glauber (IFPRI). La Sección 4.2 fue redactada por Giovanni Carrasco Azzini y Cindy Holleman (FAO), Caterina Ruggeri Laderchi (FIDA), Sabrina Kuri (PMA), y Karen McColl y Marzella Wüstefeld (OMS), con aportaciones de Cosimo Avesani, Diana Fernández de la Reguera, Jessie Lin, Lynette Neufeld, Ekaterina Krivonos, Valentina Pernechele, Jakob Rauschendorfer, Carla Vaca Eyzaguirre y Trudy Wijnhoven (FAO), Daniel Anavitarte, Samir Bejaoui, Romina Cavatassi, Sinafikeh Gemessa, Daniel Higgins, Mikael Kauttu, Giuseppe Maggio, Anni Mandelin, Thanh Tung Nguyen, Rasha Omar y Tisorn Songsermsawas (FIDA), Saskia de Pee (PMA), Jo Jewell y Rizwan Yusfali (UNICEF), y Kaia Engesveen, Hyun Jin, Katrina Lundberg, Simone Moraes Raszl, Jessica Pullar, Manasi Shukla Trivedi y Camilla Haugstveit Warren (OMS). La Sección 4.3 fue redactada por Jessie Lin y Giovanni Carrasco Azzini (FAO), con aportaciones de Carla Vaca Eyzaguirre, Cindy Holleman, Ekaterina Krivonos, Pascal Liu y Jakob Rauschendorfer (FAO), Aslihan Arslan, Cristina Chiarella, Tawfiq El-Zabri, Athur Mabiso, Michele Pennella, Caterina Ruggeri Laderchi, Tisorn Songsermsawas, Nicolas Syed, Sakiusa Tubuna y Emanuele Zucchini (FIDA), Jo Jewell y Rizwan Yusfali (UNICEF), Lina Mahy, Karen McColl, Jessica Pullar y Marzella Wüstefeld (OMS). Marco V. Sánchez Cantillo prestó apoyo técnico editorial para las secciones de este capítulo.

La redacción del Capítulo 5 del informe correspondió a Cindy Holleman y Marco V. Sánchez Cantillo, con contribuciones de Anne Kepple y José Rosero Moncayo (FAO).

Numerosos colegas de diferentes unidades y departamentos técnicos de los cinco organismos asociados en la edición proporcionaron valiosas observaciones y aportaciones técnicas para el informe. Un proceso de autorización técnica de los organismos facilitó una revisión exhaustiva por parte de numerosos expertos técnicos de los cinco organismos que elaboraron conjuntamente el documento. La enumeración de las contribuciones sería difícil, aparte de elevar el riesgo de omisiones importantes.

Abdul Sattar, Sara Viviani y Firas Yassin se encargaron de preparar los datos sobre subalimentación y seguridad alimentaria de la Sección 2.1 y el Anexo 1A, con aportaciones de Marinella Cirillo, Filippo Gheri, Gabriela Interlenghi, Adeeba Ishaq, Talent Manyani, Ana Moltedo y María Rodríguez, bajo la supervisión de Carlo Cafiero (FAO). Aportó datos complementarios el equipo de hojas de balance de alimentos, dirigido por Salar Tayyib, de la División de Estadística (ESS) de la FAO. Carlo Cafiero preparó las previsiones de la subalimentación en 2030 con la ayuda de Adeeba Ishaq, Abdul Sattar y Firas Yassin (FAO), así como las aportaciones clave de David Laborde como parte de una colaboración de investigación con el IFPRI. Giovanna Gatica Domínguez, Elaine Borghi y Alexandra Humphreys (OMS), y Richard Kumapley y Vrinda Mehra (UNICEF) se encargaron de consolidar los datos sobre nutrición de la Sección 2.2, con aportaciones de Julia Krasevec (UNICEF). Giovanna Gatica Domínguez y Elaine Borghi (OMS), y Richard Kumapley y Vrinda Mehra (UNICEF) se encargaron de los análisis de la Sección 2.2 y el Anexo 2. Giovanna Gatica Domínguez y Alexandra Humphreys (OMS) se encargaron de la elaboración de los estudios de casos de la pandemia de la enfermedad por el coronavirus (COVID-19) incluidos en el Recuadro 4 de la Sección 2.2, con aportaciones de Elaine Borghi (OMS), y Chika Hayashi y Richard Kumapley (UNICEF). Elisa Domínguez y Giovanna Gatica Domínguez (OMS), y Julia Krasevec y Richard Kumapley (UNICEF) contribuyeron a los análisis de las encuestas nacionales empleadas en la elaboración de los estudios de casos, como parte de la labor relativa a las estimaciones conjuntas sobre la malnutrición infantil del UNICEF, la OMS y el Banco Mundial (UNICEF-WHO-World Bank: Joint child malnutrition estimates). Valentina Conti y Cindy Holleman (FAO) se encargaron de preparar el análisis de los costos y la asequibilidad de una dieta saludable de la Sección 2.3 y el Anexo 3, con aportaciones de Verónica Boero, Jean Marie Vianney Munyeshyaka, Lynnette Neufeld, Michele Vollaro y Trudy Wijnhoven (FAO), Leah Costlow, Anna Herforth y William A. Masters (Universidad Tufts), y Yan Bai, Nada Hamadeh y Marko Olavi Rissanen (Banco Mundial). Juan José Egas Yerovi revisó los datos y las figuras de la Sección 3.1.

Christin Campbell (editora consultora), Giovanni Carrasco Azzini y Daniela Verona, de la línea de trabajo sobre Desarrollo económico y social de la FAO, prestaron apoyo para la elaboración del informe.

La Subdivisión de Reuniones y la Subdivisión Lingüística de la División de Servicios a los Órganos Rectores de la FAO se encargaron de las traducciones, además de las contribuciones antes mencionadas.

El Grupo de Edición de la Oficina de Comunicación Institucional de la FAO prestó apoyo editorial y se encargó del diseño y la maquetación, así como de la coordinación de la producción, en los seis idiomas oficiales.

ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

ACT-NM

Equipo Básico Ágil de Seguimiento de la Nutrición

ADER

necesidades medias de energía alimentaria

AGT

ácido graso trans

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

CEA

consumo de energía alimentaria

CIN2

Segunda Conferencia Internacional sobre Nutrición

COVID-19

enfermedad por el coronavirus

CV

coeficiente de variación

CV|r

CV debido a las necesidades de energía

CV|y

CV debido a los ingresos

ENT

enfermedad no transmisible

FAO

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

FImod+sev

prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave

FIsev

prevalencia de la inseguridad alimentaria grave

FIDA

Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola

FIES

escala de experiencia de inseguridad alimentaria

FMI

Fondo Monetario Internacional

GEI

gas de efecto invernadero

I+D

investigación y desarrollo

IFPRI

Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias

IMC

índice de masa corporal

IPC

índice de precios al consumidor

IVA

impuesto sobre el valor añadido

JME

estimaciones conjuntas sobre la malnutrición infantil

MGA

medida global de ayuda

MIPYME

microempresas y pequeñas y medianas empresas

MIRAGRODEP

modelo recurrente y dinámico de equilibrio general computable

MSF

medidas sanitarias y fitosanitarias

NMEA

necesidades mínimas de energía alimentaria

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

ODS

Objetivos de Desarrollo Sostenible

OMC

Organización Mundial del Comercio

OMS

Organización Mundial de la Salud

OTC

obstáculos técnicos al comercio

PCI

Programa de Comparación Internacional del Banco Mundial

PIB

producto interno bruto

PIP

Plataforma de Pobreza y Desigualdad

PMA

Programa Mundial de Alimentos

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUMA

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

PPA

paridad del poder adquisitivo

PYME

pequeñas y medianas empresas

SUN

Movimiento para el fomento de la nutrición

TNA

tasa nominal de asistencia

TPN

tasa de protección nominal

TRMA

tasa de reducción anual media anual

UE

Unión Europea

UNICEF

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

USD

dólar de los Estados Unidos

WHA

Asamblea Mundial de la Salud

MENSAJES PRINCIPALES

A pesar de las esperanzas de que el mundo dejaría atrás la pandemia de la enfermedad por el coronavirus (COVID-19) en 2021 y de que la seguridad alimentaria empezaría a mejorar, el hambre en el mundo aumentó todavía más en 2021. Dicho incremento refleja las exacerbadas desigualdades entre países y dentro de ellos debido a un patrón desigual de recuperación económica entre los países y a las pérdidas de ingresos no recuperadas entre los más afectados por la pandemia de la COVID-19.

Tras permanecer relativamente estable desde 2015, la prevalencia de la subalimentación se incrementó del 8,0% al 9,3% de 2019 a 2020 y creció a un ritmo más lento en 2021 hasta llegar al 9,8%. En 2021, padecían hambre entre 702 y 828 millones de personas. La cifra ha aumentado en unos 150 millones desde la irrupción de la pandemia de la COVID-19 —103 millones de personas más entre 2019 y 2020 y 46 millones de personas más en 2021—.

Según las previsiones, cerca de 670 millones de personas seguirán padeciendo hambre en 2030, es decir, el 8% de la población mundial, igual que en 2015, cuando se puso en marcha la Agenda 2030.

Tras un acusado incremento en 2020, la prevalencia mundial de la inseguridad alimentaria moderada o grave permaneció estable en gran medida en 2021, pero la inseguridad alimentaria grave alcanzó niveles más elevados, lo que refleja un deterioro de la situación de las personas que ya se enfrentaban a dificultades importantes. En torno a 2 300 millones de personas en el mundo padecían inseguridad alimentaria moderada o grave en 2021, y el 11,7% de la población mundial se enfrentaba a niveles graves de inseguridad alimentaria.

Se calcula que en 2020, en todo el mundo el 22% de los niños menores de cinco años padecía retraso del crecimiento, el 6,7%, emaciación y el 5,7%, sobrepeso. Los de las zonas rurales y los hogares más pobres, cuyas madres no habían recibido una educación formal, eran más vulnerables al retraso del crecimiento y la emaciación. Los de las zonas urbanas y los hogares más ricos corrían un mayor riesgo de padecer sobrepeso.

Se han hecho progresos constantes en relación con la lactancia materna exclusiva: el 43,8% de los lactantes menores de seis meses de edad del mundo eran alimentados exclusivamente mediante lactancia materna en 2020, en comparación con el 37,1% registrado en 2012, pero para cumplir la meta de 2030, esta mejora debe acelerarse. Los lactantes de las zonas rurales, de los hogares más pobres, de sexo femenino y aquellos cuyas madres no han recibido educación formal tienen una mayor probabilidad de ser amamantados.

A escala mundial, en 2019 casi una de cada tres mujeres de entre 15 y 49 años de edad (571 millones) sufría anemia, situación que no ha mejorado desde 2012. La anemia afecta a un mayor número de mujeres en las zonas rurales y en los hogares más pobres, así como a las que no han recibido una educación formal.

Casi 3 100 millones de personas no podían permitirse una dieta saludable en 2020. Son 112 millones más que en 2019, lo cual refleja la inflación de los precios de los alimentos al consumidor derivada de las repercusiones económicas de la pandemia de la COVID-19 y las medidas adoptadas para contenerla.

Los recientes reveses indican que las políticas ya no están proporcionando beneficios marginales crecientes en la reducción del hambre y la mejora de la inseguridad alimentaria y de la malnutrición en todas sus formas. Los gobiernos de países con una economía frágil también están afrontando limitaciones fiscales para transformar los sistemas agroalimentarios. Es el momento de que los gobiernos empiecen a examinar su apoyo actual a la alimentación y la agricultura.

El apoyo mundial a la alimentación y la agricultura representó casi 630 000 millones de USD al año de media durante el período comprendido entre 2013 y 2018. La mayor parte de este apoyo se destina a los agricultores individualmente, a través de las políticas sobre el comercio y los mercados y de subvenciones fiscales estrechamente vinculadas a la producción o al uso sin limitaciones de insumos de producción variables. En gran parte, este apoyo no solo distorsiona el mercado, sino que tampoco está llegando a muchos agricultores, daña el medio ambiente y no promueve la producción de alimentos nutritivos.

El apoyo a la producción agrícola se concentra principalmente en los alimentos básicos, los lácteos y otros productos ricos en proteínas de origen animal, especialmente en los países de ingresos altos y medianos altos. El arroz, el azúcar y las carnes de diversos tipos son los alimentos que más incentivos reciben a nivel mundial, a diferencia de las frutas y las hortalizas, que reciben menos apoyo en general, o a los que incluso se penaliza en algunos países de ingresos bajos.

Las intervenciones en el comercio y los mercados pueden actuar como obstáculos al comercio de alimentos nutritivos, socavando así la disponibilidad y asequibilidad de las dietas saludables. En numerosos países, las subvenciones fiscales han permitido incrementar la disponibilidad de los alimentos básicos y sus derivados y reducir su precio, desalentando y haciendo relativamente más caro el consumo de alimentos con menos subvenciones o no subvencionados como las frutas, las hortalizas y las legumbres.

Si la adaptación del apoyo público existente se lleva a cabo de manera inteligente y fundamentada en datos objetivos, incluyendo a todas las partes interesadas, teniendo en cuenta las economías políticas y las capacidades institucionales de los países y considerando los compromisos y flexibilidades en el marco de las normas de la Organización Mundial del Comercio, dicha adaptación puede ayudar a que los consumidores dispongan de alimentos nutritivos en mayor media. Además, puede contribuir a que las dietas saludables sean menos costosas y más asequibles en todo el mundo, condiciones necesarias para que se consuman dietas saludables, aunque insuficientes.

Al adaptar el apoyo público para hacer que las dietas saludables sean menos costosas, los encargados de la formulación de políticas deben evitar posibles repercusiones en la desigualdad que pueden ocurrir si los agricultores no están en condiciones de especializarse en la producción de alimentos nutritivos debido a las limitaciones de recursos. Para evitar las repercusiones negativas en las emisiones de gases de efecto invernadero deben adoptarse tecnologías de bajas emisiones para producir alimentos nutritivos; además, deben reducirse la sobreproducción y el consumo excesivo de productos que dan lugar a abundantes emisiones en los países de ingresos altos y medianos altos en consonancia con las guías alimentarias.

En los países de ingresos bajos, pero también en algunos países de ingresos medianos bajos donde la agricultura resulta esencial para la economía, el empleo y los medios de vida, los gobiernos deben incrementar el gasto en servicios que apoyen la alimentación y la agricultura de manera más colectiva y otorgarle prioridad. Esto es crucial para subsanar las deficiencias de productividad en la producción de alimentos nutritivos y permitir la generación de ingresos a fin de mejorar la asequibilidad de las dietas saludables, aunque requerirá una financiación del desarrollo significativa.

La adaptación del apoyo público actual a la alimentación y la agricultura no será suficiente por sí sola. Deben promoverse entornos alimentarios saludables y debe habilitarse a los consumidores para que opten por dietas saludables mediante políticas complementarias relacionadas con los sistemas agroalimentarios. Serán necesarias políticas relacionadas con los sistemas de protección social y sanitario para mitigar las consecuencias no deseadas de la adaptación del apoyo sobre los más vulnerables, especialmente las mujeres, las niñas y los niños. Se precisarán también políticas relacionadas con los sistemas del medio ambiente, la asistencia sanitaria, el transporte y la energía a fin de potenciar los resultados positivos de la adaptación del apoyo en los ámbitos de la eficiencia, la igualdad, la nutrición, la salud, el cambio climático y el medio ambiente.

El éxito de los esfuerzos de adaptación también estará influenciado por el contexto político y social, la gobernanza, los (des)equilibrios de poder, así como las diferencias de intereses, ideas e influencia de las partes interesadas. Dada la diversidad de contextos en los distintos países, los esfuerzos de adaptación exigirán instituciones sólidas en los planos local, nacional y mundial, así como la participación y la incentivación de las partes interesadas del sector público, el sector privado y las organizaciones internacionales.

RESUMEN

Cuando quedan ocho años para acabar con el hambre, la inseguridad alimentaria y todas las formas de malnutrición —metas 2.1 y 2.2 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)—, el mundo se está moviendo en la dirección equivocada. Tal como se ha argumentado en las últimas dos ediciones del presente informe, con objeto de cumplir los objetivos del ODS 2 para 2030, las dietas saludables deben proporcionarse a un menor costo a fin de contribuir a que las personas puedan permitírselas. Esto implica tanto un aumento del suministro de los alimentos nutritivos que constituyen una dieta saludable como un cambio en el consumo en favor de estas dietas.

En su mayor parte, las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura actualmente no está en consonancia con el objetivo de promover dietas saludables y, de hecho, en numerosos casos, está socavando de manera inadvertida los resultados relacionados con la seguridad alimentaria y la nutrición. Asimismo, gran parte del apoyo no se distribuye equitativamente, distorsiona el mercado y daña el medio ambiente.

Es posible asignar los presupuestos públicos de manera más eficaz en función del costo y más eficiente para ayudar a reducir el costo de las dietas saludables, mejorando así su asequibilidad, sostenibilidad e inclusividad, asegurándose de que nadie se quede atrás.

En el informe de este año, en primer lugar se presenta la información actualizada más reciente sobre la situación de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo, incluidas estimaciones actualizadas sobre el costo y la asequibilidad de las dietas saludables. A continuación, el informe profundiza en la “adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura para hacer las dietas más asequibles y saludables” a través de la reducción del costo de los alimentos nutritivos con respecto a otros alimentos y a los ingresos de la población, lo cual, a su vez, ayuda a los países a hacer un uso más eficiente y eficaz de los recursos públicos, en muchos casos limitados.

LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y LA NUTRICIÓN EN EL MUNDO

Indicadores de la seguridad alimentaria: información actualizada y últimos progresos con vistas a poner fin al hambre y garantizar la seguridad alimentaria

A pesar de la esperanza de que el mundo saldría más rápido de la crisis y de que la seguridad alimentaria comenzaría a recuperarse de la pandemia en 2021, el hambre aumentó todavía más ese año a nivel mundial, tras un repunte acusado en 2020, en plena pandemia de la COVID-19. Las disparidades en la repercusión de la pandemia y la recuperación, junto con la limitada cobertura y duración de las medidas de protección social, dieron lugar a un incremento de las desigualdades que ha contribuido a que en 2021 se sumen nuevos retrocesos en lo que respecta al logro del objetivo del Hambre cero para 2030.

Tras permanecer relativamente estable desde 2015, la prevalencia de la subalimentación (indicador 2.1.1 de los ODS) aumentó del 8,0% en 2019 a cerca del 9,3% en 2020 y siguió aumentando en 2021, aunque a un ritmo menor, hasta alcanzar aproximadamente un 9,8%. Se calcula que entre 702 y 828 millones de personas en el mundo (esto es, entre el 8,9% y el 10,5% de la población mundial) se enfrentaron al hambre en 2021. Considerando los puntos medios de los rangos estimados (que reflejan la incertidumbre añadida derivada de las persistentes consecuencias de la pandemia de la COVID-19), el hambre afectaba a 46 millones de personas más en 2021 que en 2020 y a un total de 150 millones de personas más que en 2019, antes de la pandemia de la COVID-19.

Las cifras muestran disparidades regionales persistentes, siendo África la región que soporta la carga más pesada. Una de cada cinco personas en África (el 20,2% de la población) se enfrentaba al hambre en 2021, en comparación con el 9,1% en Asia, el 8,6% en América Latina y el Caribe, el 5,8% en Oceanía y menos del 2,5% en América septentrional y Europa. Tras incrementarse entre 2019 y 2020 en la mayor parte de África, América Latina y el Caribe y Asia, la prevalencia de la subalimentación siguió aumentando en 2021 en la mayoría de las subregiones, pero a un ritmo menor.

Las estimaciones actualizadas del número de personas subalimentadas sugieren que cerca de 670 millones seguirán estando subalimentadas en 2030, es decir, 78 millones más que si la pandemia no hubiera tenido lugar. Actualmente, se cierne sobre el mundo otra crisis que es probable que repercuta en la trayectoria de su seguridad alimentaria. La guerra en Ucrania tendrá múltiples implicaciones para los mercados agrícolas mundiales a través de los canales del comercio, la producción y los precios, lo que proyecta una sombra sobre el estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en numerosos países en un futuro cercano.

La meta 2.1 de los ODS desafía al mundo a ir más allá de la erradicación del hambre y asegurar el acceso de todas las personas a alimentos inocuos, nutritivos y suficientes durante todo el año. El indicador 2.1.2 del ODS 2, es decir, la prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave entre la población, según la escala de experiencia de inseguridad alimentaria (FIES), se utiliza para hacer un seguimiento de los progresos hacia el ambicioso objetivo de asegurar el acceso de todas las personas a una alimentación adecuada.

La inseguridad alimentaria moderada o grave a nivel mundial se ha ido incrementando desde que la FAO empezó a recopilar datos de la FIES allá en 2014. En 2020, año en que la pandemia de la COVID-19 se propagó por todo el planeta, aumentó casi tanto como en los cinco años anteriores combinados. Las nuevas estimaciones para 2021 sugieren que la prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave ha permanecido relativamente estable en comparación con 2020, aunque la prevalencia de la inseguridad alimentaria grave ha aumentado, lo cual es una nueva prueba del deterioro de la situación principalmente para quienes ya se enfrentaban a graves dificultades. Se calcula que, en 2021, un 29,3% de la población mundial (2 300 millones de personas) padecía inseguridad alimentaria moderada o grave, y un 11,7% (923,7 millones de personas), inseguridad alimentaria grave.

También existe una brecha de género cada vez mayor en relación con la inseguridad alimentaria. En 2021, el 31,9% de las mujeres del mundo padecía inseguridad alimentaria moderada o grave, en comparación con el 27,6% de los hombres, una diferencia de más de 4 puntos, en comparación con los 3 puntos porcentuales registrados en 2020.

El estado de la nutrición: progresos en relación con las metas mundiales de nutrición

En el presente informe también se evalúan los niveles mundiales y regionales y las tendencias de las siete metas mundiales de nutrición. Las estimaciones presentadas se basan principalmente en los datos recopilados antes de 2020 y no tienen en cuenta plenamente la repercusión de la pandemia de la COVID-19.

La última estimación sobre el bajo peso al nacer reveló que el 14,6% de los recién nacidos (20,5 millones) nació con bajo peso en 2015, un descenso modesto desde el 17,5% (22,9 millones) registrado en el año 2000. Las prácticas óptimas de lactancia, entre ellas la lactancia materna exclusiva durante los seis primeros meses de vida, son esenciales para la supervivencia y la promoción de la salud y el desarrollo cognitivo infantil. A escala mundial, la prevalencia ha aumentado del 37,1% (49,9 millones) en 2012 al 43,8% (59,4 millones) en 2020. Aun así, más de la mitad de los lactantes menores de seis meses de edad a nivel mundial no recibían los beneficios protectores de la lactancia materna.

El retraso del crecimiento, o sea, una estatura menor a la correspondiente por edad, socava el desarrollo físico y cognitivo de las niñas y los niños, aumenta su riesgo de morir por infecciones comunes y los predispone al sobrepeso y a las enfermedades no transmisibles (ENT) en fases posteriores de su vida. A escala mundial, la prevalencia del retraso del crecimiento en los menores de cinco años de edad ha descendido de manera constante, de una estimación del 33,1% (201,6 millones) en el año 2000 a un 22,0% (149,2 millones) en 2020.

La emaciación infantil es una afección que puede ser mortal y que está causada por una ingesta insuficiente de nutrientes, una absorción deficiente de los mismos o una enfermedad frecuente o prolongada. Los niños y las niñas afectados están peligrosamente delgados, su inmunidad está debilitada y corren un mayor riesgo de muerte. La prevalencia de la emaciación entre los menores de cinco años de edad fue del 6,7% (45,4 millones) en 2020.

Las niñas y los niños con sobrepeso u obesos se enfrentan a posibles repercusiones en su salud tanto inmediatas como a largo plazo, incluido un riesgo mayor de padecer ENT más adelante en su vida. A escala mundial, la prevalencia del sobrepeso en niños menores de cinco años de edad se ha incrementado ligeramente, de un 5,4% (33,3 millones) en el año 2000 a un 5,7% (38,9 millones) en 2020. En alrededor de la mitad de los países del mundo se observan tendencias al alza.

La prevalencia de la anemia en las mujeres de entre 15 y 49 años de edad se estimó en un 29,9% en 2019. El número absoluto de mujeres con anemia ha aumentado de manera constante de 493 millones en el año 2000 a 570,8 millones en 2019. Esto tiene implicaciones para la morbilidad y la mortalidad femeninas y puede dar lugar a embarazos adversos y problemas en el recién nacido. A escala mundial, la obesidad en adultos se ha duplicado casi en valores absolutos al pasar del 8,7% (343,1 millones) en el año 2000 al 13,1% (675,7 millones) en 2016. Antes del fin de 2022 estarán listas para su publicación estimaciones mundiales actualizadas.

Los niños y las niñas de las zonas rurales y los hogares más pobres son más vulnerables al retraso del crecimiento y la emaciación. Los menores y los adultos, especialmente las mujeres, de las zonas urbanas y los hogares más ricos son los que corren un mayor riesgo de padecer sobrepeso y obesidad, respectivamente. Los lactantes que se encuentran en zonas rurales, en hogares más pobres, que son niñas y cuyas madres no han recibido educación formal tienen una mayor probabilidad de ser amamantados. Las mujeres sin una educación formal son más vulnerables a la anemia y sus hijos, al retraso del crecimiento y la emaciación. Abordar las desigualdades resultará esencial a fin de lograr las metas para 2030.

Aunque se están realizando progresos en algunas regiones, la malnutrición persiste en numerosas formas en todas ellas y, de hecho, puede ser peor de lo que estas conclusiones sugieren, pues la repercusión de la pandemia de la COVID-19 sobre los resultados nutricionales todavía está por ver. Para alcanzar las metas mundiales de nutrición para 2030, se requerirán esfuerzos inmensos que permitan contrarrestar los graves retrocesos mundiales. En especial, las tendencias mundiales de la anemia en las mujeres de entre 15 y 49 años de edad, el sobrepeso infantil y la obesidad en adultos tendrán que invertirse a fin de lograr los progresos necesarios para alcanzar los ODS.

Costo y asequibilidad de una dieta saludable: información actualizada

En la edición de 2020 de este informe se incluyeron, por primera vez, estimaciones mundiales del costo y la asequibilidad de las dietas saludables. Ambos son indicadores útiles del acceso económico de las personas a alimentos nutritivos y dietas saludables.

Los efectos de la inflación en los precios de los alimentos al consumidor derivados de las repercusiones económicas de la pandemia de la COVID-19 y las medidas adoptadas para contenerla son claros y significativos. A finales de 2020, dichos precios eran más elevados a nivel mundial que durante cualquier mes de los seis años anteriores. Esto se tradujo en un aumento del costo medio de las dietas saludables en 2020 en todas las regiones y casi todas las subregiones del mundo.

La asequibilidad de una dieta saludable mide el costo medio de la dieta en relación con los ingresos; por tanto, las variaciones a lo largo del tiempo pueden ser el resultado de cambios en el costo de la dieta, en los ingresos de las personas o en ambos factores. En 2020, las medidas adoptadas para contener la COVID-19 sumieron al mundo, y a la mayoría de los países, en una recesión económica que causó una reducción de los ingresos per cápita en más países que en ningún otro momento del pasado reciente. Sin embargo, aunque las estimaciones de la asequibilidad en 2020 reflejan las perturbaciones de los precios de los alimentos, las perturbaciones de los ingresos todavía no se reflejan debido a que no se dispone de datos correspondientes a 2020 sobre la distribución de los ingresos. Por tanto, el número estimado de personas que no se podían permitir una dieta saludable podría aumentar más una vez estén disponibles los datos sobre la distribución de los ingresos, lo que permitirá tener en cuenta los efectos combinados de la inflación de los precios de los alimentos al consumidor y las pérdidas de ingresos.

Se estima que el número de personas que no se podían permitir una dieta saludable en 2020 se incrementó a nivel mundial y en todas las regiones del mundo. Casi 3 100 millones de personas no podían permitirse una dieta saludable en 2020, un incremento de 112 millones de personas respecto de 2019. Este incremento se explica principalmente por Asia, donde 78 millones de personas más no podían permitirse llevar este tipo de dieta en 2020, seguida de África (25 millones más), mientras que América Latina y el Caribe y América septentrional y Europa contabilizaron 8 millones y 1 millón de personas más, respectivamente.

POLÍTICAS DE APOYO A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA EN EL MUNDO: ¿CUÁNTO CUESTAN Y CUÁNTO AFECTAN A LAS DIETAS?

Evaluación: ¿qué apoyo mediante políticas se proporciona actualmente a la alimentación y la agricultura?

Los gobiernos apoyan la alimentación y la agricultura mediante diversas políticas, en particular intervenciones en el comercio y los mercados (por ejemplo, medidas aduaneras y el control de los precios de mercado) que generan incentivos o desincentivos de precios, subvenciones fiscales a los productores y los consumidores y apoyo relacionado con servicios generales. Estas políticas afectan a todas las partes interesadas y a parte del entorno alimentario, y también pueden afectar a la disponibilidad y asequibilidad de las dietas saludables.

El apoyo mundial al sector de la alimentación y la agricultura representó casi 630 000 millones de USD al año de media durante el período comprendido entre 2013 y 2018. El apoyo que se centra en los productores agrícolas a nivel individual representó casi 446 000 millones de USD netos al año de media (es decir, esta cifra refleja tanto los incentivos como los desincentivos de precios aplicados a los agricultores), que corresponden aproximadamente a un 70% del apoyo total al sector y en torno al 13% del valor mundial de la producción de media. Los gobiernos destinaron alrededor de 111 000 millones de USD anuales a la prestación de servicios generales al sector, mientras que los consumidores de alimentos recibieron 72 000 millones de USD de media cada año.

Las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura difieren en función de los grupos de países por nivel de ingresos y a lo largo del tiempo. En general, las medidas de incentivos de precios y las subvenciones fiscales se han empleado con más frecuencia en los países de ingresos altos y se están convirtiendo en instrumentos cada vez más populares en algunos países de ingresos medianos, en particular los de ingresos medianos altos. Históricamente, los países de ingresos bajos han aplicado políticas que generan desincentivos de precios para los agricultores a fin de facilitar el acceso de los consumidores a los alimentos a precios más bajos. Los recursos de estos países para proporcionar subvenciones fiscales a los productores y los consumidores son limitados, así como para financiar los servicios generales que benefician al conjunto del sector de la alimentación y la agricultura.

En los países de ingresos medianos, las subvenciones fiscales a los productores agrícolas representaron solo el 5% del valor total de la producción, en comparación con casi el 13% en los países de ingresos altos. El apoyo relacionado con los servicios generales, expresado como el porcentaje del valor de la producción, es menor en los países de ingresos bajos (2%) que en los países de ingresos altos (4%). Dos tercios de las subvenciones fiscales mundiales dirigidas a los consumidores (ya fueran finales o intermedios, como los elaboradores) se desembolsaron en los países de ingresos altos.

Las políticas de apoyo son distintas en función de los grupos de alimentos y los productos. Los países con niveles más elevados de ingresos proporcionan apoyo a todos los grupos de alimentos y, en particular, a los alimentos básicos (entre ellos los cereales, las raíces y los tubérculos), seguidos de los lácteos y otros alimentos ricos en proteínas. En los países de ingresos altos, el apoyo en el marco de estos tres grupos de alimentos se proporcionó de manera equitativa en forma de incentivos de precios y subvenciones fiscales a los productores. Por el contrario, en lo que respecta a las frutas y las hortalizas y a las grasas y los aceites, las subvenciones fiscales (que representan en torno al 11% del valor de la producción) eran de media sustancialmente mayores que los incentivos de precios durante el período 2013-18.

Los países de ingresos medianos bajos penalizaron sistemáticamente la producción de la mayoría de los productos mediante políticas de reducción de los precios a nivel de productor, pero estos países otorgaron subvenciones fiscales a los agricultores, especialmente para alimentos básicos, frutas y hortalizas, así como grasas y aceites. Los incentivos de precios fueron negativos para la mayoría de los grupos de alimentos en los países de ingresos bajos, pues fueron del –7% en el caso de los alimentos básicos (principalmente los cereales) al 1% para otros cultivos (por ejemplo, el azúcar, el té y el café).

¿Cómo están afectando las políticas alimentarias y agrícolas a las dietas?

En muchos países, el grado de apoyo público es significativo y, dependiendo de cómo se asigne, puede respaldar o dificultar los esfuerzos por reducir el costo de los alimentos nutritivos y hacer las dietas asequibles y saludables para todas las personas.

Las medidas aduaneras afectan a la disponibilidad, la diversidad y los precios de los alimentos en los mercados nacionales. Aunque algunas de estas medidas abordan importantes objetivos de política, como la inocuidad de los alimentos, los gobiernos podrían hacer más por reducir los obstáculos al comercio de alimentos nutritivos como las frutas, las hortalizas y las legumbres, a fin de incrementar su disponibilidad y asequibilidad para reducir el costo de las dietas saludables.

En los países de ingresos bajos y medianos, los controles de los precios de mercado, como las políticas de precios mínimos o administrados para los consumidores, se centran principalmente en productos básicos como el trigo, el maíz, el arroz y el azúcar, con el objetivo de estabilizar o elevar los ingresos agrícolas garantizado al mismo tiempo los suministros de alimentos básicos con fines de seguridad alimentaria. Sin embargo, estas políticas podrían estar contribuyendo a las dietas no saludables que se identifican en todo el mundo.

Las subvenciones fiscales asignadas a algunos alimentos básicos o factores de producción específicos han contribuido significativamente al aumento de la producción de cereales (especialmente, el maíz, el trigo y el arroz) y a la reducción de sus precios, pero también de la carne de vacuno y la leche. Esto ha repercutido positivamente en la seguridad alimentaria y los ingresos agrícolas y ha apoyado indirectamente el desarrollo y el uso de una mejor tecnología y de nuevos insumos agrícolas. Por otro lado, estas subvenciones han creado, de hecho, desincentivos (relativos) a la producción de alimentos nutritivos, han alentado el monocultivo en algunos países, han hecho que cese el cultivo de determinados productos nutritivos y han desalentado la producción de algunos alimentos que no reciben el mismo nivel de apoyo.

El apoyo público a través de servicios generales beneficia a los actores del sector alimentario y agrícola de manera más colectiva, lo que, en principio, es bueno para los agricultores en pequeña escala, las mujeres y los jóvenes. No obstante, este tipo de apoyo es significativamente menor que el que se proporciona a los productores de manera individual mediante incentivos de precios y subvenciones fiscales y es más cuantioso en los países de ingresos altos. En algunos casos, servicios como la investigación y el desarrollo se orientan a los productores de alimentos básicos.

POSIBLES OPCIONES PARA ADAPTAR LAS POLÍTICAS DE APOYO A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA CON VISTAS A MEJORAR LA ASEQUIBILIDAD DE UNA DIETA SALUDABLE

¿Cuáles son las posibles repercusiones de reasignar de manera diferente el apoyo mediante políticas a la alimentación y la agricultura para reducir el costo de los alimentos nutritivos?

Un nuevo análisis de los escenarios basados en modelos de la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, elaborado especialmente para este informe, apunta a posibles opciones mediante las cuales todos los países del mundo pueden adaptar el apoyo público existente a la alimentación y la agricultura para incrementar la asequibilidad de una dieta saludable.

Estos escenarios simulan la reasignación de los presupuestos actuales que apoyan a los productores agrícolas empleando diferentes instrumentos de política. Esto se aplica en todos los países de todas las regiones geográficas, a fin de reducir el costo e incrementar la asequibilidad de una dieta saludable. La reasignación se aplica linealmente entre 2023 y 2028 y se examinan sus repercusiones en 2030.

En estos escenarios, la reasignación de los presupuestos se centra en alimentos de “alta prioridad” para una dieta saludable. Son grupos de alimentos cuyo nivel de consumo actual per cápita en cada país o región todavía no se corresponde con los niveles recomendados para ellos, definidos en las guías alimentarias basadas en alimentos empleadas para calcular el costo de una dieta saludable.

Una observación general basada en datos empíricos es que la adaptación del apoyo público existente a la agricultura en todas las regiones del mundo, con el objetivo de promover la producción de alimentos nutritivos (cuyo consumo es bajo en relación con las necesidades dietéticas), contribuiría a reducir el costo de las dietas saludables y a aumentar su asequibilidad, a nivel mundial y en especial en los países de ingresos medianos bajos y medianos altos.

La eliminación o reducción del apoyo aduanero y los controles de los precios de mercado de productos prioritarios para una dieta saludable hace que se reduzcan sus precios, especialmente en mercados con una protección fronteriza elevada. Como resultado de ello, aumenta el porcentaje de la población mundial para el que resulta asequible llevar una dieta saludable (en 0,64 punto porcentual en 2030 en comparación con el escenario de referencia), mientras que el costo de una dieta saludable cae relativamente más que el de la dieta promedio (en 1,7% en comparación con 0,4%, respectivamente).

El paso a una dieta saludable menos costosa y más asequible va acompañado por un descenso de la producción agrícola mundial que, a su vez, se refleja en unas emisiones más bajas de gases de efecto invernadero (GEI) en la agricultura más bajas. Las emisiones de GEI cayeron en todos los grupos de ingresos, excepto en los países de ingresos altos (en los que se observó un aumento de la producción agrícola).

Otros efectos incluyen un pequeño incremento de los ingresos agrícolas mundiales (hasta 0,03%), aunque en el caso de los países de ingresos bajos y de ingresos medianos bajos, donde las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado representan un elevado porcentaje del apoyo alimentario y agrícola total, los efectos en los ingresos agrícolas son negativos y más amplios que la variación media mundial. La repercusión en la pobreza extrema es mínima a nivel mundial, pues los pequeños incrementos en los países de ingresos medianos bajos son compensados por los descensos en los demás grupos de ingresos.

Por otro lado, en la simulación de la adaptación de las subvenciones fiscales a los productores se incrementa la asequibilidad de una dieta saludable más que en la simulación de la adaptación de las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado (en 0,81 en comparación con 0,64 puntos porcentuales). También se reduce el porcentaje de la población mundial que se encuentra en situación de pobreza extrema y se ve afectada por la subalimentación. No obstante, una efecto negativo importante que no se ha observado en el escenario de adaptación anterior, es que se incrementan las emisiones de GEI procedentes de la agricultura (un 1,5%), reflejando así el aumento de la producción agrícola, en particular de alimentos ricos en proteínas como los productos lácteos, cuyo consumo crece hasta satisfacer los niveles alimentarios recomendados, especialmente en los países de ingresos medianos bajos.

En cambio, si las subvenciones fiscales se destinan a los consumidores, aunque todavía se centren en alimentos de “prioridad alta”, el costo de una dieta saludable cae más notablemente que en los dos escenarios de adaptación anteriores, tanto en términos absolutos (en un 3,34% en 2030 en comparación con el escenario de referencia) como en relación con la dieta promedio. El porcentaje de la población que puede permitirse una dieta saludable aumenta (en casi 0,8 puntos porcentuales), pero algo menos que en el escenario de las subvenciones fiscales a los productores debido al efecto ingresos.

Las sinergias positivas importantes en este escenario incluyen una reducción de los niveles de pobreza extrema y de subalimentación, debido en parte al incremento de los ingresos agrícolas en los países de ingresos bajos. Además, las emisiones de GEI mundiales caen debido a una reducción de la producción agrícola. En cambio, este escenario afecta duramente a los productores en ausencia de sus subvenciones. A nivel mundial, los ingresos agrícolas y la producción agrícola caen (un 3,7% y 0,2%, respectivamente, en 2030 en relación con el escenario de referencia).

Ya sea mediante medidas aduaneras y controles de los precios de mercado o con subvenciones fiscales, los responsables de la formulación de políticas tendrán que adaptar su apoyo teniendo en cuenta las posibles repercusiones en la desigualdad que pueden presentarse si los pequeños agricultores (en particular las mujeres y los jóvenes) no están en condiciones de especializarse en la producción de alimentos nutritivos debido a las limitaciones de recursos.

Un desafío clave para los responsables de las políticas en los países de ingresos bajos, y tal vez en algunos de ingresos medianos bajos, no solo será alcanzar acuerdos a la hora de adaptar el apoyo alimentario y agrícola para lograr varios objetivos inclusivos de transformación agrícola que estén en consonancia plena con la reducción de los costos de los alimentos nutritivos. Teniendo en cuenta sus bajos presupuestos, los gobiernos de estos países también tendrán que movilizar una financiación significativa para acelerar la prestación de: i) apoyo relacionado con servicios generales donde deba priorizarse para subsanar eficazmente las deficiencias de productividad en la producción de alimentos nutritivos con inclusividad y sostenibilidad y ii) subvenciones fiscales para los consumidores a fin de incrementar la asequibilidad. A este respecto, el apoyo a la inversión pública internacional resultará esencial para facilitar la transición hacia un mayor apoyo a los servicios generales, en especial en los países de ingresos bajos.

Para aprovechar las oportunidades que ofrece la adaptación del apoyo, los países tendrán que reunirse en una mesa multilateral. La adaptación de las medidas aduaneras, los controles de los precios de mercado y las subvenciones fiscales tendrán que tener en cuenta los compromisos y flexibilidades de los países en el marco de las normas actuales de la Organización Mundial del Comercio, así como las cuestiones presentes en las negociaciones en curso.

En síntesis, la adaptación del apoyo centrada en los alimentos de “prioridad alta” para una dieta saludable respaldaría la recuperación económica a escala mundial, siempre que se base en la reducción de las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado o la reasignación de las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores, aunque existen posibles efectos negativos que se deben tener en cuenta. Por tanto, los resultados serán distintos según el grupo de países por nivel de ingresos y la región geográfica.

Políticas complementarias dentro y fuera de los sistemas agroalimentarios que son necesarias para garantizar la repercusión de los esfuerzos de adaptación

Para que la adaptación sea más eficaz y contribuya a hacer las dietas saludables menos costosas y más asequibles, se precisarán otras políticas relacionadas con los sistemas agroalimentarios, así como políticas e incentivos fuera de los sistemas agroalimentarios. Si se armonizan y se ponen en práctica, estas políticas complementarias pueden ofrecer apoyo de dos formas.

En primer lugar, pueden proporcionar incentivos (o desincentivos) que apoyen los cambios en las cadenas de suministro de alimentos, los entornos alimentarios y el comportamiento de los consumidores en favor de hábitos alimentarios saludables. En segundo lugar, pueden aliviar o mitigar los efectos negativos o consecuencias no deseadas de la adaptación del apoyo, especialmente si conllevan una reducción del acceso a alimentos nutritivos y dietas saludables para los grupos de población vulnerables y desfavorecidos.

Aumentar la accesibilidad y la asequibilidad de los alimentos nutritivos es una condición necesaria, aunque insuficiente, para que los consumidores puedan elegir, preferir y consumir dietas saludables. Por ello, serán cruciales las políticas complementarias que promueven cambios en los entornos alimentarios y el comportamiento de los consumidores en favor de hábitos alimentarios saludables. Estas pueden incluir la aplicación de límites obligatorios o metas voluntarias para mejorar la calidad nutricional de las bebidas y alimentos elaborados, estableciendo legislación sobre comercialización de alimentos, y aplicando políticas de etiquetado nutricional y de compras públicas saludables. La combinación de las políticas de ordenamiento territorial con otras políticas complementarias para abordar los desiertos y pantanos alimentarios también puede resultar muy importante.

Dado que la adaptación puede conllevar repercusiones negativas para algunas partes interesadas, en esos casos pueden ser necesarias políticas de protección social para mitigar posibles efectos negativos, especialmente las pérdidas de ingresos a corto plazo o los efectos negativos en los medios de vida, sobre todo entre la población más vulnerable.

Resultarán imprescindibles políticas relacionadas con los sistemas del medio ambiente, sanitarios, el transporte y la energía a fin de potenciar los resultados positivos de la adaptación del apoyo en los ámbitos de la eficiencia, la igualdad, la nutrición, la salud, el cambio climático y el medio ambiente. Los servicios sanitarios que protegen a los grupos pobres y vulnerables cuyas dietas no les proporcionan todos los nutrientes son especialmente pertinentes. No abordar adecuadamente las ineficiencias y los problemas en el transporte también socavaría y haría ineficaces los esfuerzos de adaptación.

Las dinámicas de la economía política y la gobernanza que influyen en la adaptación de las políticas de apoyo

El nivel de éxito de los esfuerzos por adaptar el apoyo a la alimentación y la agricultura dependerá de la economía política, la gobernanza y los incentivos de las partes interesadas pertinentes en un contexto local, nacional y mundial. En términos generales, la economía política hace referencia a los factores sociales, económicos, culturales y políticos que estructuran, sustentan y transforman las constelaciones de actores públicos y privados, sus intereses y sus relaciones a lo largo del tiempo. Esto incluye los contextos internacionales, “las reglas del juego” que afectan a la agenda de la formulación de políticas a diario y su estructuración. Las instituciones, los intereses y las ideas son factores dinámicos en juego que influyen en las políticas de apoyo a la agricultura y la alimentación. La gobernanza se refiere a las reglas, organizaciones y procesos formales e informales a través de los cuales los agentes públicos y privados articulan sus intereses y toman y aplican sus decisiones.

Existen tres elementos generales de la economía política que se deben considerar y gestionar de manera eficaz al adaptar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura: i) el contexto político, las perspectivas de las partes interesadas y la voluntad de los gobiernos, ii) las relaciones de poder, los intereses y la influencia de los diferentes actores y iii) los mecanismos de gobernanza y los marcos reglamentarios necesarios para facilitar y aplicar los esfuerzos de adaptación del apoyo. La dinámica y los mecanismos para gestionar estos elementos se exploran en detalle en este informe.

Dada la diversidad de los contextos políticos en los distintos países, resultará crucial contar con instituciones sólidas en los planos local, nacional y mundial, así como la participación y la incentivación de las partes interesadas del sector público y privado y las organizaciones internacionales para respaldar los esfuerzos de adaptación del apoyo. En el caso de numerosos países, las vías de transformación de los sistemas agroalimentarios proporcionan un marco a través del cual canalizar los esfuerzos de adaptación. La participación de las pequeñas y medianas empresas y de los grupos de la sociedad civil, así como una gobernanza transparente y salvaguardias para evitar y gestionar los conflictos de intereses, serán esenciales para equilibrar las desigualdades de poder en los sistemas agroalimentarios.

CONCLUSIÓN

El informe de este año debería disipar cualquier duda que quede de que el mundo está retrocediendo en sus esfuerzos por acabar con el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición en todas sus formas. Actualmente, solo estamos a ocho años de 2030, el año fijado para el logro de los ODS. La distancia para alcanzar muchas de las metas del ODS 2 es mayor cada año, mientras que el tiempo hasta 2030 se acorta. Se están realizando esfuerzos para avanzar hacia el logro del ODS 2, pero están resultando insuficientes en un contexto más difícil e incierto.

El contexto de recesión actual dificulta aún más que muchos gobiernos incrementen sus presupuestos para invertir en la transformación de los sistemas agroalimentarios. Al mismo tiempo, se puede, y se debe, hacer mucho con los recursos existentes. Una recomendación clave de este informe es que los gobiernos comiencen a replantearse cómo pueden reasignar sus actuales presupuestos públicos para hacerlos más eficaces en función del costo y más eficientes a la hora de reducir el costo de los alimentos nutritivos e incrementar la disponibilidad y la asequibilidad de las dietas saludables, de manera sostenible y sin dejar a nadie atrás.

CAPÍTULO 1

INTRODUCCIÓN

KENYA

Una mujer, miembro del grupo juvenil Blessed Achievers, capacitado por la FAO, riega un huerto en una granja en Kiambu.

©FAO/Luis Tato

Cuando quedan ocho años para acabar con el hambre, la inseguridad alimentaria y todas las formas de malnutrición —metas 2.1 y 2.2 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)—, el mundo se está moviendo en la dirección equivocada. Como revela el presente informe, la inseguridad alimentaria se deterioró todavía más en 2021, y el único progreso realizado en relación con las metas mundiales de nutrición para 2030 se registró en la lactancia materna exclusiva en lactantes menores de seis meses de edad y el retraso del crecimiento infantil, mientras que la anemia en mujeres y la obesidad en adultos están, de hecho, empeorando. Para ayudar a evitar mayores niveles de malnutrición y realizar el derecho humano a la alimentación, todas las personas deben tener acceso a dietas saludables, pero las estimaciones actualizadas sugieren que estas no son asequibles para casi 3 100 millones de personas en el mundo.

Los prolongados efectos de la pandemia de la enfermedad por el coronavirus (COVID-19) y sus consecuencias siguen impidiendo los progresos hacia el logro del ODS 2 para 2030. El patrón desigual de la recuperación económica en 2021 entre países y las pérdidas de ingresos, que no se han recuperado en el caso de las personas más afectadas por la pandemia, han exacerbado las desigualdades existentes y han empeorado la situación de la seguridad alimentaria para las poblaciones que ya sufrían las mayores dificultades para alimentar a sus familias. Los precios de los alimentos también han aumentado durante el año pasado debido a los cuellos de botella en las cadenas de suministro, la subida de los costos del transporte y otras perturbaciones causadas por la pandemia de la COVID-19. Asimismo, la guerra en Ucrania, que involucra a dos de los mayores productores de productos agrícolas y cereales básicos a nivel mundial, está perturbando las cadenas de suministro y afectando también a los precios mundiales de los cereales, los fertilizantes y la energía, provocando escasez y aumentando todavía más la inflación de los precios de los alimentos. Además, la mayor frecuencia e intensidad de los fenómenos climáticos extremos está demostrando ser un factor de perturbación importante de las cadenas de suministro, especialmente en los países de ingresos bajos.

En conjunto, la intensificación de los principales factores de la inseguridad alimentaria y la malnutrición (es decir, los conflictos, los fenómenos climáticos extremos, las perturbaciones económicas, junto con la desigualdad creciente, que a menudo ocurren al mismo tiempo), sigue afectando a la cantidad y calidad de los alimentos a los que pueden acceder las personas, al tiempo que dificulta la situación fiscal de numerosos países cuyos gobiernos intentan mitigar los efectos de estos factores impulsores.

Tal como se ha hecho hincapié en las dos últimas ediciones del presente informe, para alcanzar las metas del ODS 2 para 2030, los sistemas agroalimentarios deben transformarse de formas que garanticen un suministro de alimentos nutritivos e inocuos a un menor costo a fin de lograr que las dietas saludables sean más asequibles para todas las personas, desde el punto de vista de la sostenibilidad y la inclusividad. En el presente informe, se sostiene que las dietas saludables deben proporcionarse a costos menores para contribuir a que las personas puedan permitírselas, lo cual implica tanto un aumento del suministro de alimentos nutritivos e inocuos que forman parte de una dieta saludable como un cambio en el consumo para lograrlas. Desde una perspectiva tanto normativa como de promoción, esto implica también que las dietas saludables deben ser más asequibles que las dietas no saludables. Existen varios puntos de partida para conseguir esto, pero el contexto actual de recesión económica, reducción de los ingresos de los hogares (al menos en los deciles más bajos de la distribución de ingresos), recaudaciones tributarias erráticas y presiones inflacionarias no es el adecuado para que muchos países, definitivamente no muchos de los países de ingresos medianos y los países de ingresos bajos, puedan invertir de manera masiva en los sistemas agroalimentarios para permitir una recuperación que vaya acompañada de una seguridad alimentaria y una nutrición mejoradas para sus habitantes.

Por ello, las opciones disponibles para transformar los sistemas agroalimentarios deben considerarse detenidamente, con el objetivo de lograr el uso más rentable y eficiente de los limitados recursos de formas que contribuyan a hacer que las dietas saludables sean más asequibles para todas las personas. En el contexto de recesión actual, el gasto público y las inversiones adquieren especial importancia debido a que numerosos inversionistas privados (en particular actores de los sistemas agroalimentarios) son más reticentes al riesgo que supone invertir en el ámbito de los sistemas agroalimentarios, pues estos tienden a situarse en el espectro de riesgo elevado y beneficios bajos en cuanto a beneficios monetarios, especialmente a corto plazo. Para ello, los gobiernos deben utilizar las políticas públicas con el objetivo de apoyar el suministro de dietas saludables asequibles a fin de crear un entorno más favorable para la inversión privada que ayude a acelerar la recuperación con una seguridad alimentaria y una nutrición mejoradas para sus habitantes.

Adaptación de las políticas de apoyo para hacer las dietas saludables más asequibles, de manera sostenible e inclusiva

En este contexto, la asignación de los presupuestos públicos e incentivos de precios existentes de manera diferente se convierte más en una necesidad urgente; de hecho, debe ser el paso principal, incluso para los países que necesitan y pueden incrementar dichos presupuestos. Es posible asignar presupuestos públicos de manera más eficaz en función del costo y más eficiente para lograr los objetivos de desarrollo, en particular reducir el costo de las dietas saludables, mejorando así su asequibilidad, sostenibilidad e inclusividad, y asegurándose de que nadie se quede atrás[a]. A este respecto, numerosos países pueden adaptar sus políticas alimentarias y agrícolas a estos objetivos, asegurando al mismo tiempo la existencia de otras políticas sobre los sistemas agroalimentarios y políticas complementarias en otros sectores, como el de la salud, la protección social y el medio ambiente, para crear incentivos que sean coherentes con este fin (véase el Recuadro 1 para consultar las definiciones de adaptación y políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura).

RECUADRO 1 DEFINICIONES DE “ADAPTACIÓN” Y “POLÍTICAS DE APOYO A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA”

La adaptación de las políticas de apoyo, tal como se define en un informe conjunto publicado recientemente por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) (2021)[1], es la reducción de las medidas de apoyo que son ineficientes, insostenibles o no equitativas para sustituirlas por medidas de apoyo con el efecto contrario. En otras palabras, el apoyo no se elimina, sino que se reestructura. De este modo, la adaptación siempre implicará reformas*.

Las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, en el presente informe, hacen referencia a cualquier forma de apoyo financiero gubernamental a estos sectores o a políticas gubernamentales que repercutan directa o indirectamente en la producción y el comercio de alimentos o bienes agrícolas a lo largo de la cadena de valor alimentaria.

- ▸ Las políticas de apoyo a la agricultura suelen incluir varios tipos de medidas que afectan implícita o explícitamente a los precios o la rentabilidad a nivel de productor o proporcionan transferencias monetarias a los agricultores o inversiones y gasto público en servicios generales y bienes públicos** que benefician al sector agrícola. Esto incluye, por ejemplo, (des)incentivos de precios (principalmente medidas aduaneras e intervenciones de los precios nacionales), que representan implícitamente transferencias de los consumidores y los contribuyentes a los agricultores (o viceversa).

- ▸ Las políticas de apoyo a la alimentación tienen, en general, un alcance más amplio que abarca no solo cómo se producen los alimentos, sino también cómo se elaboran, distribuyen, adquieren o proporcionan, y la manera en que estas políticas están diseñadas para garantizar las necesidades relacionadas con la salud y la nutrición humanas. Lamentablemente, la disponibilidad de datos comparables a nivel mundial sobre este apoyo a la parte relacionada con la alimentación del conjunto del sistema agroalimentario es limitada, en comparación con las políticas de apoyo solo a la agricultura, que es menos limitada.

Los gobiernos emplean políticas para crear incentivos o desincentivos que permitan inducir un cambio de comportamiento en los actores de los sistemas agroalimentarios, la población y los logros del sector agrícola***. Los gobiernos también están sujetos a políticas de otros países; por ello, no solo importan las políticas del propio país.

Debido a que el tema del presente informe se centra en la adaptación de las políticas tanto alimentarias como agrícolas, se emplea el término “sistemas agroalimentarios” en lugar de “sistemas alimentarios”, término utilizado en las ediciones anteriores. La razón es que el término “sistemas agroalimentarios” se usa cada vez más en el contexto de la transformación de los sistemas alimentarios en favor de la sostenibilidad y la inclusividad y su definición es más amplia ya que abarca los sistemas tanto alimentarios como agrícolas y se centra en los productos alimentarios y los productos agrícolas no alimentarios, con claros solapamientos****.

* La definición de “reforma de las políticas” adoptada en el presente informe está en consonancia con la definición de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). De acuerdo con ella, la reforma de las políticas es un proceso en el que se cambian las “reglas del juego”, en particular las leyes, los reglamentos y las instituciones, para abordar un problema o lograr un objetivo[2]. ** Esto hace referencia a los servicios generales y el apoyo a bienes públicos como las inversiones públicas en investigación y desarrollo (I+D), servicios de comercialización e infraestructura (por ejemplo, riego, carreteras y electrificación). *** Los incentivos o desincentivos en este contexto son el resultado de políticas que impulsan un cambio de comportamiento para lograr los resultados deseados en un sector. Su alcance es más amplio que el de las definiciones técnicas más específicas de los incentivos de precios que reflejan el efecto de las medidas de políticas de mercado y comercio agrícola (pero las incluyen). **** Véase el Anexo 7 (Glosario) para consultar la definición de "sistemas agroalimentarios" y la diferencia entre este término y el de "sistemas alimentarios".

Lamentablemente, existen muy pocas políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura diseñadas explícitamente para cumplir los objetivos relacionados con todas las dimensiones de la seguridad alimentaria y la nutrición, así como los objetivos medioambientales, de manera simultánea y coherente. Asimismo, la mayoría de las medidas de apoyo en materia de políticas se han diseñado y aplicado aisladamente, para un fin específico, sin considerar las consecuencias no deseadas que puedan generar en otras dimensiones.

Como resultado de ello, las políticas existentes han proporcionado incentivos para que los sistemas agroalimentarios modernos evolucionen de tal forma que el costo de una dieta saludable sea cinco veces mayor que el costo de las dietas que satisfacen las necesidades de energía alimentaria solo mediante un cereal básico[3]. Estas políticas también han desencadenado el auge de los alimentos con precios bajos, una densidad energética elevada y un valor nutricional mínimo. Los costos sanitarios de las dietas poco saludables también son elevados, pues se prevé que los costos sanitarios relacionados con las dietas vinculados a la mortalidad y las enfermedades no transmisibles (ENT) superen los 1,3 billones de USD al año para 2030[3]. Al mismo tiempo, los sistemas agroalimentarios se han convertido en una de las principales fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y están ejerciendo presiones excesivas sobre la tierra, el agua y otros sistemas de recursos naturales. Se estima que los costos sociales relacionados con la dieta derivados de las emisiones de GEI asociadas a los hábitos alimentarios y los sistemas agroalimentarios actuales a los que apoyan serán superiores a 1,7 billones de USD al año para 2030. El cambio a hábitos alimentarios basados en vegetales reduciría los costos sociales de las emisiones de GEI entre un 41% y un 74% para 2030[3].

Existe un largo historial de políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, principalmente motivadas por la necesidad de promover la productividad agrícola, en particular de los cereales básicos, proteger los ingresos agrícolas o garantizar la seguridad alimentaria nacional[4]. Históricamente, las políticas relativas a la seguridad alimentaria nacional se han diseñado con el objetivo de garantizar la disponibilidad nacional de alimentos, especialmente cereales (por ejemplo, maíz, trigo o arroz). Como resultado de ello, los sistemas agroalimentarios de todo el mundo han logrado suministrar alimentos que proporcionan energía alimentaria en forma de cereales de bajo costo. La mayoría de las personas pobres de todas las regiones y países del mundo se pueden permitir adquirir cereales para satisfacer sus necesidades diarias de energía alimentaria[3]. Esto, sin embargo, resulta insuficiente para satisfacer otras necesidades alimentarias, en particular una cantidad suficiente de macronutrientes y micronutrientes y una ingesta variada de alimentos que ayuden a evitar la malnutrición en todas sus formas, así como las ENT relacionadas con la alimentación[3]. De media, el porcentaje del costo total de los alimentos básicos en una dieta saludable es solo de un 15% de su costo total.

La mayor parte de las políticas de apoyo a la agricultura aplicadas actualmente no están en consonancia con el objetivo nacional de promover dietas saludables y, en muchos casos, de hecho, socavan inadvertidamente los logros relacionados con la seguridad alimentaria y la nutrición y contribuyen al aumento del sobrepeso y la obesidad, así como a las ENT relacionadas con la alimentación. Por ejemplo, tal como se muestra en la Sección 3.1, el azúcar o los productos que generan abundantes emisiones (como la carne de vacuno y la leche) reciben el mayor apoyo a nivel mundial a pesar de las repercusiones potencialmente negativas que la ingesta de grandes cantidades de azúcar tiene sobre la salud, y que las elevadas emisiones de carbono procedentes del sector ganadero tienen para la adaptación al cambio climático y la mitigación de sus efectos. Este apoyo también crea desincentivos (relativos) para la producción de cantidades más elevadas de alimentos nutritivos como las frutas, las hortalizas y los cultivos de leguminosas. No obstante, la existencia de datos objetivos detallados sobre lo que significa la repercusión de estas políticas en términos de costos de los alimentos nutritivos y la asequibilidad de las dietas saludables sigue siendo escasa.

Asimismo, gran parte del apoyo actual en materia de políticas destinado a la alimentación y la agricultura no se distribuye de manera equitativa, especialmente el apoyo que está condicionado (o vinculado) a volúmenes específicos de producción de algunos productos o el uso de determinados insumos, requisitos que algunos pequeños agricultores en particular no pueden cumplir. En otras palabras, gran parte de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura existentes distorsionan el mercado debido a la ausencia de una competencia libre y abierta y, como ocurre en concreto con el apoyo vinculado, tienden a beneficiar a un mayor número de productores que pueden satisfacer los requisitos de acceso a dicho apoyo (es decir, volúmenes de producción para productos específicos, empleo de insumos, etc.).

Por estas razones, resulta urgente reformular la asignación del gasto público a fin de adaptar las políticas alimentarias y agrícolas. Las opciones de adaptación deben examinarse detenidamente, no solo en términos de producción agrícola (tanto su calidad como su variedad), sino también a lo largo de las cadenas de suministro de alimentos, en los entornos alimentarios, así como con respecto al comportamiento de los consumidores. Esta reformulación resulta crucial porque los factores que impulsan el elevado costo de los alimentos nutritivos se encuentran a lo largo de los sistemas agroalimentarios, tal como se muestra en la edición de 2020 del presente informe[b]. Asimismo, deben evaluarse detenidamente los posibles efectos negativos generados por la adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura. Por ejemplo, el arroz es un producto que genera abundantes emisiones y que proporciona calorías, pero pocos micronutrientes, y aun así recibe un apoyo importante en todo el mundo, pues es el alimento básico de más de 3 000 millones de personas (Sección 3.1). Las consideraciones de la sostenibilidad medioambiental, los logros relacionados con la nutrición y la asequibilidad de las dietas saludables deben formar parte de una estrategia elaborada detenidamente para adaptar el apoyo al arroz.

Estas consideraciones destacan cómo un enfoque relacionado con los sistemas alimentarios resulta esencial para adaptar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura (Figura 1). Dicho enfoque entrañará la consideración del nexo entre las políticas y la disponibilidad y el costo de los alimentos nutritivos en relación con los alimentos con una elevada densidad energética y un valor nutricional mínimo, que a menudo tienen precios bajos, los ingresos de las personas, y la repercusión de los sistemas agroalimentarios en la nutrición y el medio ambiente. Esta consideración implica tanto un aumento del suministro de alimentos nutritivos que constituyen una dieta saludable, al tiempo que se reduce su costo absoluto, como una reducción del costo relativo de las dietas saludables. Para cambiar los hábitos alimentarios actuales a fin de acabar con el hambre y todas las formas de malnutrición, serán necesarias tanto la aplicación de las políticas como su promoción.

FIGURA 1 PARA ADAPTAR LAS POLÍTICAS DE APOYO A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA, RESULTA ESENCIAL APLICAR UN ENFOQUE DE SISTEMAS AGROALIMENTARIOS

FUENTE: Adaptado de FAO, FIDA, OMS, PMA y UNICEF. 2021.    El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2021. Transformación de los sistemas alimentarios en aras de la seguridad alimentaria, una nutrición mejorada y dietas asequibles y saludables para todos. Roma, FAO y del Grupo de alto nivel de expertos en seguridad alimentaria y nutrición (GANESAN). 2020. Seguridad alimentaria y nutrición: elaborar una descripción global de cara a 2030. Informe del Grupo de alto nivel de expertos en seguridad alimentaria y nutrición del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial. Roma.

La asequibilidad de las dietas saludables no solo está determinada por el costo de los alimentos nutritivos que constituyen dichas dietas sino también por el costo de esas dietas en relación con los ingresos de las personas, y el costo de los alimentos nutritivos en relación con los alimentos que tienen un elevado contenido de grasas, azúcar o sal y que pueden estar ampliamente disponibles y promovidos. En ediciones anteriores del presente informe, se ha mostrado de qué manera la reducción de la pobreza y la desigualdad resulta esencial para mejorar las capacidades de las personas para acceder a alimentos nutritivos suficientes, y se han formulado recomendaciones sobre políticas concretas. Aunque la cuestión general de cómo incrementar los ingresos de las personas se encuentra en el centro del desarrollo económico, este tema no se incluye en el ámbito del informe de este año; en su lugar, la atención se centra en adaptar las políticas de apoyo para reducir el costo de las dietas saludables. Sin embargo, en la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura para reducir el costo de las dietas saludables, resulta importante tener en cuenta la repercusión de las diferentes combinaciones de políticas adaptadas en los ingresos, en particular los ingresos agrícolas, y los efectos negativos que estas crean, así como la necesidad de considerar detenidamente y gestionar estos efectos.

Al mismo tiempo, resulta importante reconocer que, aunque las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura pueden crear a la larga los incentivos apropiados y tener las repercusiones deseadas en los sistemas agroalimentarios, es posible que en otros lugares provoquen el efecto contrario. Así, entretanto debe considerarse la aplicación de políticas complementarias en el marco de los sistemas agroalimentarios y en otros sectores fuera de los sistemas agroalimentarios, así como en términos de sinergias y efectos negativos para lograr la coherencia de las políticas que será necesaria para aprovechar al máximo los recursos disponibles, incluidos aquellos de los sectores sanitario y medioambiental.

No obstante, la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura puede tardar en dar sus frutos en cuanto a reducción del costo de los alimentos nutritivos o podría dar lugar a una inseguridad de los medios de vida y una pérdida de ingresos a corto plazo. En otras palabras, este proceso no está completamente libre de repercusiones negativas; por tanto, es posible que sea necesario aplicar medidas de mitigación como la protección social para evitar consecuencias indeseadas, especialmente para aquellos más vulnerables a los cambios durante la transición. La adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, y las políticas complementarias dentro y fuera de los sistemas agroalimentarios, tendrá que concebirse de manera diferente en función de las características estructurales de los países, en particular su estado de ingresos, estructura de producción, dotación de recursos naturales, posición comercial neta y situación de la seguridad alimentaria y la nutrición, así como las consideraciones relacionadas con la economía política.

La adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura existentes constituye un primer paso fundamental sobre el cual en este informe se proporcionan datos objetivos y orientación en materia de políticas. Sin embargo, para muchos países, esto por sí solo no será suficiente para garantizar que las dietas saludables sean asequibles para todas las personas, y necesitarán ampliar las inversiones en los sectores de la alimentación y la agricultura. De hecho, algunos países no estarán en condiciones de adaptar ninguna política dadas las cantidades limitadas de recursos públicos que destinan actualmente a las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura. En el caso de estos países concretos, será necesario aumentar tanto el gasto público como la inversión privada, en particular mediante opciones de financiación combinada. La determinación de estos países es otra contribución importante del presente informe.

Vínculos entre las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura y el costo de los alimentos nutritivos

La adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura con el objetivo de reducir el costo de los alimentos nutritivos para hacer las dietas saludables más asequibles para todas las personas constituirá un movimiento clave para que numerosos países alcancen las metas del ODS 2 para 2030, en particular las metas relacionadas con la agricultura sostenible, así como otros ODS. Actualmente, casi 3 100 millones de personas (Sección 2.3) en el mundo no se pueden permitir ni siquiera la dieta saludable más barata, aunque dicha dieta sea esencial para mantener una buena salud y bienestar. Por tanto, hacer que las dietas saludables sean más accesibles para todos desde el punto de vista económico también contribuirá al logro del ODS 3 (Salud y bienestar), creará un acceso más equitativo a los alimentos nutritivos y mejorará la salud, la seguridad alimentaria y la nutrición, contribuyendo al logro del ODS 10 (Reducción de las desigualdades). Asimismo, el cambio hacia dietas saludables puede contribuir a reducir las emisiones de GEI, tal como se muestra en ediciones anteriores del presente informe[3]; por tanto, estas dietas son buenas no solo para la salud de la población, sino también para la salud del planeta y, por tanto, esta puede ser una solución que beneficie a todos y contribuya tanto al ODS 12 (Producción y consumo responsables) como al ODS 13 (Acción por el clima).

En el informe de este año, en primer lugar, se presenta la información actualizada más reciente sobre la situación de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo, incluidas estimaciones actualizadas sobre el costo y la asequibilidad de una dieta saludable (Capítulo 2). A continuación, el informe profundiza en la “adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura para hacer las dietas saludables más asequibles” a través de la reducción del costo de los alimentos nutritivos con respecto a otros alimentos y a los ingresos de la población, lo cual, a su vez, ayuda a los países a hacer un uso más eficiente y eficaz de, en muchos casos, recursos públicos limitados.

En primer lugar, se lleva a cabo un ejercicio para explorar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura más predominantes y en vigor actualmente en todo el mundo, la cantidad de apoyo proporcionado, las actividades y los actores que más se benefician del apoyo (o, por el contrario, más penalizados) y las vías a través de las cuales este apoyo está causando un aumento del costo relativo de los alimentos nutritivos y promoviendo dietas poco saludables (Capítulo 3). En segundo lugar, se proporciona orientación, basada en análisis y datos objetivos, sobre combinaciones alternativas de políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura que ayuden a reducir el costo de los alimentos nutritivos, así como sobre el modo de gestionar los efectos negativos resultantes a fin de conseguir que los sistemas agroalimentarios no solo sean más eficientes, sino también más sostenibles e inclusivos. Por último, en el informe se examinan detenidamente las políticas complementarias, dentro y fuera de los sistemas agroalimentarios, que resultan importantes para apoyar los esfuerzos de adaptación, así como los factores y dinámicas de la economía política que dificultan o facilitan dichos esfuerzos (Capítulo 4).

a En el Marco de acción de la Segunda Conferencia Internacional sobre Nutrición (CIN2), se enumeran las medidas recomendadas para lograr sistemas agroalimentarios sostenibles que promuevan dietas saludables, entre otras la de revisar las políticas e inversiones nacionales e incorporar objetivos nutricionales en la política alimentaria y agrícola, así como en la formulación y aplicación de los programas (Recomendación 8). El programa de trabajo del Decenio de las Naciones Unidas de Acción sobre la Nutrición, que incluye una acción relacionada en la Esfera de acción 1, “Sistemas alimentarios sostenibles y resilientes en favor de dietas saludables”, se basa en las recomendaciones del Marco de acción de la CIN2.

b Véase la Sección 2.3 en FAO, FIDA, OMS, PMA y UNICEF (2020)[3]. Los factores que determinan el costo se encuentran a lo largo de los sistemas alimentarios, en los ámbitos de la producción de alimentos, las cadenas de suministro de alimentos, los entornos alimentarios y también la demanda de los consumidores. Téngase en cuenta que, en FAO, FIDA, OMS, PMA y UNICEF (2020)[3], se emplea el término “sistemas alimentarios”, mientras que en el presente informe se utiliza el término “sistemas agroalimentarios” para hacer hincapié en la necesidad de adaptar las políticas alimentarias y agrícolas.

CAPÍTULO 2

LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y LA NUTRICIÓN EN EL MUNDO

PAKISTÁN

Mujer en un mercado local. Abordar las repercusiones negativas del incremento de los precios de los alimentos en los hogares vulnerables y con inseguridad alimentaria es una lucha continua en el país.

©FAO/Asim Hafeez

En este capítulo se presenta una evaluación mundial actualizada de la inseguridad alimentaria y la nutrición hasta el año 2021 y un informe sobre los progresos logrados para alcanzar las metas 2.1 y 2.2 de los ODS: poner fin al hambre y asegurar el acceso de todas las personas a una alimentación sana, nutritiva y suficiente durante todo el año, y erradicar todas las formas de malnutrición.

La evaluación del informe del año pasado sobre la situación en 2020 —el año en que la pandemia de la COVID-19 se propagó rápidamente por todo el mundo— puso de manifiesto retrocesos importantes, ya que un número cada vez mayor de personas se enfrentaba al hambre y la inseguridad alimentaria debido a que la crisis sin precedentes exacerbaba las desigualdades que ya frenaban los progresos antes de la pandemia. Asimismo, puso de relieve que la malnutrición en todas sus formas sigue siendo un desafío y que se prevé un aumento de la malnutrición infantil, en particular, como consecuencia de los efectos de la pandemia.

A pesar de la esperanza de que el mundo saldría más rápidamente de la crisis y de que la seguridad alimentaria comenzaría a recuperarse de la pandemia en 2021, la pandemia siguió presente e incluso se afianzó en algunas partes del mundo. La recuperación del producto interno bruto (PIB) observada en la mayoría de los países en 2021 no se tradujo en un aumento de la seguridad alimentaria en el mismo año. Las personas que siguen viéndose más afectadas —las que tienen menos riqueza, ingresos más bajos e inestables y un peor acceso a servicios básicos esenciales— continúan enfrentándose a enormes dificultades. La pandemia de la COVID-19 aumentó las desigualdades entre países y dentro de ellos, y la recuperación económica aún no ha podido revertirlas.

En el momento de elaboración del presente informe, se está manifestando otra crisis que puede tener repercusiones sombrías para la seguridad alimentaria y la nutrición mundiales: la guerra en Ucrania. Si bien las estadísticas que se exponen en este informe representan el estado de la seguridad alimentaria y la nutrición hasta 2021, los efectos directos e indirectos del conflicto en 2022 tendrán múltiples implicaciones para los mercados agrícolas mundiales a través de los canales del comercio, la producción y los precios. En última instancia, esto proyecta una sombra sobre el estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en muchos países, en particular aquellos que ya afrontan situaciones de hambre y crisis alimentarias, y supone un desafío adicional para alcanzar las metas del ODS 2 de poner fin al hambre y asegurar el acceso de todas las personas a una alimentación adecuada (meta 2.1 de los ODS) y eliminar todas las formas de malnutrición (meta 2.2 de los ODS).

En la sección 2.1 de este capítulo se presenta una evaluación actualizada del estado de la seguridad alimentaria, así como de los avances en la consecución de las metas relativas al hambre y la inseguridad alimentaria (meta 2.1 de los ODS). Incluye evaluaciones mundiales, regionales y subregionales de los dos indicadores de la meta 2.1 de los ODS: la prevalencia de la subalimentación y la prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave basada en la escala de experiencia de inseguridad alimentaria (FIES), revisada hasta 2021 en función de los datos más recientes de que disponía la FAO en el momento de cerrar la elaboración del presente informe. Asimismo, se ofrecen previsiones actualizadas de la posible prevalencia de la subalimentación en 2030.

En la Sección 2.2 se presentan análisis del estado de la nutrición y los avances en la consecución de las metas mundiales de nutrición definidas en 2012 por la Asamblea Mundial de la Salud (WHA) y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (meta 2.2 de los ODS). Aunque la pandemia de la COVID-19 obstaculizó la recopilación de datos necesarios para actualizar la mayoría de los indicadores nutricionales, en la sección se arroja nueva luz acerca de la distribución desigual de la malnutrición en la población y los grupos más afectados, sobre la base de las estimaciones más recientes disponibles. Se describe un marco analítico que muestra las vías a través de las cuales la pandemia de la COVID-19 puede repercutir en las distintas formas de malnutrición, con dos análisis a escala nacional que ofrecen indicios sobre lo que pueden revelar los nuevos datos nutricionales en relación con las consecuencias de la pandemia cuando se disponga de ellos.

En la Sección 2.3 se presentan estimaciones actualizadas del costo y la asequibilidad de una dieta saludable, basadas en una metodología mejorada. Estos indicadores arrojan luz sobre un aspecto esencial del logro de las dietas saludables: el acceso a alimentos diversos y nutritivos.

2.1

INDICADORES DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA: INFORMACIÓN ACTUALIZADA Y ÚLTIMOS PROGRESOS CON VISTAS A PONER FIN AL HAMBRE Y GARANTIZAR LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

MENSAJES PRINCIPALES

A pesar de las esperanzas de que el mundo dejaría atrás la pandemia de la COVID-19 en 2021 y de que la seguridad alimentaria empezaría a mejorar, el hambre en el mundo aumentó todavía más en 2021. Tras permanecer relativamente estable desde 2015, la prevalencia de la subalimentación se incrementó del 8,0% al 9,3% de 2019 a 2020 y creció a un ritmo más lento en 2021 hasta llegar al 9,8%.

Se estima que en 2021 padecían hambre entre 702 y 828 millones de personas. La cifra ha aumentado en unos 150 millones desde la irrupción de la pandemia de la COVID-19 —103 millones de personas más entre 2019 y 2020 y 46 millones de personas más en 2021—, considerando el punto medio del rango estimado.

El nuevo incremento del hambre en el mundo en 2021 refleja las exacerbadas desigualdades entre países y dentro de ellos debido a un patrón desigual de recuperación económica entre los países y a las pérdidas de ingresos no recuperadas entre los más afectados por la pandemia de la COVID-19, todo ello en un contexto de disminución de las medidas de protección social que se habían aplicado en 2020.

En 2021, el hambre afectaba a 278 millones de personas en África, 425 millones en Asia y 56,5 millones en América Latina y el Caribe,, esto es, el 20,2%, el 9,1% y el 8,6% de la población, respectivamente. Aunque la mayoría de las personas subalimentadas del mundo vive en Asia, África es la región donde la prevalencia es más elevada.

Tras incrementarse entre 2019 y 2020 en la mayor parte de África, América Latina y el Caribe y Asia, el hambre siguió aumentando en la mayoría de las subregiones en 2021, pero a un ritmo menor. En comparación con 2019, el mayor incremento se observó en África, tanto en términos de porcentaje como de número de personas.

Según las previsiones, cerca de 670 millones de personas seguirán padeciendo hambre en 2030, es decir, el 8% de la población mundial, igual que en 2015, cuando se puso en marcha la Agenda 2030. Es decir, en 2030 habrá 78 millones de personas subalimentadas más que si la pandemia no hubiera tenido lugar.

Tras un acusado incremento en 2020, la prevalencia mundial de la inseguridad alimentaria moderada o grave permaneció estable en gran medida en 2021, pero la inseguridad alimentaria grave alcanzó niveles más elevados, lo que demuestra un deterioro de la situación de las personas que ya se enfrentaban a dificultades importantes.

En torno a 2 300 millones de personas en el mundo, o casi el 30% de la población mundial, se encontraban afectadas por la inseguridad alimentaria moderada o grave en 2021 (un incremento de 350 millones de personas respecto de 2019, el año anterior al brote de la pandemia de la COVID19).

Cerca del 40% de la población afectada por inseguridad alimentaria moderada o grave en el mundo se enfrentaba a niveles graves de inseguridad alimentaria. La prevalencia de la inseguridad alimentaria grave pasó del 9,3% en 2019 al 11,7% en 2021, lo que equivale a 207 millones de personas más en dos años.

En el último año, el mayor aumento de la inseguridad alimentaria moderada o grave se registró en África, la región con la prevalencia más alta en ambos niveles de gravedad. La seguridad alimentaria también continuó empeorando en América Latina y el Caribe, aunque a un ritmo más lento que el año anterior. En Asia, la prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave mostró una ligera disminución entre 2020 y 2021, pese al pequeño incremento de la inseguridad alimentaria grave.

La brecha de género en relación con la inseguridad alimentaria, que había aumentado en 2020 debido a la pandemia de la COVID-19, se amplió todavía más en 2021, a causa principalmente de las crecientes diferencias registradas en América Latina y el Caribe, así como en Asia. En 2021, la brecha alcanzó 4,3 puntos porcentuales, y el 31,9% de las mujeres del mundo padecían inseguridad alimentaria moderada o grave, en comparación con el 27,6% de los hombres.

Si bien en el presente informe se describe el estado de la seguridad alimentaria y la nutrición hasta 2021, la actual guerra en Ucrania supone un desafío adicional para alcanzar las metas del ODS 2 de poner fin al hambre y proyecta una sombra sobre el estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en numerosos países, en particular los que ya afrontan situaciones de hambre y crisis alimentarias.

La persistencia de la incertidumbre

La pandemia de la COVID-19 sin precedentes que se produjo en 2020 y las repercusiones que siguió teniendo en 2021 plantean un reto importante para la evaluación del estado de la inseguridad alimentaria en el mundo. Las medidas de distanciamiento físico adoptadas para contener la propagación de la pandemia perturbaron las actividades normales de recopilación de datos en 2020. Si bien en 2021 se reanudaron algunas tareas, las nuevas olas de la pandemia siguieron dificultando las operaciones estadísticas habituales en todo el mundo. Como consecuencia, la incertidumbre que siempre caracteriza las estimaciones del número de personas que padecen hambre e inseguridad alimentaria ha aumentado aún más.

Por este motivo, en la presente edición del informe, las estimaciones de la prevalencia de la subalimentación (indicador 2.1.1 de los ODS) en 2020 y 2021 se presentan como intervalos a fin de reflejar la incertidumbre añadida a causa de las persistentes consecuencias de la pandemia de la COVID-19. Es importante señalar que, como es habitual, las estimaciones de la prevalencia de la subalimentación correspondientes al último año objeto del informe (esto es, 2021 en la presente edición) no se basan en datos notificados directamente por los países, sino que se derivan de las previsiones a muy corto plazo de los parámetros necesarios para estimar la prevalencia de la subalimentación (Anexo 2A). Los parámetros se actualizaron utilizando la información más reciente de la que disponía la FAO en relación con el suministro alimentario y supuestos razonables sobre el alcance de la desigualdad en el acceso a los alimentos (Recuadro 2). Para los 63 países con el mayor número de personas subalimentadas, las estimaciones de la prevalencia de la subalimentación para 2020 se han revisado sustancialmente en comparación con la evaluación del año pasado, aprovechando los datos oficiales sobre producción de alimentos, comercio y utilización notificados por esos países. Para el resto de los países, los valores del suministro alimentario de 2020 utilizados para estimar la prevalencia de la subalimentación siguen siendo previsiones a muy corto plazo. Lo que es más importante, sigue existiendo incertidumbre acerca del alcance de la desigualdad en el acceso a los alimentos tanto en 2020 como en 2021 debido a la falta de datos actualizados sobre el consumo de alimentos en los hogares en todos los países.

RECUADRO 2 INFORMACIÓN ACTUALIZADA SOBRE LA PREVALENCIA DE LA SUBALIMENTACIÓN Y CONSIDERACIÓN DE LA PANDEMIA DE LA COVID-19 EN LAS ESTIMACIONES DEL HAMBRE EN EL MUNDO EN 2021

La serie completa de valores de la prevalencia de la subalimentación se somete a una revisión exhaustiva con cada nueva edición del presente informe a fin de reflejar nuevos datos e información que ha obtenido la FAO desde la publicación de la edición anterior. Dado que este proceso suele comportar revisiones retrospectivas de toda la serie de la prevalencia de la subalimentación, se aconseja a los lectores que se abstengan de comparar las series de las distintas ediciones de este informe y que se remitan siempre a la edición actual del informe, incluso para los valores de años anteriores.

REVISIONES ORDINARIAS DE LAS SERIES HASTA 2019 Y 2020

Toda la nueva información obtenida por la FAO se utiliza para llevar a cabo revisiones cuidadosas de las series de los tres parámetros necesarios para el cálculo de la prevalencia de la subalimentación: el promedio de consumo de energía alimentaria (CEA), la medición de la desigualdad en el consumo de energía alimentaria (CV) y las necesidades mínimas de energía alimentaria (NMEA) para la población nacional, en cada uno de los países abarcados (véase el Anexo 1B para obtener más detalles sobre la metodología). Este año se han realizado importantes revisiones en las series de CEA y CV.

En primer lugar, en preparación para la presente edición del informe, se han actualizado las series de las hojas de balance de alimentos de todos los países observados que elaboró la FAO con la nueva metodología adoptada en 2020. Ello entrañó una revisión de las series desde 2010 hasta 2019 para todos los países, y hasta 2020 para los 63 países con el mayor número de personas subalimentadas. Esta revisión refleja una revisión a posteriori de las hojas de balance de alimentos correspondientes al período comprendido entre 2010 y 2019, empleando el mismo método para tratar las existencias y la utilización con fines no alimentarios que se introdujo el año pasado y aprovechando los nuevos datos adicionales sobre las existencias de productos básicos alimentarios obtenidos de fuentes externas. Esto forma parte de un esfuerzo constante por revisar las series históricas de hojas de balance de alimentos con miras a aumentar su coherencia en el tiempo. Estas nuevas series se utilizaron para revisar la serie del CEA medio a escala nacional, lo que implica revisiones de la serie completa de estimaciones de la prevalencia de la subalimentación. Cabe señalar la revisión al alza del CEA medio en el Iraq, necesaria para reflejar el hecho de que el suministro alimentario total informado en la hoja de balance de alimentos del país no incluye la producción y el comercio de la región del Kurdistán iraquí. La revisión implica una estimación considerablemente menor de la prevalencia de la subalimentación y el número de personas subalimentadas del Iraq y, por consiguiente, de toda la subregión de Asia occidental, en comparación con informes anteriores.

En segundo lugar, para revisar el parámetro relativo a la desigualdad en el consumo de energía alimentaria debido a los ingresos (CV|y), se utilizaron microdatos procedentes de 18 encuestas sobre el consumo y el gasto de los hogares que abarcaron 15 países y diversos años que la FAO tenía a su disposición desde el año pasado*. Como se interpolan los valores de CV|y en los años que transcurren entre las encuestas, esta nueva información dio lugar a una revisión de la serie completa para los países correspondientes. Para algunos de ellos, como Filipinas, Myanmar y Sri Lanka, esto ha implicado una considerable reducción a la baja del CV, y por ende, de la prevalencia de la subalimentación, a lo largo de varios años, hasta 2018-19. El efecto de la revisión puede comprobarse en el nivel más bajo de la serie completa de la prevalencia de la subalimentación y el número de personas subalimentadas en Asia sudoriental.

PREVISIÓN A MUY CORTO PLAZO DE LA PREVALENCIA DE LA SUBALIMENTACIÓN EN 2020 Y 2021

Como ya se observó en la edición del año pasado del presente informe, el carácter excepcional de la pandemia de la COVID-19 hace que resulte especialmente difícil elaborar previsiones fiables a muy corto plazo de parámetros fundamentales, que no pueden basarse en las tendencias históricas observadas. Esto sigue ocurriendo este año, ya que la información sobre la disponibilidad y consumo de alimentos efectivos en 2020 y 2021 es escasa e imprecisa. Por este motivo, los valores de la prevalencia de la subalimentación y el número de personas subalimentadas en 2020 y 2021 se presentan como intervalos.

Se utilizaron los siguientes datos y procedimientos específicos para realizar la previsión de los parámetros de CEA y CV para 2020 y 2021:

- ▸ Las estimaciones actuales del suministro medio de energía alimentaria (SMEA) per cápita se recopilaron sobre la base de los ejercicios de perspectivas de mercado a corto plazo llevados a cabo por la FAO para fundamentar la Situación alimentaria mundial[5], que se utilizaron para realizar una previsión a muy corto plazo del valor del CEA de cada país, a partir del último año disponible en la serie de hojas de balance de alimentos. Esto supuso prever a muy corto plazo el CEA en 2021 para los 63 países que más contribuyen al número mundial de personas subalimentadas, y en 2020 y 2021 para el resto de los países del mundo.

- ▸ Los datos de la FIES recabados por la FAO (véase la sección sobre el ODS 2.1.2) se utilizaron para hacer una previsión a muy corto plazo de los valores del parámetro CV|y hasta 2021. Al igual que en ediciones anteriores de este informe, se utilizaron los datos de la FIES recopilados por la FAO entre 2014 y 2019 para prever las variaciones en el parámetro CV|y desde 2015 o desde el año de la última encuesta de consumo de alimentos disponible y hasta 2019. Normalmente, las previsiones se hubieran basado en una tendencia suavizada (con un promedio móvil de tres años) de la inseguridad alimentaria grave. Sin embargo, reconociendo que recurriendo a promedios móviles de tres años muy probablemente se subestimaría la variación real en el parámetro CV|y en 2020 y 2021, las previsiones a muy corto plazo de estos dos últimos años se basaron en la variación real no suavizada en la prevalencia de la inseguridad alimentaria grave de 2019 a 2020 y de 2020 a 2021. Además, como la pandemia de la COVID-19 puede haber exacerbado las desigualdades en la capacidad de las personas para acceder a los alimentos, quizá ya no sea adecuado hacer referencia a la contribución observada históricamente de la variación del CV|y a la variación de la prevalencia de la subalimentación (uno de los parámetros utilizados en las previsiones). Por esta razón, los rangos de valores para el CV|y estimados para 2020 y 2021 se obtienen variando el parámetro correspondiente de un tercio al 100% del cambio observado en la prevalencia de la inseguridad alimentaria grave que se recoge en los datos de la FIES. En el Anexo 2 figuran más detalles y los intervalos de la prevalencia de la subalimentación a nivel regional y subregional.

* Côte d’Ivoire (2018), Etiopía (2019), Filipinas (2018), Iraq (2018), Kirguistán (2018), Malawi (2019), Malí (2018), Myanmar (2017), Níger (2018), República Unida de Tanzanía (2001, 2007, 2017), Senegal (2018), Sri Lanka (2016, 2019), Togo (2018), Uganda (2018) y Vanuatu (2019).

Las evaluaciones de la prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave basadas en la FIES (indicador 2.1.2 de los ODS), que también se presentan en esta sección, se basan en datos de las encuestas que la FAO recopiló anualmente, sobre todo a través de la Encuesta Mundial de Gallup© en más de 140 países diferentes. A diferencia de 2020, cuando los datos se recogieron principalmente por medio de entrevistas telefónicas debido a las restricciones impuestas por la pandemia, en 2021 se reanudaron las entrevistas presenciales en la mayoría de los países, lo que hizo que la evaluación de 2021 fuera un poco más fiable (Anexo 1B).

Indicador 2.1.1 de los ODS: Prevalencia de la subalimentación

El hambre en el mundo aumentó todavía más en 2021, tras un acusado repunte en 2020 en plena pandemia de la COVID-19. La persistencia de la pandemia y de sus consecuencias, que exacerbaron las desigualdades existentes, han contribuido a retrocesos adicionales en 2021 en lo que respecta al logro del objetivo del Hambre cero para 2030. Tras permanecer relativamente estable desde 2015, la prevalencia de la subalimentación aumentó del 8,0% en 2019 a cerca del 9,3% en 2020 y siguió aumentando en 2021, aunque a un ritmo menor, hasta alcanzar aproximadamente un 9,8% (Figura 2). Se calcula que entre 702 y 828 millones de personas en el mundo (esto es, entre el 8,9% y el 10,5% de la población mundial) se enfrentaron al hambre en 2021. Considerando los puntos medios de los rangos estimados (722 y 768 millones), el hambre afectaba a 46 millones de personas más en 2021 que en 2020 y a un total de 150 millones de personas más que en 2019, antes de la pandemia de la COVID-19. Si se tiene en cuenta el límite superior del intervalo, la cifra podría incrementarse otros casi 210 millones de personas en dos años.

FIGURA 2 ENTRE 702 Y 828 MILLONES DE PERSONAS SE ENFRENTARON AL HAMBRE EN TODO EL MUNDO EN 2021. CONSIDERANDO EL PUNTO MEDIO DEL RANGO ESTIMADO (768 MILLONES), EN 2021 EL HAMBRE AFECTABA A 46 MILLONES DE PERSONAS MÁS QUE EN 2020 Y A UN TOTAL DE 150 MILLONES DE PERSONAS MÁS QUE EN 2019, ANTES DE LA PANDEMIA DE LA COVID-19

NOTA: Los valores previstos para 2021 se ilustran con líneas de puntos. Las zonas sombreadas indican los límites inferior y superior del rango estimado.

FUENTE: FAO.

Las cifras muestran disparidades regionales persistentes, siendo África la región que soporta la carga más pesada. Una de cada cinco personas en África (el 20,2% de la población) se enfrentaba al hambre en 2021, en comparación con el 9,1% en Asia, el 8,6% en América Latina y el Caribe, el 5,8% en Oceanía y menos del 2,5% en América septentrional y Europa. África también es la región en que la proporción de la población afectada por el hambre ha registrado el mayor aumento. Desde que se puso en marcha la Agenda para el Desarrollo Sostenible en 2015, la prevalencia de la subalimentación en África ha aumentado 4,4 puntos porcentuales, en comparación con 2,8 y 1,1 puntos porcentuales en América Latina y el Caribe y en Asia, respectivamente (Cuadro 1).

CUADRO 1 PREVALENCIA DE LA SUBALIMENTACIÓN, 2005-2021

NOTA: * Los valores estimados se basan en el punto medio del rango estimado. Los intervalos completos de los valores de 2020 y 2021 figuran en el Anexo 2. La composición por países de cada agregado regional o subregional puede verse en las Notas sobre las regiones geográficas de los cuadros estadísticos en la contraportada.

FUENTE: FAO.

Si observamos con más detenimiento los últimos dos años, en África, se produjo un incremento de más de 2 puntos porcentuales de 2019 a 2020, debido a la pandemia de la COVID-19, seguido de un aumento de 0,6 puntos porcentuales de 2020 a 2021. Se observaron tendencias similares en América Latina y el Caribe y en Asia, regiones que registraron aumentos de más de 1 punto porcentual de 2019 a 2020, seguidos de un incremento de 0,5 puntos porcentuales en 2021 (Cuadro 1).

Mientras que las estimaciones de la prevalencia regional revelan la magnitud de la carga del hambre en cada región, su plasmación en un número de personas da una idea de dónde vive la mayoría de las personas que padecen hambre en el mundo (Cuadro 2 y Figura 3). Del número total de personas subalimentadas en 2021 (768 millones), más de la mitad (425 millones) viven en Asia, y más de un tercio (278 millones) en África, mientras que corresponde a América Latina y el Caribe cerca del 8% (57 millones). En África, 35 millones de personas más se vieron afectadas por el hambre en 2020 en comparación con 2019, antes de la irrupción de la pandemia de la COVID-19, así como otros 15 millones más en 2021: un total de 50 millones más en dos años. Asimismo, en América Latina y el Caribe, padecieron hambre 9 millones de personas más en 2020 que en 2019, y otros 4 millones se vieron abocadas al hambre entre 2020 y 2021. En Asia, los aumentos fueron de 58 millones en 2020 y 26 millones en 2021.

CUADRO 2 NÚMERO DE PERSONAS SUBALIMENTADAS, 2005-2021

NOTAS: * Los valores estimados se basan en el punto medio del rango estimado. Los intervalos completos de los valores de 2020 y 2021 figuran en el Anexo 2. n.n. = no notificado, ya que la prevalencia es inferior al 2,5%. Los totales regionales pueden ser distintos de la suma de las subregiones debido al redondeo y a valores no notificados. La composición por países de cada agregado regional o subregional puede verse en las Notas sobre las regiones geográficas de los cuadros estadísticos en la contraportada.

FUENTE: FAO.

FIGURA 3 MÁS DE LA MITAD (425 MILLONES) DE LA POBLACIÓN MUNDIAL QUE PADECÍA HAMBRE EN 2021 SE CONCENTRÓ EN ASIA Y MÁS DE UN TERCIO (278 MILLONES), EN ÁFRICA

NOTA: Los valores estimados se basan en el punto medio del intervalo estimado. Los intervalos completos de los valores estimados para 2021 figuran en el Anexo 2. n.n. = no notificado, ya que la prevalencia es inferior al 2,5%.

FUENTE: FAO.

Si observamos con más detenimiento las diferencias entre las subregiones (Cuadro 1, Cuadro 2 y Figura 4), el porcentaje de la población de África septentrional que padeció hambre en 2021 (6,9%) es muy inferior al de casi todas las subregiones del África subsahariana y algo inferior al de África austral (9,2%). En las demás subregiones de África, la prevalencia de la subalimentación en 2021 osciló entre el 13,9% registrado en África occidental y el 32,8% en África central. Tras un aumento del hambre en todas las subregiones en 2020, la mayoría ha registrado un nuevo incremento en 2021. La prevalencia de la subalimentación aumentó más de 2 puntos porcentuales en África central durante dos años seguidos. En África oriental, la subregión de África con el mayor número de personas subalimentadas (más de 136 millones), la prevalencia de la subalimentación aumentó 2,7 puntos porcentuales en 2020 y luego se mantuvo relativamente estable en 2021. Hubo un aumento menor de 2020 a 2021 en comparación con el año anterior en África austral y occidental, lo que refleja los efectos prolongados de la pandemia de la COVID-19.

FIGURA 4 TRAS INCREMENTARSE ENTRE 2019 Y 2020 EN LA MAYOR PARTE DE ÁFRICA, AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Y ASIA, LA PREVALENCIA DE LA SUBALIMENTACIÓN SIGUIÓ AUMENTANDO EN 2021 EN LA MAYORÍA DE LAS SUBREGIONES, PERO A UN RITMO MÁS LENTO

NOTAS: * Asia oriental no se muestra porque la prevalencia de la subalimentación se ha mantenido sistemáticamente por debajo del 2,5% desde 2010. ** Los valores previstos se basan en el punto medio del rango estimado. Los intervalos completos de los valores de 2020 y 2021 figuran en el Anexo 2.

FUENTE: FAO.

Las diferencias entre las subregiones de Asia también son notables. El porcentaje de la población que padecía hambre en Asia central y Asia oriental fue bajo en 2021 (alrededor del 3% y <2,5%, respectivamente) en comparación con Asia occidental (10%) y especialmente con Asia meridional (16,9%), que es la subregión del mundo con el mayor número de personas subalimentadas, más de 330 millones. La tendencia general en la mayoría de las subregiones fue un descenso estable del hambre entre 2015 y 2019, y en 2020 comenzaron a producirse aumentos. Asia meridional registró un pequeño incremento ya en 2019, seguido de un aumento del 13,2% al 15,9% entre 2019 y 2020 en el contexto de la pandemia, y un nuevo incremento al 16,9% en 2021. Se observaron aumentos relativamente menores durante dos años consecutivos en Asia meridional, donde se estima que el 6,3% de la población padecía hambre en 2021. Los niveles se han mantenido en torno al 10% en Asia occidental y al 3% en Asia central durante los últimos cinco años y por debajo del 2,5% en Asia oriental durante más de un decenio.

En América Latina y el Caribe, el Caribe presenta la mayor proporción de la población afectada por el hambre (algo más del 16%), en comparación con alrededor del 8% en América Central y América del Sur. Sin embargo, en el Caribe, tras una tendencia general al alza del hambre desde 2015 y un notable aumento de 2019 a 2020, la prevalencia de la subalimentación prevalencia de la subalimentación se mantuvo sin cambios de 2020 a 2021, aunque siguió estando por encima de los niveles anteriores a la pandemia. En cambio, el hambre aumentó todavía más en América del Sur y América central de 2020 a 2021. Desde 2015 la prevalencia de la subalimentación prácticamente se ha duplicado en América del Sur, donde se registraron aumentos de 1,7 y 0,8 puntos porcentuales en 2020 y 2021, respectivamente. En América central, la prevalencia de la subalimentación ha aumentado poco desde 2015, si bien registró un incremento de 0,4 puntos porcentuales al año durante los dos últimos años.

Las desigualdades persisten a pesar de la recuperación económica

El nuevo aumento del hambre mundial en 2021, como consecuencia del pronunciado aumento que se produjo en 2020, coincide con las pruebas existentes relativas a las dificultades económicas persistentes derivadas de la crisis de la COVID-19, que han ampliado las desigualdades en el acceso a los alimentos.

En 2021, la recuperación en términos de crecimiento del PIB ha sido muy desigual entre países, principalmente en detrimento de los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos. Mientras que los países de ingresos altos se están recuperando a un ritmo sostenido con buenas perspectivas de volver a alcanzar en 2022 los niveles de ingresos per cápita anteriores a la pandemia, los países de ingresos bajos y de ingresos medianos bajos están experimentando un ritmo de crecimiento económico mucho más lento, y se prevé que la mayoría no podrá volver a sus niveles previos a la pandemia para 2022[6].

Los grupos desfavorecidos de la población, como las mujeres, los jóvenes, los trabajadores desempleados con baja cualificación y los trabajadores del sector informal, sufrieron de forma desproporcionada los efectos de la crisis económica desencadenada por la pandemia de la COVID19 y de las medidas aplicadas para contenerla. Estos grupos tenían una mayor probabilidad de registrar una pérdida de empleo e ingresos[6]. Por ejemplo, se destacaron las diferencias de género en la interrupción del trabajo; los datos obtenidos de encuestas telefónicas de alta frecuencia en 40 países recopilados por el Banco Mundial y las oficinas nacionales de estadística muestran que el 36% de las mujeres informaron que habían dejado de trabajar durante la pandemia frente al 28% de los hombres[7].

Las previsiones del Banco Mundial indicaban que mientras que el 20% superior de la distribución mundial de ingresos se había recuperado en 2021, aproximadamente la mitad de los ingresos perdidos en 2020, el 40% inferior de la distribución de ingresos aún no había empezado a recuperar sus pérdidas de ingresos (véase la Figura 5)8,9,10. Al mismo tiempo, los datos obtenidos en las encuestas de alta frecuencia mencionadas señalan que las pérdidas de empleo e ingresos de los grupos desfavorecidos, entre ellos las mujeres, se habían recuperado solo parcialmente[7]. Esto muestra que la crisis ha tenido efectos más profundos y prolongados en los grupos desfavorecidos, lo cual ha empeorado las desigualdades existentes dentro de los países.

FIGURA 5 LA COMPARACIÓN DEL PORCENTAJE DE PÉRDIDA DE INGRESOS POR QUINTIL DE INGRESOS MUNDIALES COMO CONSECUENCIA DE LA PANDEMIA DE LA COVID-19 EN 2020 Y 2021 MUESTRA GRANDES DIFERENCIAS EN LA RECUPERACIÓN DE INGRESOS

NOTA: Comparación con las previsiones anteriores a la pandemia.

FUENTES: Sánchez-Páramo, C., Hill, R., Mahler, D.G., Narayan, A. y Yonzan, N. 2021.    COVID-19 leaves a legacy of rising poverty and widening inequality. En: Banco Mundial Blogs. Washington D.C., Banco Mundial. Consultado el 5 mayo de 2022. https://blogs.worldbank.org/es/voices/la-pandemia-de-covid-19-coronavirus-deja-como-consecuencia-un-aumento-de-la-pobreza-y-la.

Como consecuencia, aumentó no solo la pobreza extrema mundial[11], sino también la desigualdad de ingresos por primera vez en 20 años[9]. No obstante, el incremento de la pobreza probablemente habría sido aún mayor en ausencia del aumento observado en las intervenciones de protección social. Entre marzo de 2020 y mayo de 2021, 222 países o territorios habían previsto o aplicado medidas de protección social en respuesta a la pandemia de la COVID-19[12]. Sin embargo, la cobertura, inclusividad y adecuación de estas medidas variaron. Más del 40% de las medidas de protección social señaladas en el examen consistieron en pagos realizados una sola vez y casi tres cuartas partes duraron tres meses o menos, mucho menos que las repercusiones de la pandemia13,14.

Estas disparidades en la repercusión de la pandemia y la recuperación, junto con la limitada cobertura y duración de las medidas de protección social, dieron lugar a un incremento de las desigualdades. Como se señala en ediciones anteriores del presente informe, las desigualdades se encuentran entre las causas profundas de la inseguridad alimentaria; por lo tanto, es probable que el aumento de estas en 2020 haya debilitado la capacidad de la recuperación económica para traducirse en un aumento de la seguridad alimentaria, como se refleja en el número cada vez mayor de personas que tienen dificultades para acceder a los alimentos.

Hacia la erradicación del hambre (meta 2.1 de los ODS): previsiones hasta 2030

Las perspectivas de lograr el Hambre cero para 2030 (meta 2.1 de los ODS) son descorazonadoras. En el informe del año pasado ya se presentaban previsiones desalentadoras del número de personas que podrían verse afectadas por el hambre en 2030, basadas en la extrapolación de las tendencias recientes en las tres variables fundamentales empleadas para calcular la prevalencia de la subalimentación en cada país, a saber, el suministro total de alimentos, el tamaño y la composición de la población (que determinan las necesidades de energía alimentaria totales) y el grado de desigualdad en el acceso a los alimentos en la población[15].

Las previsiones del número de personas subalimentadas en 2025 y 2030 se han actualizado para reflejar la evaluación actual de la situación en 2021 (véase el Cuadro 1), utilizando los métodos que se introdujeron el año pasado (véase el Anexo 2). Se presentan dos escenarios: uno de referencia (que en el presente informe se denomina “escenario que prevé la COVID-19”), destinado a captar la repercusión macroeconómica de la pandemia de la COVID-19 a la luz de la actualización de abril de 2022 del documento Perspectivas de la Economía Mundial del Fondo Monetario Internacional (FMI), y un escenario que no prevé la COVID19, calibrado para reflejar la situación de la economía mundial en 2018-19, antes de la pandemia de la COVID-19, y las perspectivas a largo plazo presentadas en la edición de ese mismo documento correspondiente a octubre de 2019 (Figura 6).

FIGURA 6 EN EL ESCENARIO QUE PREVÉ LA COVID-19, SE ESTIMA QUE EL HAMBRE MUNDIAL DESCENDERÁ A UNOS 670 MILLONES DE PERSONAS EN 2030, LEJOS DE LA META DEL HAMBRE CERO. ES DECIR, EN 2030 HABRÁ 78 MILLONES DE PERSONAS SUBALIMENTADAS MÁS QUE SI LA PANDEMIA NO HUBIERA TENIDO LUGAR

NOTA: * Valores previstos. Los valores de 2020 y 2021 se basan en el punto medio del rango estimado. Los intervalos completos figuran en el Anexo 2.

FUENTE: FAO.

Las nuevas previsiones muestran una situación algo peor que la del año pasado. La suposición de que el hambre comenzaría a disminuir en 2021, gracias a la recuperación económica prevista, no se hizo realidad. Como se indicó anteriormente, las repercusiones duraderas de la pandemia de la COVID-19, así como el consiguiente aumento de las desigualdades, impidió que se materializara esta expectativa.

Según las previsiones, cerca de 670 millones de personas seguirán padeciendo hambre en 2030, esto es, el 8% de la población mundial, igual que en 2015, cuando se puso en marcha la Agenda 2030. Es decir, en 2030 habrá 78 millones de personas subalimentadas más que si la pandemia no hubiera tenido lugar. La reducción gradual del hambre mundial estimada para 2030 obedecerá en gran medida a las considerables mejoras previstas para Asia, donde se prevé que el número de personas subalimentadas descenderá del nivel actual de 425 millones a unos 295 millones (equivalente a aproximadamente el 6% de la población), y a un empeoramiento simultáneo en África, donde se prevé que el número de personas subalimentadas aumentará de casi 280 millones a más de 310 millones (correspondiente a algo más del 18% de la población). Para América Latina y el Caribe, se prevé que el número de personas afectadas por la subalimentación se mantendrá estable hasta 2030, en unos 56 millones (que corresponde a alrededor del 8% de la población).

En el momento de la redacción del presente informe se perfila otra crisis que probablemente afectará a la trayectoria de la seguridad alimentaria a escala mundial: la guerra en Ucrania. Como se explica en mayor detalle en el Recuadro 3, la Federación de Rusia y Ucrania son actores destacados en el comercio mundial de productos alimentarios y agrícolas, en particular de trigo, maíz, girasol, aceites de girasol y fertilizantes, en mercados caracterizados por la concentración de suministros exportables en un reducido número de países. Esta concentración hace que tales mercados sean especialmente vulnerables a las crisis, como la que representa la guerra en curso. El conflicto genera varios riesgos que tendrán una repercusión directa e indirecta en el suministro mundial. Entre ellos, el riesgo de que se produzcan perturbaciones en los flujos comerciales y el consiguiente riesgo de que suban los precios figuran entre los primeros que se deben considerar. Además, el posible riesgo de que se reduzcan los niveles de producción de la próxima cosecha y los riesgos logísticos, como los que plantean los daños de la infraestructura de transporte, almacenamiento y elaboración, también han de tenerse en cuenta. Juntos proyectan una sombra amenazadora sobre las perspectivas de la inseguridad alimentaria a corto plazo y mediano plazo, especialmente en los países empobrecidos, y constituyen un desafío para el logro de la meta del ODS 2 relativa al Hambre cero.

RECUADRO 3 LA GUERRA EN UCRANIA: LOS POSIBLES RIESGOS PARA LOS MERCADOS AGRÍCOLAS INTERNACIONALES Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA MUNDIAL16,17

La Federación de Rusia y Ucrania se encuentran entre los productores más importantes de productos básicos agrícolas del mundo. Antes de la crisis, los dos países juntos suministraban el 30% y el 20% de las exportaciones mundiales de trigo y maíz, respectivamente. También representaban cerca del 80% de las exportaciones mundiales de productos de semillas de girasol. Asimismo, la Federación de Rusia es uno de los principales exportadores mundiales de fertilizantes nitrogenados, potásicos y fosfatados, cuyos precios han aumentado desde finales de 2020 debido al incremento de los precios de la energía y de los costos del transporte como consecuencia de la pandemia de la COVID-19. Las interrupciones de las exportaciones agrícolas provocadas por la guerra en Ucrania han expuesto a los mercados mundiales de alimentos y fertilizantes a un mayor riesgo de escasez de disponibilidad, la imposibilidad de satisfacer la demanda de importaciones y el incremento de los precios internacionales. Muchos de los países que dependen fuertemente de productos alimentarios y fertilizantes importados, en especial muchos de los que pertenecen a los grupos de países menos adelantados y países de bajos ingresos y con déficit de alimentos, dependen de los suministros de alimentos procedentes de Ucrania y la Federación de Rusia para cubrir sus necesidades de consumo. Ya antes del conflicto, gran parte de estos países padecían los efectos negativos de los elevados precios internacionales de los alimentos y los fertilizantes.

En Ucrania, la escalada del conflicto suscita preocupación respecto de la posibilidad de que se cosechen los cultivos y se exporten los productos. También hay incertidumbre relativa a las perspectivas de exportación de la Federación de Rusia, debido a las dificultades para la venta que pueden surgir a raíz de las limitaciones financieras y de las exportaciones. Es probable que estos déficits de exportación eleven aún más los precios mundiales de los productos alimentarios. Las simulaciones de la FAO que miden las posibles repercusiones de una reducción brusca y acusada de las exportaciones de cereales y semillas de girasol de los dos países indican que estos déficits solo pueden compensarse parcialmente con la entrega de existencias durante la campaña comercial 2022/23. Debido a este elevado grado de incertidumbre, las simulaciones se presentan utilizando dos escenarios. En un escenario moderado, que contempla un déficit de exportación de cereales y semillas oleaginosas de 24 millones de toneladas en total en 2022/23 y un precio del crudo de 100 USD por barril, el precio mundial del trigo subiría un 8,7%. En el caso de una perturbación más grave de los mercados mundiales de cereales y semillas oleaginosas (un déficit de exportación de 58 millones de toneladas en total), el aumento del precio internacional del trigo se estima en un 21,5%, en comparación con el nivel de referencia ya elevado. También se incrementarían los precios de los demás cereales y semillas oleaginosas, pero en menor medida.

Estos déficits de la exportación pueden deberse asimismo a daños en la infraestructura de transporte terrestre y en los puertos marítimos, así como en la infraestructura de almacenamiento y elaboración de Ucrania. La repercusión se ve aún más agravada por las limitadas alternativas, como el transporte de bienes por ferrocarril, en vez de por barco, o el paso de plantas modernas de trituración de semillas oleaginosas a instalaciones de elaboración más pequeñas, en caso de daño de las instalaciones esenciales. Un mayor aumento de los costos del transporte marítimo agravaría los efectos sobre el precio final que han de pagar los importadores por los productos alimentarios que adquieren en otros países.

Un conflicto que afecta a estos importantes actores de los mercados mundiales de productos básicos agrícolas, en un momento en que los precios internacionales de los alimentos e insumos son de por sí elevados y cada vez más volátiles, suscita una profunda preocupación por las posibles repercusiones negativas en la seguridad alimentaria mundial. Las simulaciones de la FAO sugieren que, en un escenario de perturbación moderada, el número de personas subalimentadas en el mundo en 2022 aumentaría en 7,6 millones de personas, mientras que este incremento alcanzaría los 13,1 millones de personas por encima de las estimaciones de referencia en un contexto de perturbación más grave (Figura A).

FIGURA A REPERCUSIÓN ESTIMADA DE LA GUERRA EN UCRANIA EN EL NÚMERO DE PERSONAS SUBALIMENTADAS EN EL MUNDO EN 2022

NOTA: La base hace referencia a un número de personas subalimentadas previsto para 2022 que no considera el estallido de la guerra en Ucrania.

FUENTE: Cálculos de la FAO.

Un tercer escenario en la que se simula un grave déficit de exportación de Ucrania y la Federación de Rusia en 2022 y 2023, y suponiendo que no haya una respuesta de producción de alcance mundial, indica un aumento del número de personas subalimentadas de casi 19 millones de personas en 2023.

Desde una perspectiva regional, las poblaciones vulnerables del África subsahariana y del Cercano Oriente y África del Norte son las que están expuestas a un mayor riesgo de aumento de la subalimentación debido al conflicto (Figura B). El bajo nivel de ingresos, asociado a la elevada proporción del presupuesto que se destina a la alimentación en el África subsahariana, y en particular la elevada dependencia de las dietas del Cercano Oriente y África del Norte respecto de las importaciones de trigo, especialmente de Ucrania y la Federación de Rusia, hacen que los consumidores pobres sean extremadamente vulnerables a las crisis de los precios del trigo, el maíz y los aceites vegetales.

FIGURA B AUMENTO ESTIMADO DEL NÚMERO DE PERSONAS SUBALIMENTADAS POR REGIÓN EN 2022

NOTA: La variación porcentual del número de personas subalimentadas se calcula como la diferencia entre los resultados de las hipótesis moderada y grave y el número de personas subalimentadas previsto en una hipótesis de referencia para 2022 (véase la nota de la Figura A).

FUENTE: Cálculos de la FAO.

Además del efecto directo en los suministros mundiales de alimentos, el conflicto plantea varios riesgos adicionales que también repercutirán en la producción y el comercio agrícolas. En cuanto sector con un alto consumo energético, especialmente en las regiones industrializadas, la agricultura se verá inevitablemente afectada por la fuerte subida de los precios de la energía. Con el aumento de los precios de los fertilizantes y de otros productos que requieren un uso intensivo de energía a consecuencia del conflicto, se prevé que los precios de los insumos en general experimenten un incremento significativo. Los precios más altos de esos insumos se traducirán primero en unos costos de producción más elevados y, a la larga, en una subida de los precios de los alimentos. También podrían ocasionar una disminución del nivel de insumos utilizados, lo que reduciría la producción mundial de cultivos y pondría aún en mayor riesgo la seguridad alimentaria mundial en los próximos años.

Es probable que el conflicto y las posteriores sanciones económicas impuestas a la Federación de Rusia también incidan en los tipos de cambio, los niveles de deuda y las perspectivas generales de crecimiento económico. En abril de 2022 el FMI publicó sus    Perspectivas de la Economía Mundial, en las que se prevé que el crecimiento mundial se ralentice debido a la guerra, pasando del 6,1% estimado en 2021 al 3,6% en 2022 y 2023; es decir, 0,8 y 0,2 puntos porcentuales por debajo en 2022 y 2023, respectivamente, de lo previsto en enero de 2022. El FMI prevé una grave caída de dos dígitos en el PIB de Ucrania y una notable contracción en la Federación de Rusia, que puede tener efectos indirectos en todo el mundo a través de los mercados de productos básicos, el comercio, los flujos de remesas y los circuitos financieros. La reducción del crecimiento del PIB en varias partes del mundo afectará a la demanda mundial de productos agroalimentarios. Asimismo, una apreciación duradera del dólar, especialmente en un contexto de aumento de los tipos de interés en los Estados Unidos de América, podría tener importantes consecuencias económicas para las regiones en desarrollo y aumentar la carga de su deuda. Si bien los efectos plenos de la guerra en curso sobre la economía mundial siguen siendo inciertos por el momento y dependen de varios factores, se prevé que los países y las poblaciones pobres y más vulnerables sean los más afectados por la ralentización del crecimiento económico y la elevada inflación, con el consiguiente aumento del hambre y la malnutrición (véase el Recuadro 5) y del costo de una dieta saludable. Todo esto ocurre en un momento en que el mundo todavía trata de recuperarse de la recesión desencadenada por la pandemia de la COVID-19.

La crisis que se ha desatado añade incertidumbre a las previsiones del hambre mundial en 2030, que puede afectar a los escenarios previstos en la Figura 6. Aunque todavía es prematuro intentar cuantificar el efecto del conflicto, dadas las numerosas vías a través de las cuales podría repercutir en la inseguridad alimentaria mundial, en el Recuadro 3 se presentan simulaciones de las posibles repercusiones de la guerra en 2022 que tienen en cuenta dos de los riesgos derivados del conflicto: el riesgo comercial (que se refleja en la interrupción de las exportaciones de trigo y maíz de Ucrania) y el riesgo relacionado con los precios (que se refleja en el aumento de los precios de los productos básicos y la energía).

Indicador 2.1.2 de los ODS: La prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave en la población según la FIES

Poner fin al hambre es un imperativo urgente para conservar la vida y la dignidad humana. La meta 2.1 de los ODS desafía al mundo a ir más allá asegurando el acceso de todas las personas a alimentos inocuos, nutritivos y suficientes durante todo el año. El indicador 2.1.2 de los ODS, es decir, la prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave entre la población, según la FIES, se utiliza para hacer un seguimiento de los progresos hacia el ambicioso objetivo de asegurar el acceso de todas las personas a una alimentación adecuada.

La FIES también permite estimar la prevalencia de la inseguridad alimentaria en niveles graves únicamente, lo cual proporciona una óptica suplementaria para el seguimiento del hambre. Aunque la prevalencia de la inseguridad alimentaria grave se haya determinado a partir de datos y métodos muy diferentes (véase el Anexo 1B), se espera que guarde correlación con la prevalencia de la subalimentación en todas las poblaciones. Ello se debe a que es improbable que las personas que padecen inseguridad alimentaria grave puedan adquirir suficientes alimentos para satisfacer de forma continua sus necesidades de energía alimentaria, que es el concepto de subalimentación crónica que se mide mediante la prevalencia de la subalimentación3,18.

Cada vez se dispone de más datos de la FIES procedentes de fuentes nacionales oficiales a medida que más países adoptan la FIES como instrumento estándar de evaluación de la seguridad alimentaria. Se utilizaron datos de la FIES o datos sobre seguridad alimentaria basados en experiencias equivalentes y recopilados por instituciones nacionales de más de 59 países como base de las estimaciones de la edición de este año del presente informe, que abarcaban más de la cuarta parte de la población mundial. Para el resto de los países, las estimaciones se basan en datos de la FIES recopilados por la FAO, principalmente a través de la Encuesta Mundial de Gallup© (véase el Anexo 1B). Además, el informe de este año se basa también en datos de la FIES recopilados en 2021 por la FAO para 20 países menos adelantados, países en desarrollo sin litoral y pequeños Estados insulares en desarrollo, todos ellos con escasez de datos sobre seguridad alimentaria[19]. En este sentido, los datos recopilados por primera vez en Estados insulares del Caribe, África y Asia[c], por ejemplo, contribuyen a comprender mejor la situación de la inseguridad alimentaria en los países vulnerables.

La prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave a nivel mundial se ha ido incrementando desde que la FAO empezó a recopilar datos de la FIES allá en 2014 (Figura 7 y Cuadro 3). En 2020, año en que la pandemia de la COVID-19 se propagó por todo el planeta, aumentó casi tanto como en los cinco años anteriores combinados. Las nuevas estimaciones para 2021 sugieren que la prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave ha permanecido relativamente estable en comparación con 2020, aunque la inseguridad alimentaria grave ha aumentado, lo cual es una nueva prueba del deterioro de la situación principalmente para quienes ya se enfrentaban a graves dificultades.

FIGURA 7 LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA MODERADA O GRAVE SE MANTUVO ESTABLE A NIVEL MUNDIAL A PESAR DE LOS INCREMENTOS REGISTRADOS EN TODAS LAS REGIONES EXCEPTO EN ASIA, MIENTRAS QUE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA GRAVE AUMENTÓ A NIVEL MUNDIAL Y EN TODAS LAS REGIONES

NOTA: Las diferencias en los totales se deben al redondeo a la cifra decimal más próxima.

FUENTE: FAO.

Se calcula que, en 2021, un 29,3% de la población mundial (2 300 millones de personas) padecía inseguridad alimentaria moderada o grave, lo cual quiere decir que carecía de acceso a una alimentación adecuada (Cuadros 3 y 4). Aunque el número permaneció relativamente estable de 2020 a 2021, más de 350 millones de personas más padecieron en 2021 inseguridad alimentaria moderada o grave en comparación con 2019, año anterior al brote de la pandemia de la COVID-19.

CUADRO 3 PREVALENCIA DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA DE NIVEL GRAVE ÚNICAMENTE, Y DE NIVEL MODERADO O GRAVE, SEGÚN LA ESCALA DE EXPERIENCIA DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA, 2014-2021

NOTAS: n.d. = no disponible, ya que solo hay datos disponibles para un número limitado de países que representan menos del 50% de la población de la región. En las estimaciones para América Latina y el Caribe de 2014 a 2019 figuran países del Caribe cuya población combinada representa solo el 30% de la población de esa subregión, mientras que en las estimaciones de 2020 y 2021 figuran países del Caribe cuya población combinada representa alrededor del 60% y del 65%, respectivamente, de la población subregional. Los países incluidos en la estimación de 2021 para la subregión del Caribe son: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Dominica, Granada, Haití, Jamaica, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tabago.

FUENTE: FAO.

CUADRO 4 NÚMERO DE PERSONAS QUE PADECEN INSEGURIDAD ALIMENTARIA DE NIVEL GRAVE ÚNICAMENTE, Y DE NIVEL MODERADO O GRAVE, SEGÚN LA ESCALA DE EXPERIENCIA DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA, 2014-2021

NOTA: n.d. = no disponible, ya que solo hay datos disponibles para un número limitado de países que representan menos del 50% de la población de la región. En las estimaciones para América Latina y el Caribe de 2014 a 2019 figuran países del Caribe cuya población combinada representa solo el 30% de la población de esa subregión, mientras que en las estimaciones de 2020 y 2021 figuran países del Caribe cuya población combinada representa alrededor del 60% y del 65%, respectivamente, de la población subregional. Los países incluidos en la estimación de 2021 para la subregión del Caribe son: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Dominica, Granada, Haití, Jamaica, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tabago.

FUENTE: FAO.

De las personas afectadas por inseguridad alimentaria moderada o grave, cerca del 40% padecía inseguridad alimentaria de nivel grave, lo cual era indicio de que se les habían agotado los alimentos y, en los peores casos, habían pasado un día sin comer. La prevalencia mundial de la inseguridad alimentaria grave aumentó del 9,3% al 10,9% de 2019 a 2020 y al 11,7% en 2021. Se estima que 923,7 millones de personas padecieron en 2021 inseguridad alimentaria grave, 73,6 millones más que en 2020 y 207 millones más que en 2019.

Las estimaciones del número de personas con inseguridad alimentaria grave, presentadas en el Cuadro 4, y de personas subalimentadas, presentadas en el Cuadro 2, muestran tendencias semejantes. Sin embargo, el número de personas que padecieron inseguridad alimentaria grave en el mundo en 2021 y el aumento del número de personas que padecieron inseguridad alimentaria grave de 2020 a 2021 superan levemente las estimaciones del número de personas subalimentadas que se presentaban en la sección anterior sobre la base de la estimación del intervalo medio que figura en el Cuadro 2. Ello se debe a que los indicadores se basan en metodologías y fuentes de datos muy distintas. Como se explicó, los datos de la FIES procedían directamente de las personas que respondieron a las encuestas, lo cual generaba estimaciones oportunas y sólidas, mientras que las estimaciones de la prevalencia de la subalimentación en 2021 son previsiones a muy corto plazo basadas en datos sobre la disponibilidad de alimentos y el acceso a estos en los países.

Mientras que los niveles de inseguridad alimentaria moderada o grave permanecieron estables a escala mundial, a escala regional se observaron tendencias distintas. El mayor aumento de la inseguridad alimentaria moderada o grave entre 2020 y 2021 se observó en África, donde también se registró la mayor prevalencia en ambos niveles de gravedad. La inseguridad alimentaria moderada o grave aumentó 1,9 puntos porcentuales en un año hasta situarse en el 57,9%, y la inseguridad alimentaria grave aumentó 1 punto porcentual, lo cual suponía que afectó a casi una de cada cuatro personas de la región en 2021. Se estima que 322 millones de africanos padecían inseguridad alimentaria grave, 21,5 millones más que en 2020 y 58 millones más que en 2019, antes de la pandemia de la COVID-19. A escala mundial, más de un tercio del número total de personas que padecían inseguridad alimentaria grave en 2021 vivía en África.

En África se aprecian diferencias de ámbito subregional. La prevalencia de la inseguridad alimentaria en África septentrional ronda la mitad de aquella del África subsahariana; sin embargo, la situación de la seguridad alimentaria parece haber empeorado más en África septentrional de 2020 a 2021. Dentro del África subsahariana, África central es la subregión donde se registran los mayores niveles de inseguridad alimentaria y donde se produjeron los mayores aumentos de 2020 a 2021.

La seguridad alimentaria también siguió empeorando en América Latina y el Caribe, aunque el deterioro se ha ralentizado tras un aumento relativamente acusado registrado en 2020. En 2021, el 40,6% de la población padecía inseguridad alimentaria moderada o grave, un aumento del 1,1% desde 2020, lo cual entra dentro de los márgenes de error. La inseguridad alimentaria grave aumentó 1,4 puntos porcentuales hasta situarse en un 14,2%, con un aumento de casi 10 millones de personas más en un año y casi 30 millones más en comparación con 2019. La prevalencia de la inseguridad alimentaria grave en la región casi se ha duplicado desde la primera vez que se recopilaron datos de la FIES, en 2014.

El aumento de la inseguridad alimentaria en América Latina y el Caribe se debe principalmente al incremento en América del Sur. La prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave en América del Sur creció abruptamente de 2019 a 2020 (en casi 9 puntos porcentuales), tras lo cual aumentó a un ritmo más moderado de 2020 a 2021 hasta situarse en cerca del 41%. Sin embargo, de 2020 a 2021 se registró en América del Sur un aumento más acusado de la inseguridad alimentaria grave que situó el nivel por encima del 15%. En América central los niveles de la inseguridad alimentaria han permanecido relativamente estables desde 2020 tras un aumento acusado de 2019 a 2020. La prevalencia estimada de la inseguridad alimentaria moderada o grave en esta subregión fue de algo más del 34% en 2020 y 2021. El Caribe es la subregión con mayor prevalencia de la inseguridad alimentaria (64% de inseguridad alimentaria moderada o grave y 30,5% de inseguridad alimentaria grave), pero de 2020 a 2021 se observó una alentadora tendencia a la baja[d].

La situación de la inseguridad alimentaria fue relativamente mejor en Asia, donde la prevalencia combinada de la inseguridad alimentaria moderada y grave disminuyó levemente del 25,8% en 2020 al 24,6% en 2021. No obstante, dada la magnitud de su población, Asia concentra la mitad de la población que padece inseguridad alimentaria moderada o grave en el mundo: más de 1 150 millones de personas. Además, la prevalencia de la inseguridad alimentaria grave aumentó efectivamente hasta el 10,5%. Se estima que 37,5 millones de personas más padecieron inseguridad alimentaria grave en Asia en 2021 en comparación con 2020, un aumento mayor en cifras absolutas que aquel registrado en África. En comparación con 2019, 112,3 millones de personas más padecieron inseguridad alimentaria de nivel grave en 2021.

La subregión de Asia donde se registraron los niveles más altos de inseguridad alimentaria fue Asia meridional, donde el 40,6% de la población padeció inseguridad alimentaria moderada o grave en 2021, proporción que supone un aumento de unos 6 puntos porcentuales desde 2019 y de más de 13 puntos porcentuales en un plazo de cinco años, pese a la disminución de 2,6 puntos porcentuales registrada de 2020 a 2021. De las personas afectadas por inseguridad alimentaria moderada o grave, la mitad padecía inseguridad alimentaria grave (el 21% de la población). En Asia occidental, más de un tercio de la población padeció inseguridad alimentaria moderada o grave en 2021 (un aumento de 1,9 puntos porcentuales en un año, 5,9 puntos en dos años y 7,5 puntos en cinco años), y casi una de cada 10 personas padeció inseguridad alimentaria grave. Asia central y Asia sudoriental presentan tendencias y niveles de inseguridad alimentaria semejantes, aunque los aumentos han sido más acusados los últimos años en Asia central.

Asia oriental es la subregión que registra los niveles más bajos de inseguridad alimentaria, además de ser una de las pocas subregiones del mundo en las que se registraron avances y la inseguridad alimentaria disminuyó en 2021 a niveles anteriores a la pandemia. La prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave disminuyó 1,6 puntos porcentuales hasta el 6,2%, y la inseguridad alimentaria grave disminuyó la mitad, al 1,0%, con niveles semejantes a los de muchas subregiones de América septentrional y Europa.

En América septentrional y Europa, región donde se registran las tasas más bajas de inseguridad alimentaria, la prevalencia de la inseguridad alimentaria grave aumentó por segundo año consecutivo desde que en 2014 se empezaron a recopilar datos mediante la FIES. En 2021, el 8,0% de la población de América septentrional y Europa padecía inseguridad alimentaria moderada o grave, y el 1,5%, inseguridad alimentaria grave. Las tasas fueron algo más altas en Oceanía: 13,0% y 4,5%, respectivamente.

Los pequeños aumentos de la inseguridad alimentaria en América septentrional y Europa de 2020 a 2021 se debieron principalmente a los aumentos registrados en Europa. Dentro de Europa, se observó en casi todas las subregiones un aumento de la inseguridad alimentaria en ambos niveles de gravedad. La excepción es Europa meridional, donde parece que la prevalencia combinada de la inseguridad alimentaria moderada y grave ha disminuido levemente, pese al aumento de la inseguridad alimentaria grave.

La Figura 8 muestra que, de un total de 2 300 millones de personas que padecían inseguridad alimentaria en 2021, la mitad (1 150 millones de personas) vivía en Asia, más de un tercio (795 millones) en África, cerca del 12% (268 millones) en América Latina y el Caribe y casi el 4% (89 millones) en América septentrional y Europa. La cifra también ilustra la diferencia entre regiones en la distribución de la población por nivel de gravedad de la inseguridad alimentaria. África y Asia son las regiones en las que los niveles graves representan la mayor proporción del total combinado de la inseguridad alimentaria moderada y grave (41,0% y 42,5%, respectivamente), frente al 35% en América Latina y el Caribe y el 19% en América septentrional y Europa.

FIGURA 8 LA CONCENTRACIÓN Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA POR GRAVEDAD DIFIEREN AMPLIAMENTE ENTRE LAS REGIONES DEL MUNDO

FUENTE: FAO.

Cuando los países se agrupan por nivel de ingresos también surgen pautas diferentes en la gravedad de la inseguridad alimentaria. En la Figura 9 se muestra que, a medida que disminuye el nivel de ingresos, no solo aumenta la prevalencia de la inseguridad alimentaria, sino que también lo hace la proporción de la inseguridad alimentaria grave en relación con el total combinado de la inseguridad moderada o grave.

FIGURA 9 A MEDIDA QUE DISMINUYE EL NIVEL DE INGRESOS DEL PAÍS, SUELEN AUMENTAR LA PREVALENCIA TOTAL DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA Y LA PROPORCIÓN DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA GRAVE

FUENTE: FAO.

Los países de ingresos medianos bajos, que conforman la mayor parte de la población mundial, representan más de la mitad de las personas que padecen inseguridad alimentaria en todo el mundo. Sin embargo, como se observa en la Figura 9, los países de ingresos bajos soportan una carga muy superior. Con una población combinada de apenas 683 millones de personas, en 2021 vivían en estos países 437 millones de personas que padecían inseguridad alimentaria: el 64% de la población de ese grupo de países según el nivel de ingresos. Gran parte de ellas (el 44% o 193 millones) padecía inseguridad alimentaria grave. En cambio, en los países de ingresos altos vivían 93 millones de personas que padecían inseguridad alimentaria (menos del 8% de la población de ese grupo de países según el nivel de ingresos), y una proporción menor de las personas afectadas por inseguridad alimentaria en esos países padecía inseguridad alimentaria grave: el 25% del total o 23 millones.

Diferencias de género en cuanto a inseguridad alimentaria

También existe una brecha de género cada vez mayor en relación con la inseguridad alimentaria. Históricamente, las mujeres tienden a verse afectadas de forma desproporcionada por las crisis sanitarias y económicas de distintas maneras, por ejemplo con respecto a la seguridad alimentaria y la nutrición, la salud, la carga de tiempo y las dimensiones productivas y económicas. Como se mencionó antes en la presente sección, la pandemia de la COVID-19 ha afectado de forma desproporcionada las oportunidades económicas de las mujeres y su acceso a alimentos nutritivos[20].

En la Figura 10 se muestra que la brecha de género en la prevalencia mundial de la inseguridad alimentaria moderada o grave, que creció en 2020 bajo el influjo de la pandemia de la COVID-19, se amplió aún más de 2020 a 2021. De hecho, en todas las regiones menos África la seguridad alimentaria mejoró efectivamente entre los hombres, mientras que empeoró entre las mujeres en todas las regiones con excepción de Asia. La ampliación de la brecha de género a escala mundial de 2020 a 2021 obedeció principalmente al aumento de las diferencias en América Latina y el Caribe, así como en Asia.

FIGURA 10 A NIVEL MUNDIAL Y EN TODAS LAS REGIONES, LA PREVALENCIA DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA ES MÁS ELEVADA ENTRE LAS MUJERES QUE ENTRE LOS HOMBRES

FUENTE: FAO.

En 2021, el 31,9% de las mujeres del mundo padecía inseguridad alimentaria moderada o grave, en comparación con el 27,6% de los hombres, una brecha de más de 4 puntos, en comparación con los 3 puntos porcentuales registrados en 2020 y los 1,7 puntos porcentuales de 2019. La creciente brecha es especialmente patente en América Latina y el Caribe, donde la diferencia entre hombres y mujeres fue de 11,3 puntos porcentuales en 2021 frente a 9,4 puntos porcentuales en 2020, y en Asia (4,4 puntos porcentuales en 2021 frente a 2,7 puntos porcentuales el año anterior). La ampliación de la brecha de 2020 a 2021 fue semejante a aquella de la inseguridad alimentaria grave. En 2021, la prevalencia de la inseguridad alimentaria grave fue del 14,1% entre las mujeres frente al 11,6% entre los hombres, un aumento de 2,5 puntos porcentuales entre las mujeres frente a 1,3 puntos porcentuales en 2020.

Esta ampliación de la brecha de género en la seguridad alimentaria durante dos años consecutivos se debe al efecto desproporcionado que han tenido en las mujeres la crisis desencadenada por la pandemia de la COVID-19 y las medidas de contención aplicadas que se mencionan antes en esta misma sección. Además de verse más afectadas por las pérdidas de ingresos y de puestos de trabajo, las mujeres también han tenido que soportar una mayor carga de la labor de cuidado no remunerada y no reconocida derivada de las enfermedades de familiares y la desescolarización de los hijos[21]. Las mujeres también suelen ser más vulnerables a situaciones de escasez de alimentos y de otros bienes en situaciones de crisis como la pandemia, pues tienen menos acceso a recursos, oportunidades e información.

El aumento de la inseguridad alimentaria entre las mujeres en 2020 y 2021 puede contribuir a empeorar los resultados nutricionales a corto, medio y largo plazo en forma, por ejemplo, de un mayor número de mujeres que padecen anemia, de recién nacidos con bajo peso y, en consecuencia, de niños malnutridos. Las metas en materia de seguridad alimentaria y nutrición no se cumplirán si no se abordan las desigualdades de género.

2.2

EL ESTADO DE LA NUTRICIÓN: PROGRESOS EN RELACIÓN CON LAS METAS MUNDIALES DE NUTRICIÓN

MENSAJES PRINCIPALES

Se calcula que en 2020, en todo el mundo había unos 149 millones de niños menores de cinco años de edad (un 22%) que padecían retraso del crecimiento, 45 millones (un 6,7%) que sufrían de emaciación y 39 millones (un 5,7%) que tenían sobrepeso. Se realizaron progresos en relación con las metas para 2030 sobre el retraso del crecimiento, mientras que el sobrepeso infantil empeoró.

Los niños que padecían retraso del crecimiento tenían mayor probabilidad de vivir en países de ingresos bajos o medianos bajos (89% de la carga mundial en 2020), encontrarse en zonas rurales y tener madres que no habían recibido educación formal. Casi el 30% de los países que representan a cada una de las regiones de África septentrional, Oceanía y el Caribe registran un aumento de la prevalencia del retraso del crecimiento, por lo que no avanzan en el cumplimiento de la meta de reducir un 50% para 2030 el número de niños con retraso del crecimiento.

Los niños que padecían emaciación tenían mayor probabilidad de vivir en países de ingresos bajos o medianos bajos (93% de la carga mundial) y encontrarse en hogares más pobres. Los niveles de emaciación siguen por encima de la meta de menos del 3% para 2030 fijada en numerosos países, especialmente en países de Asia meridional y sudoriental.

Los niños con sobrepeso tenían mayor probabilidad de vivir en países de ingresos medianos bajos o medianos altos (77% de la carga mundial en 2020), encontrarse en hogares más ricos y tener madres cuyo nivel de estudios fuera como mínimo de educación secundaria. Por lo que se refiere a los avances hacia el cumplimiento de la meta de menos del 3% para 2030, más de la mitad de los países analizados en África occidental y Asia meridional ha registrado un avance de por lo menos el 75%, mientras que la prevalencia del sobrepeso aumenta en la mayoría de los países analizados de África austral, Oceanía, Asia sudoriental, América del Sur y el Caribe.

A escala mundial, el bajo peso al nacer disminuyó del 17,5% en 2000 al 14,6% en 2015, y se registraron progresos en la mayoría de las regiones. Sin embargo, la falta de datos plantea dificultades para el seguimiento mundial de este indicador, pues en todo el mundo no se pesa inmediatamente después del parto a casi uno de cada tres recién nacidos.

Se han logrado progresos constantes en relación con la lactancia materna exclusiva, dado que el 43.8% de los lactantes menores de seis meses de edad de todo el mundo fueron alimentados exclusivamente con leche materna en 2020, un incremento en comparación con el 37,1% registrado en 2012. Los lactantes alimentados exclusivamente con leche materna tienen mayor probabilidad de encontrarse en países de ingresos bajos o medianos bajos (84% de la cifra mundial de lactantes alimentados exclusivamente con leche materna en 2020), en zonas rurales, en hogares más pobres, tener madres que no habían recibido educación formal y ser de sexo femenino. La mayoría de las regiones ha registrado del 25% al 50% de los progresos necesarios para cumplir la meta mínima del 70% de lactancia materna exclusiva para 2030.

A escala mundial, en 2019 casi una de cada tres mujeres de entre 15 y 49 años (29,9%) sufría anemia, proporción estancada, por no decir algo invertida, desde 2012 (28,5%). Ello se traduce a escala mundial en una cifra de 571 millones de mujeres anémicas que tenían mayores probabilidades de residir en entornos rurales y en hogares más pobres y de no haber recibido educación formal. Los progresos hacia la meta de reducción de la anemia en un 30% para 2030 están empeorando en la gran mayoría de los países de casi todas las regiones, especialmente en América septentrional, Europa, Australia y Nueva Zelandia, Oceanía y Asia sudoriental.

La obesidad en adultos está aumentando en todas las regiones y ha aumentado a nivel mundial del 11,8% en 2012 al 13,1% en 2016, el último año del que se dispone de datos. Los adultos que padecen obesidad tienen mayor probabilidad de encontrarse en países de ingresos medianos altos o altos (73% de la carga mundial en 2016), y la prevalencia es mayor entre las mujeres. Las mujeres con obesidad tienen mayor probabilidad de encontrarse en zonas urbanas y hogares más ricos. Se precisan esfuerzos más eficientes para invertir esta tendencia.

La persistencia de la pandemia de la COVID-19 y otras emergencias, como la guerra en Ucrania, podrían poner en peligro los progresos en la eliminación de todas las formas de malnutrición. Es posible que siga aumentando el número de personas malnutridas, especialmente de mujeres y niños, y que ello impida avanzar en la consecución de las metas mundiales para 2030 en materia de nutrición, lo cual exige esfuerzos concertados por mitigar los efectos en la malnutrición.

La nutrición es un componente central de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. En el presente informe se evalúan los niveles mundiales y regionales y las tendencias de las siete metas mundiales de nutrición, que incluyen las seis metas de nutrición aprobadas por la WHA en 2012 para su logro en 2025, para las cuales la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) propusieron posteriormente prórrogas hasta 2030[22]. Cuatro de los seis indicadores también se seleccionaron para vigilar los avances en el cumplimiento de la meta 2.2 de los ODS, relativa al retraso del crecimiento, la emaciación y el sobrepeso entre los niños menores de cinco años de edad y a la anemia en mujeres de entre 15 y 49 años de edad[23]. La séptima meta consiste en detener el aumento de la obesidad en adultos, algo que forma parte del Plan de acción mundial para la prevención y el control de las enfermedades no transmisibles aprobado por la WHA en 2013[24].

La presente edición plantea innovaciones respecto de anteriores informes al presentar una caracterización más detallada de los grupos de población más afectados por la malnutrición. La carga mundial de la malnutrición se desglosa por grupo de ingresos según el Banco Mundial. Además, mediante el análisis de la desigualdad se examinan las disparidades en función de la residencia en un entorno urbano o rural, la riqueza del hogar, la educación de las madres y las mujeres y el género. De este modo, el presente informe pone de manifiesto las desigualdades que existen entre países y grupos sociodemográficos y dentro de cada país o grupo. Mediante estos análisis y desgloses se pretende aclarar la pregunta: ¿qué grupos de población se ven más afectados por la malnutrición? Se trata de un aspecto esencial para fundamentar la focalización de las intervenciones centradas en las desigualdades que parecen persistir frente a políticas y programas que resultan ineficaces o insuficientes para hacer frente al problema.

Los progresos en el cumplimiento de las metas para 2030 se presentarán a partir del examen del resumen de los progresos realizados por países o territorios, denominados en adelante “países”, de los que se dispone de estimaciones dentro de las regiones y subregiones hasta el último año.

Las estimaciones de la prevalencia y las cifras absolutas correspondientes a los siete indicadores de nutrición que se presentan a continuación no dan cuenta por completo de las repercusiones de la pandemia de la COVID-19 a causa de dificultades en la actualización de los indicadores de nutrición. Estas estimaciones se basan principalmente en datos recopilados antes de 2020, pues la recopilación de datos relativos a la altura y el peso de los niños en el ámbito de los hogares se vio limitada no solo en 2020, sino también en 2021, por las restricciones a la circulación y el distanciamiento físico que se impusieron para contener la propagación de la pandemia. Incluso cuando se recopilaron datos sobre la nutrición en este período, no fue posible evaluar la totalidad de las repercusiones en relación con varios resultados. Por el mismo motivo, desde la última edición del informe no se han actualizado las estimaciones del retraso del crecimiento, la emaciación y el sobrepeso infantiles, así como las de la anemia en mujeres de entre 15 y 49 años de edad, pues los datos disponibles en relación con este período no ofrecen suficiente cobertura regional y mundial, con lo cual los resultados serían engañosos. Se actualizaron únicamente las estimaciones correspondientes a la lactancia materna exclusiva. Sin embargo, datos recientes de 32 encuestas nacionales sobre el estado de nutrición llevadas a cabo desde 2019, entre ellas 16 efectuadas entre 2020 y 2021, quedan reflejados en el análisis descriptivo de la repercusión de las desigualdades respecto a la malnutrición que se ofrece más adelante en la presente sección en relación con la residencia en un entorno urbano o rural, la riqueza del hogar, la educación de la madre y el género.

Tendencias mundiales

Las tendencias de la prevalencia y las cifras absolutas correspondientes a los siete indicadores de nutrición se resumen en la Figura 11. La última estimación sobre el bajo peso al nacer reveló que el 14,6% de los recién nacidos (20,5 millones) nació con bajo peso (menos de 2 500 g) en 2015, leve descenso respecto del 17,5% (22,9 millones) registrado en el año 2000. Los lactantes que nacen con un peso inferior a 2 500 g tienen 20 veces más probabilidades de fallecer que aquellos que nacen con un peso adecuado[25], y los que sobreviven padecen consecuencias a largo plazo, en particular un mayor riesgo de retraso del crecimiento, un menor coeficiente intelectual y mayores probabilidades de padecer obesidad y diabetes en la edad adulta[26]. En fechas posteriores del año en curso (2022) se presentarán estimaciones actualizadas del bajo peso al nacer.

FIGURA 11 LAS TENDENCIAS MUNDIALES DE LA PREVALENCIA Y LAS CIFRAS ABSOLUTAS INDICAN UN AUMENTO DEL SOBREPESO EN LOS NIÑOS MENORES DE CINCO AÑOS DE EDAD, DE LA ANEMIA EN LAS MUJERES DE ENTRE 15 Y 49 AÑOS Y DE LA OBESIDAD EN ADULTOS, MIENTRAS QUE LOS DATOS SOBRE EL BAJO PESO AL NACER, EL RETRASO DEL CRECIMIENTO EN NIÑOS MENORES DE CINCO AÑOS DE EDAD Y LA LACTANCIA MATERNA EXCLUSIVA HAN MEJORADO CONSTANTEMENTE DESDE 2000

NOTAS: 1. La emaciación es una afección aguda que puede cambiar con frecuencia y rapidez en el transcurso de un año natural, lo que dificulta la generación de tendencias fiables a lo largo del tiempo con los datos disponibles. Por lo tanto, en el presente informe se proporcionan solo las estimaciones mundiales y regionales más recientes. 2. En las estimaciones no se reflejan los posibles efectos de la pandemia de la COVID-19. 3. Desde la publicación de El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2021 se ha modificado ligeramente el indicador de la lactancia materna exclusiva según la base de datos disponibles más reciente del UNICEF. 4. Aunque 2010 es el año de referencia de la OMS para la obesidad en adultos, en aras de la coherencia a lo largo de este informe se utiliza como referencia el año 2012.

FUENTES: Los datos relativos al retraso del crecimiento, la emaciación y el sobrepeso se basan en: UNICEF, OMS y Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. 2021.    UNICEF, WHO, World Bank Group Joint child malnutrition estimates. Edición de abril de 2021. Consultado el 2 de mayo de 2022. https://data.unicef.org/topic/nutrition, www.who.int/data/gho/data/themes/topics/joint-child-malnutrition-estimates-unicef-who-wb y https://datos.bancomundial.org/; los datos sobre la lactancia materna exclusiva se basan en: UNICEF. 2021. Infant and Young Child Feeding: Exclusive breastfeeding. En: UNICEF Data: Monitoring the Situation of Children and Women. https://data.unicef.org/topic/nutrition/infant-and-young-child-feeding; los datos correspondientes a la anemia se basan en: OMS. 2021. Observatorio mundial de la salud. En: OMS. Ginebra (Suiza). Consultado el 2 mayo de 2022. https://apps.who.int/gho/data/node.imr.PREVANEMIA?lang=es; los datos sobre la obesidad en adultos se basan en: OMS. 2017. Observatorio mundial de la salud. En: OMS. Ginebra (Suiza). Consultado el 2 mayo de 2022. https://apps.who.int/gho/data/node.main.A900A?lang=es; y los datos sobre el bajo peso al nacer se basan en: UNICEF y OMS. 2019. UNICEF-WHO Low Birthweight Estimates: levels and trends 2000-2015. Ginebra (Suiza). Consultado el 2 mayo de 2022. https://data.unicef.org/resources/unicef-who-low-birthweight-estimates-levels-and-trends-2000-2015/.

Las prácticas óptimas de lactancia materna, entre ellas la lactancia materna exclusiva durante los seis primeros meses de vida, son esenciales para la supervivencia y la promoción de la salud y el desarrollo cognitivo del niño. A escala mundial, la prevalencia de la lactancia materna exclusiva entre los lactantes menores de seis meses de edad ha aumentado del 37,1% (49,9 millones) en 2012 al 43,8% (59,4 millones) en 2020. Aun así, más de la mitad de todos los lactantes menores de seis meses de edad a nivel mundial no recibían los beneficios protectores de la lactancia materna exclusiva. Suscita preocupación la posibilidad de que ideas erróneas sobre la transmisión de la COVID-19 por la leche materna hayan influido en las prácticas de lactancia, pero el pleno efecto en las tendencias todavía no resulta claro[27].

El retraso del crecimiento, o sea, tener una estatura menor a la correspondiente por edad, es indicio de varios efectos de la desnutrición y se debe a una combinación de factores nutricionales y de otro tipo que socavan simultáneamente el desarrollo físico y cognitivo de los niños y aumentan su riesgo de morir por infecciones comunes. Puede que el retraso del crecimiento y otras formas de desnutrición en los primeros años de vida también predispongan a los niños al sobrepeso y las ENT en fases posteriores de su vida[3]. A escala mundial, la prevalencia del retraso del crecimiento en niños menores de cinco años de edad ha descendido de manera constante, de una estimación del 33,1% (201,6 millones) en 2000 a un 22,0% (149,2 millones) en 2020.

La emaciación infantil es una afección que puede ser mortal y es causada por una ingesta de nutrientes insuficiente, una absorción deficiente de los nutrientes o enfermedad frecuente o prolongada. Los niños afectados por ella están peligrosamente delgados, tienen una inmunidad debilitada y corren un mayor riesgo de muerte[28]. La prevalencia de la emaciación entre los niños menores de cinco años de edad fue del 6,7% (45,4 millones) en 2020, lo cual supera en más del doble la meta mundial de menos del 3% fijada para 2030. La emaciación es una afección aguda que puede cambiar con rapidez y está determinada por la estacionalidad en muchos contextos, por lo que resulta difícil presentar e interpretar tendencias fiables a lo largo del tiempo. A ello se debe que en el presente informe se presenten únicamente las estimaciones disponibles más recientes.

Los niños con sobrepeso u obesos se enfrentan a posibles repercusiones en su salud, tanto inmediatas como a largo plazo. Las repercusiones inmediatas consisten en dificultades respiratorias, un mayor riesgo de fracturas, hipertensión, indicios tempranos de enfermedades cardiovasculares, resistencia a la insulina y efectos psicológicos[29]. A largo plazo, es mayor el riesgo de ENT más adelante en su vida. En muchos países ha aumentado el sobrepeso, acelerado por niveles cada vez más inadecuados de actividad física y por un mayor acceso a alimentos altamente procesados, que suelen tener un alto contenido de calorías, grasas, azúcares o sal.[30]. A escala mundial, la prevalencia del sobrepeso en niños menores de cinco años de edad se ha incrementado ligeramente, de un 5,4% (33,3 millones) en el año 2000 a un 5,7% (38,9 millones) en 2020. Aunque estadísticamente el dato no es significativo, se observan tendencias al alza en alrededor de la mitad de los países de todo el mundo. En ese sentido, y en vista de los riesgos conexos, ello debe interpretarse con preocupación.

La prevalencia de la anemia en las mujeres de entre 15 y 49 años de edad), estimada en el 31,2% en 2000, presentó una leve tendencia a la baja hasta cerca de 2012, pero volvió a aumentar hasta el 29,9% en 2019. Entretanto, el número absoluto de mujeres con anemia ha aumentado de manera constante de 493 millones en 2000 a 570,8 millones en 2019, lo cual tiene implicaciones para la morbilidad y la mortalidad de las mujeres y puede dar lugar a embarazos adversos y problemas en el recién nacido[31].

A escala mundial, la obesidad en adultos casi se ha duplicado en valores absolutos al pasar del 8,7% (343,1 millones) en el año 2000 al 13,1% (675,7 millones) en 2016. Antes del fin de 2022 estarán listas para su publicación estimaciones mundiales actualizadas. Sin embargo, todavía no queda claro si se dispondrá de datos suficientes para determinar las repercusiones de la pandemia de la COVID-19 en este resultado. Es posible que las restricciones a la circulación impuestas para contener el brote del virus hayan intensificado la inactividad física y los comportamientos sedentarios, lo cual, sumado a cambios en las prácticas dietéticas conducentes a hábitos alimentarios no saludables, tal vez haya tenido como consecuencia un aumento del índice de masa corporal (IMC) en los adultos a escala mundial[32].

La carga mundial de la malnutrición varía entre distintos grupos de países por nivel de ingresos[33] y, en algunos casos, con el paso del tiempo. La carga por grupo de ingresos depende de la prevalencia del resultado en materia de nutrición y del tamaño de la población de ese grupo de ingresos; en consecuencia, ambos aspectos son esenciales para interpretar las disparidades. Aunque la clasificación por grupo de ingresos de un determinado país puede variar con el tiempo, en el análisis que aquí se presenta se tiene en cuenta la distribución de la carga sobre la base de la última clasificación, examinando las variaciones de los distintos países con respecto al grupo de ingresos en el que actualmente están clasificados.

La distribución de la carga mundial de los siete indicadores de nutrición por grupo de ingresos se presenta en la Figura 12. Para cada indicador se presenta la distribución en 2012 y en el año respecto del que se dispone de los datos más recientes para mostrar los cambios ocurridos con el paso del tiempo.

FIGURA 12 LOS PAÍSES DE INGRESOS BAJOS Y MEDIANOS BAJOS SOPORTAN LA CARGA MÁS PESADA DE CASOS DE RETRASO DEL CRECIMIENTO, EMACIACIÓN, BAJO PESO AL NACER Y ANEMIA, MIENTRAS QUE LOS PAÍSES DE INGRESOS MEDIANOS ALTOS Y ALTOS SOPORTAN LA MAYOR CARGA DE CASOS DE OBESIDAD

NOTAS: 1. Los porcentajes se refieren a la proporción del número total de personas afectadas (indicado debajo de cada año) que viven en los países incluidos en cada grupo de ingresos, no a la prevalencia en cada grupo de ingresos; el número total de personas afectadas difiere de los totales mundiales indicados en otras partes del presente informe porque las poblaciones se basan en la clasificación de ingresos del Banco Mundial correspondiente al ejercicio económico 2022. 2. Las fechas indican cualquier cambio en los puntos porcentuales entre años. 3. No se dispone de estimaciones sobre la lactancia materna exclusiva para los países de ingresos altos. 4. Aunque 2010 es el año de referencia de la OMS para la obesidad en adultos, en aras de la coherencia a lo largo de este informe se utiliza como referencia el año 2012.

FUENTES: Los datos relativos al retraso del crecimiento, la emaciación y el sobrepeso se basan en: UNICEF, OMS y Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. 2021.    UNICEF, WHO, World Bank Group Joint child malnutrition estimates. Edición de abril de 2021. Consultado el 2 de mayo de 2022. https://data.unicef.org/topic/nutrition, www.who.int/data/gho/data/themes/topics/joint-child-malnutrition-estimates-unicef-who-wb y https://datos.bancomundial.org/; los datos sobre lactancia materna exclusiva se basan en: UNICEF. 2021. Infant and Young Child Feeding: Exclusive breastfeeding. En: UNICEF Data: Monitoring the Situation of Children and Women. https://data.unicef.org/topic/nutrition/infant-and-young-child-feeding; los datos correspondientes a la anemia se basan en: OMS. 2021. Observatorio mundial de la salud. En: OMS. Ginebra (Suiza). Consultado el 2 mayo de 2022. https://apps.who.int/gho/data/node.imr.PREVANEMIA?lang=es; los datos sobre la obesidad en adultos se basan en: OMS. 2017. Observatorio mundial de la salud. En: OMS. Ginebra (Suiza). Consultado el 2 mayo de 2022. https://apps.who.int/gho/data/node.main.A900A?lang=es; los datos sobre el bajo peso al nacer se basan en: OMS y UNICEF. 2019. UNICEF-WHO Low Birthweight Estimates: levels and trends 2000-2015. Ginebra (Suiza). Consultado el 2 de mayo de 2022. https://data.unicef.org/resources/unicef-who-low-birthweight-estimates-levels-and-trends-2000-2015/.

En conjunto, los países de ingresos bajos y medianos bajos soportaron la carga más pesada del bajo peso al nacer entre recién nacidos en 2012 y en 2015 (83% de la carga mundial en 2020). En general, la distribución de la carga se mantuvo en niveles semejantes entre los dos años.

A escala mundial, la mayoría de los lactantes alimentados exclusivamente con leche materna vivía en países de ingresos bajos o medianos bajos, y la proporción combinada de las cifras mundiales ascendió del 78% en 2012 al 84% en 2020. Sin embargo, se carecía de datos suficientes para examinar la proporción de lactantes alimentados exclusivamente a base de leche materna en los países de ingresos altos, por lo que este grupo no está representado en la Figura 12 en relación con este indicador.

Parte de la carga del retraso del crecimiento en niños menores de cinco años de edad se desplazó de los países de ingresos medianos bajos a los de ingresos bajos entre 2012 y 2020, pasando del 21% al 24% en estas últimas. En general, los niños que padecen retraso del crecimiento tienen mayor probabilidad de encontrarse en países de ingresos bajos o medianos bajos.

Los países de ingresos bajos y medianos bajos soportan la mayor carga de emaciación en niños menores de cinco años de edad, con un total del 93% de los niños que padecen emaciación a escala mundial.

La distribución por grupo de ingresos de la carga del sobrepeso en niños menores de cinco años de edad no sufrió variaciones de 2012 a 2020, y el número de niños con sobrepeso que residían en países de ingresos medianos bajos y de ingresos medianos altos fue similar.

No hubo variaciones apreciables en la distribución entre grupos de ingresos de la carga mundial de la anemia en mujeres de entre 15 y 49 años entre 2012 y 2019. En 2019, el 74% de las mujeres que padecían anemia residía en países de ingresos bajos o medianos bajos, mientras que una de cada cinco residía en países de ingresos medianos altos.

La distribución de la carga mundial de obesidad en adultos entre distintos grupos de países por nivel de ingresos permaneció en gran medida invariable entre 2012 y 2016, y la mayoría de ellos (73%) residía en países de ingresos medianos altos y altos.

Este análisis pone de manifiesto que los países de ingresos bajos y medianos bajos combinados soportan la mayor carga de recién nacidos con peso bajo, niños que padecen retraso del crecimiento y emaciación y mujeres con anemia, teniendo en cuenta que en estos países habita una proporción mayor de la población mundial.

Posibles repercusiones de las crisis actuales en la nutrición mundial

Es probable que las tendencias mundiales se vean afectadas por las crisis recientes y en curso, en particular por aquellas que tienen proyección mundial. Aunque todavía se desconocen todos los efectos de la pandemia de la COVID-19 en la malnutrición, ya sea por la escasez de datos o por la repercusión a largo plazo en algunos de los resultados nutricionales, cabe prever repercusiones negativas en diversas formas de malnutrición a escala mundial. En fechas más recientes, es posible que la guerra en Ucrania repercuta en la malnutrición a escala mundial[34].

Pese a la incertidumbre en torno a las repercusiones de la COVID-19 en la nutrición mundial, se han realizado algunos ejercicios de simulación sobre la base de distintos escenarios para evaluar las repercusiones de la pandemia en la malnutrición infantil a partir de un conjunto limitado de covariables y estimaciones basadas en datos históricos[35]. En la edición de 2021 de este informe se presentaron algunas previsiones basadas en estas simulaciones respecto del retraso del crecimiento y la emaciación infantiles[15]. Se mostró que es posible que entre 11,2 y 16,3 millones más de niños menores de cinco años de edad de países de ingresos bajos y medianos se vean afectados por la emaciación de 2020 a 2022 como consecuencia de la pandemia de la COVID-19 en comparación con un escenario en el que la pandemia no hubiera tenido lugar. En cuanto al retraso del crecimiento infantil, las previsiones indican que entre 3,4 y 4,5 millones más de niños podrían sufrir retraso del crecimiento en 2022 como consecuencia de los efectos de la pandemia de la COVID-19.

En fechas más recientes, el Equipo Básico Ágil de Seguimiento de la Nutrición (ACT-NM) de la OMS, el UNICEF y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), que centra su labor en las vías de salud pública que vinculan la pandemia con los resultados nutricionales respecto de las seis metas en materia de nutrición aprobadas por la WHA, elaboró un marco analítico[36]. El marco está construido en torno a cinco categorías de factores correspondientes a la intersección de la pandemia de la COVID-19 y la nutrición: i) determinantes favorables; ii) determinantes subyacentes; iii) determinantes inmediatos; iv) resultados, y v) repercusiones. Corresponde a cada categoría de determinantes un tema general con diversas subcategorías. Los determinantes favorables constan de subcategorías relativas a la gobernanza, los recursos y el contexto sociocultural; los determinantes subyacentes se dividen en subcategorías relativas a los alimentos, la salud, la protección social, la educación, el agua y el saneamiento, mientras que los determinantes inmediatos incluyen 10 subcategorías de condición nutricional y de conducta. El eje que va de izquierda a derecha en el marco permite a los usuarios determinar, investigar y evaluar numerosas vías de salud pública en función del contexto y tener en cuenta las desigualdades en todos los niveles.

Mediante dos estudios de casos de países se trata de ilustrar posibles vías contextualizadas de la repercusiones de la pandemia en la malnutrición infantil, concretamente en el Chad por lo que se refiere a la emaciación y en el Perú en relación con el sobrepeso (Recuadro 4). Aunque son muy limitados los datos disponibles que comprueben estas repercusiones, el ejercicio es útil para examinar las distintas vías por las que la pandemia de la COVID-19 puede repercutir en la nutrición.

RECUADRO 4 ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA COVID-19: EJEMPLOS DE REPERCUSIÓN DE LA PANDEMIA EN DETERMINADOS PAÍSES EN CUANTO A EMACIACIÓN Y SOBREPESO INFANTILES POR VÍAS DETERMINADAS POR EL CONTEXTO ESPECÍFICO

Sobre la base del marco analítico general del ACT-NM, en los siguientes estudios de casos se exponen posibles vías que conectan entres sí determinantes y factores múltiples que pueden repercutir en la emaciación y el sobrepeso en los niños menores de cinco años de edad. Sin embargo, debe procederse con cautela al interpretar las posibles repercusiones a causa de carencias de información resultantes de las medidas restrictivas aplicadas por los países para controlar la pandemia.

EJEMPLO DE VÍA QUE CONDUCE A LA EMACIACIÓN

El Chad* empezó a aplicar medidas contra la COVID-19 en marzo de 2020; las más estrictas estuvieron en vigor en abril y mayo de 2020 (índice de restricción = 88,9**). En mayo y junio de 2020, el 58% de las comunidades informó del deterioro de su capacidad para atender las necesidades básicas: el 11% de los hogares indicó que había perdido ingresos y el 13% que no podía llevar a cabo actividades agrícolas a causa de las medidas relacionadas con la COVID-19[37]. Entretanto, el aumento de los precios de los principales productos alimentarios repercutió en el 68,7% de los hogares, y muchos recurrieron a estrategias de emergencia, como la reducción del consumo de alimentos (35%), el uso de ahorros (22%), la venta de activos (13,8%) o el consumo de alimentos menos preferibles (10,8%)37,38. Se estima que 2,4 millones de personas no consumían suficientes alimentos a principios de noviembre de 2020[39]. Entre los lactantes menores de seis meses de edad, la tasa de lactancia materna exclusiva disminuyó de una proporción de por sí muy baja, del 16,4% (2020), al 11,4% (2021), tal vez por influencia del temor a la transmisión maternoinfantil del coronavirus de tipo 2 causante del síndrome respiratorio agudo severo (SARSCoV-2)[40]. Muchos hogares no pudieron acceder en 2020 al tratamiento médico necesario por falta de dinero, temor a la transmisión y falta de trabajadores sanitarios disponibles37,40. Los programas de tratamiento de la emaciación se ampliaron a fines de 2020, observándose un aumento del 10% al 24% en los ingresos del primer trimestre de 2020 al primer trimestre de 2021, lo cual es probable que contuviera en cierta medida la repercusión en la emaciación infantil en el Chad[41]. No obstante, la emaciación en niños menores de cinco años de edad a nivel nacional parecía seguir una tendencia a la baja, pasando del 13,5% (intervalo de confianza del 95%; 12,6%-14,5%) en 2018 al 12,0% (intervalo de confianza del 95%; 11,3%-12,7%) en 2019 al 9,5% (intervalo de confianza del 95%; 8,9%-10,1%) en 2020 antes de invertir la tendencia y aumentar ligeramente al 10,2% (intervalo de confianza del 95%; 9,5%-10,8%) en 2021[42]. Es probable que la caída de la emaciación observada en 2020 se viera influida por la labor de mitigación de los efectos de la COVID-19, así como por el hecho de que el período de recopilación de datos no coincidiera con la temporada de carestía (a diferencia de las otras encuestas). Sin embargo, es probable que la inversión de la tendencia a la baja observada en 2021 sea indicio de la degradación del entorno relacionado con la nutrición.

EJEMPLO DE VÍA QUE CONDUCE AL SOBREPESO INFANTIL

El Perú aplicó algunas de las medidas más rigurosas frente a la COVID-19 en América Latina, siendo las más estrictas las que se aplicaron de mayo a octubre de 2020 (índice de restricción = 96,3), y no se aliviaron en lo sustantivo hasta diciembre de 2020 (índice de restricción = 59,3). A raíz de las medidas, aumentaron las compras de alimentos en línea y los servicios de entrega de alimentos preenvasados, así como la exposición a la comercialización de alimentos altamente procesados. Ello modificó las pautas de consumo, en particular hacia una mayor preponderancia de dietas no saludables que a menudo contenían alimentos procesados ricos en energía, grasas, azúcares libres y sal, lo cual afectó negativamente a la cantidad, la calidad y la diversidad de las dietas en el Perú. A la vez, es posible que las estrictas medidas hayan contribuido a la reducción de la actividad física y fomentado estilos de vida sedentarios, en particular de dedicar un tiempo excesivo a la consulta de pantallas de teléfonos móviles, ordenadores y televisores. A escala nacional, el sobrepeso en niños menores de cinco años de edad aumentó del 8,1% (intervalo de confianza del 95%; 7,6%-8,6%) en 2019 al 10,6% (intervalo de confianza del 95%; 9,8%-11,5%) en 2020[42].

* En 2020 el Chad aparecía clasificado por el Banco Mundial como países de bajos ingresos y con déficit de alimentos, pero la pandemia de la COVID-19 empeoró la situación, como dejaron patente estudios nacionales de las repercusiones socioeconómicas del INSEED y el Banco Mundial. ** El índice de restricción procede del Rastreador de Oxford de la respuesta gubernamental al coronavirus (OxCGRT). Se trata de una medición compuesta basada en la puntuación media de nueve indicadores de la respuesta (que son los cierres de escuelas, los cierres de lugares de trabajo, la cancelación de actos públicos, las restricciones a las reuniones públicas, los cierres del transporte público, los requisitos de permanecer en casa, campañas de información pública, restricciones a los desplazamientos internos y controles de los viajes internacionales) reajustada a valores del 0 al 100 (siendo 100 el más estricto).

La actual guerra en Ucrania amenaza con aumentar el número de personas malnutridas, en particular de mujeres y niños, a escala mundial. Este conflicto va ligado intrínsecamente a las repercusiones en el suministro mundial de alimentos y el hambre que se menciona en la Sección 2.1 (Recuadro 3). En un artículo reciente publicado en Nature se pretende crear conciencia sobre estos riesgos posibles y se formula un llamamiento mundial a la adopción de medidas urgentes[34]. En el Recuadro 5 se presenta un resumen de este trabajo.

RECUADRO 5 LA GUERRA EN UCRANIA AMENAZA CON AUMENTAR EL NÚMERO DE PERSONAS MALNUTRIDAS A ESCALA MUNDIAL, EN PARTICULAR DE MUJERES Y NIÑOS

La Federación de Rusia y Ucrania se encuentran entre los productores más importantes de productos e insumos agrícolas esenciales (fertilizantes y petróleo). La suerte de la guerra en Ucrania es incierta, pero la amenaza que plantea a la seguridad alimentaria mundial va saliendo rápidamente a la superficie. El número de personas malnutridas, especialmente de mujeres y niños, lleva camino de aumentar acusadamente si no se hacen esfuerzos concertados por mitigar los efectos del conflicto en la malnutrición. En una reseña reciente publicada en Nature se exponen los posibles riesgos y se presenta una lista de medidas urgentes dirigidas a mitigar sus efectos[34] que se describen a continuación.

Posibles riesgos derivados de la crisis:

1. Repercusiones directas en la seguridad alimentaria y la calidad de las dietas en virtud del aumento de los precios de los alimentos y la disminución de la disponibilidad de alimentos y el acceso a estos.

2. Disminución del alcance de la asistencia y los servicios humanitarios con fines de prevención y tratamiento de la malnutrición aguda.

3. Reasignación de presupuestos para nutrición a otras prioridades.

Llamamiento a la adopción de seis medidas urgentes para salvaguardar el acceso a servicios de nutrición y a alimentos nutritivos e inocuos para las mujeres y los niños:

1. Apoyar el llamamiento a minimizar las restricciones al comercio mundial de alimentos y fertilizantes y de las perturbaciones de las cadenas de suministro para mitigar la crisis de los precios de los alimentos.

2. Proteger el acceso de la población más vulnerable a alimentos nutritivos por medio de medidas de redes de seguridad social que incorporen una dimensión nutricional.

3. Movilizar los recursos necesarios para la asistencia humanitaria.

4. Cumplir los compromisos contraídos en materia de financiación de la Cumbre de Tokio sobre Nutrición para el Crecimiento para ampliar los servicios de nutrición prestados a la población pobre.

5. Proteger los presupuestos para nutrición y mantener los servicios prestados a mujeres y niños mediante intervenciones en materia de nutrición de eficacia comprobada.

6. Invertir en datos nutricionales normalizados oportunos para orientar las políticas y la financiación.

Es posible que los efectos de esta crisis sean a largo plazo y afecten a una generación de mujeres y niños que ya son vulnerables a la malnutrición, lo cual tendría consecuencias para el capital humano de comunidades y países a lo largo de varias generaciones.

Centrar la atención en las desigualdades

En la presente sección exploramos seis indicadores nutricionales desde la óptica de las desigualdades. Se trata de una novedad importante en la medida en que las pautas mundiales y regionales de la malnutrición pueden enmascarar disparidades que existen entre países y dentro de ellos, en particular características como la residencia en un entorno urbano o rural, la riqueza de los hogares, la educación y el género. En los análisis de la desigualdad estos son los grupos de población que se analizan con mayor frecuencia para establecer comparaciones entre países y regiones en vista de su sólida vinculación con resultados en materia de nutrición. Los resultados de estos análisis ayudan a determinar los grupos de población más vulnerables, lo que contribuye a la obtención de datos objetivos para fundamentar la toma de decisiones y la adopción de medidas eficaces mediante la focalización y la formulación apropiadas de políticas y programas. Las partes interesadas pueden luego abordar estas brechas importantes entre grupos de población de manera de no dejar a nadie atrás.

En la Figura 13 se presenta un análisis de la desigualdad en función de la residencia urbana o rural, la riqueza de los hogares, el nivel de educación y el género aplicados a seis indicadores nutricionales mediante equigramas. Los equigramas representan las prevalencias medias para las subpoblaciones dentro de cada categoría de la respectiva dimensión de inequidad (es decir, tipo de residencia, riqueza, educación de la madre, género). Permiten realizar una interpretación visual de los niveles de prevalencia y la distancia entre los grupos, que representa la desigualdad absoluta. El análisis se llevó a cabo en la totalidad de la clasificación regional de las Naciones Unidas sobre la base de los datos disponibles para los países en cada región. Se aplicó un análisis no ponderado usando los últimos datos disponibles procedentes de encuestas nacionales realizadas entre 2015 y 2021. La lista de los países que contribuyeron a cada región figura en el Cuadro A2.3 de Anexo 2C. Pese a las limitaciones derivadas de la falta de datos en muchos países, como se destaca en la figura, este análisis de la desigualdad ofrece información importante para responder a la pregunta: “¿Quién se ve más afectado por la malnutrición?”

FIGURA 13 SEGÚN ANÁLISIS DE LA DESIGUALDAD QUE USAN LOS ÚLTIMOS DATOS DISPONIBLES POR PAÍS (2015 A 2021), A NIVEL MUNDIAL LOS NIÑOS MENORES DE CINCO AÑOS DE EDAD QUE PADECEN RETRASO DEL CRECIMIENTO TIENEN MAYOR PROBABILIDAD DE RESIDIR EN ENTORNOS RURALES Y HOGARES MÁS POBRES, TENER MADRES QUE NO HAN RECIBIDO EDUCACIÓN FORMAL Y SER DE SEXO MASCULINO, MIENTRAS QUE LA OBESIDAD EN MUJERES ES MÁS HABITUAL EN ENTORNOS URBANOS Y EN HOGARES MÁS RICOS

NOTAS: 1. Lo anterior constituye un análisis demográfico no ponderado elaborado con los últimos datos disponibles procedentes de encuestas nacionales realizadas entre 2015 y 2021. 2. Los valores que aparecen con fondo rojo en la columna “Número de países/total de la región” indican que se incluyó en el análisis menos del 50% del número total de países o territorios correspondientes a la región. En América septentrional, Europa, Australia y Nueva Zelandia no se incluyó a ninguna mujer en la categoría “sin educación”. Los gráficos se basan en el código R adaptado de la herramienta de creación de equigramas, denominada Equiplot Creator Tool, del Centro Internacional para la Equidad en Salud de Pelotas (Brasil) (disponible en https://equidade.org/equiplot_creator).

FUENTES: Los datos relativos al retraso del crecimiento, la emaciación y el sobrepeso se basan en: UNICEF, OMS y Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. 2021. UNICEF, OMS y Grupo del Banco Mundial.    Joint child malnutrition estimates. Edición de abril de 2021. Consultado el 2 de mayo de 2022. https://data.unicef.org/topic/nutrition, www.who.int/data/gho/data/themes/topics/joint-child-malnutrition-estimates-unicef-who-wb y https://datos.bancomundial.org/; los datos sobre lactancia materna exclusiva se basan en: UNICEF. 2021. Infant and Young Child Feeding: Exclusive breastfeeding. En: UNICEF Data: Monitoring the Situation of Children and Women. Consultado el 2 de mayo de 2022. https://data.unicef.org/topic/nutrition/infant-and-young-child-feeding; las estimaciones de la anemia y la obesidad en mujeres procedieron del Centro Internacional para la Equidad en Salud de Pelotas (Brasil) sobre la base de encuestas demográficas y de salud (véase https://equidade.org).

En la presente sección no se incluyen análisis de la desigualdad en relación con el bajo peso al nacer a causa de las limitaciones de los datos. En general, no se pesa a gran parte de los recién nacidos inmediatamente después del parto, y existen disparidades de una región a otra. En 2020, por ejemplo, a escala mundial no se pesó a más de un cuarto (27,2%) de los recién nacidos, mientras que en África occidental faltaba el 61,9% de los datos sobre el bajo peso al nacer, frente a apenas un 1,4% en Europa[42]. Además, en las bases de datos mundiales no se dispone actualmente de estimaciones sobre el bajo peso al nacer desglosadas por extracción, como el nivel de riqueza, la educación de la madre y el género. Ello se debe a muchos factores, como discrepancias en la disponibilidad y la calidad de los datos de un grupo u otro. Por ejemplo, en los países de ingresos bajos y de ingresos medianos, en muchos casos es muy inferior el porcentaje de recién nacidos pertenecientes al quintil más pobre que se pesan inmediatamente después del parto, y los datos sobre el bajo peso al nacer a menudo se registran en múltiplos de 100 g y 500 g (redondeo de datos), lo cual es motivo de estimaciones menos fiables y posibles comparaciones sesgadas y engañosas entre estos grupos. Por último, se necesitan más investigaciones para determinar si el actual valor de corte no específico por sexo (<2 500 g) impondrá sesgos en los resultados de los análisis de la desigualdad en función del género.

La proporción de lactantes menores de seis meses de edad alimentados exclusivamente a base de leche materna es mayor en las zonas rurales de la mayoría de las regiones, con excepción de América septentrional, Australia y Nueva Zelandia y Europa, donde la práctica es más común en zonas urbanas. También suele ser mayor entre lactantes cuyas madres han tenido un menor nivel de educación, especialmente en América Latina y el Caribe. Aunque la lactancia materna exclusiva era, por lo general, más alta en hogares pertenecientes a quintiles de riqueza inferiores, Oceanía, con excepción de Australia y Nueva Zelandia (en adelante, “Oceanía”), presentó la mayor prevalencia en los quintiles de riqueza segundo y quinto. América septentrional, Europa, Australia y Nueva Zelandia también carecían de una pauta clara. En la mayoría de las regiones era levemente superior el número de niñas alimentadas exclusivamente con leche materna que el de niños. En general, los lactantes de menos de seis meses de edad alimentados exclusivamente con leche materna tienen mayor probabilidad de encontrarse en zonas rurales y en hogares más pobres, tener madres que no han recibido educación formal y ser de sexo femenino (Figura 13a).

En la mayoría de las regiones presentadas, la prevalencia del retraso del crecimiento en niños menores de cinco años de edad es mayor en lugares de residencia rurales, con excepción de América septentrional, Europa, Australia y Nueva Zelandia. En África se observa la diferencia más pronunciada. La mayor prevalencia correspondió a hogares del quintil de riqueza más bajo. En África, el quintil más rico presenta una prevalencia notablemente inferior en comparación con los otros cuatro quintiles. En cambio, en América Latina y el Caribe, el quintil más pobre se queda rezagado en comparación con los otros cuatro, lo cual indica que las intervenciones deben dirigirse a este subgrupo específico. Los análisis en función del nivel de educación materno presentaron una pauta clara en todas las regiones, y la mayor prevalencia del retraso del crecimiento se registró en niños cuyas madres no habían recibido educación formal, mientras que la más baja correspondió a niños cuyas madres habían recibido educación secundaria o superior. En la mayoría de las regiones los niños padecían retraso del crecimiento en mayor medida que las niñas. En general, los niños menores de cinco años de edad que padecen retraso del crecimiento tienen mayor probabilidad de residir en entornos rurales y hogares más pobres, tener madres que no han recibido educación formal y ser de sexo masculino.

La prevalencia de la emaciación en niños menores de cinco años de edad no presenta grandes variaciones en función del entorno urbano o rural, de la riqueza del hogar o del género, con excepción de Oceanía, donde los hijos de madres que no han recibido educación formal tienen mayores probabilidades de padecer emaciación. En general, los niños menores de cinco años de edad que padecen emaciación pueden tener mayor probabilidad de vivir en un hogar más pobre y de que su madre no haya recibido educación formal.

Las comparaciones entre el sobrepeso en niños menores de cinco años de edad que viven en zonas rurales y el correspondiente a las zonas urbanas no presentan una pauta clara de una región a otra, mientras que en la mayoría de las regiones es mayor la prevalencia del sobrepeso en los hogares más ricos. Los niños cuyas madres han recibido al menos una educación secundaria parecen más afectados por el sobrepeso, con excepción de las regiones más desarrolladas (América septentrional, Europa, Australia y Nueva Zelandia), donde la mayor prevalencia corresponde a los niños cuyas madres recibieron únicamente educación primaria. Los niños de sexo masculino pueden verse más afectados por el sobrepeso que las niñas. En general, los niños menores de cinco años de edad con sobrepeso tienen mayor probabilidad de encontrarse en hogares más ricos y de tener madres que han recibido al menos educación secundaria.

La prevalencia de la anemia en mujeres de entre 15 y 49 años de edad por lugar de residencia varía de una región a otra. En África, la prevalencia es mayor en las mujeres de zonas rurales, mientras que en América Latina y el Caribe parece ser mayor en las mujeres de zonas urbanas. Los quintiles de riqueza más bajos y el hecho de no haber recibido educación o haber recibido solo educación de nivel primario guardan relación con la anemia en la mayoría de las regiones. Sin embargo, en América Latina y el Caribe la mayor prevalencia de anemia correspondió a mujeres con educación secundaria o superior o a mujeres de hogares pertenecientes a quintiles de riqueza superiores. En general, las mujeres que padecen anemia tienen mayor probabilidad de residir en entornos rurales y hogares más pobres y de no haber recibido educación formal.

A escala mundial, el IMC medio en adultos es mayor en las zonas urbanas que en las rurales y entre las mujeres frente a los hombres[43], lo cual viene a indicar que la urbanización tal vez contribuya a una mayor prevalencia de la obesidad en el plano mundial, estando previsto que aumente la proporción de la población mundial que habita en zonas urbanas. Por otro lado, se tienen pruebas de que la prevalencia de la obesidad ha aumentado a mayor ritmo en las zonas rurales que en las urbanas, probablemente a causa de la falta de acceso a alimentos saludables en los países de ingresos bajos y de ingresos medianos[44]. En la Figura 13b se presentan los resultados de los análisis de la desigualdad en cuanto a la prevalencia de la obesidad únicamente respecto de las mujeres, pues se carece de la misma cobertura en cuanto a los datos primarios a nivel individual respecto de los hombres, lo cual permitiría realizar análisis semejantes. De las 28 encuestas demográficas y de salud realizadas desde 2015 que forman parte del presente análisis, solo en 10 se recopilaron también datos antropométricos sobre los hombres (proporción de disponibilidad de datos de hombres en relación con los correspondientes a mujeres de aproximadamente 1:4). Sobre la base de este análisis, más mujeres de 15 a 49 años padecen obesidad en entornos urbanos que en entornos rurales en las distintas regiones. La relación entre el nivel de educación y la obesidad presenta grandes variaciones, y la mayor prevalencia de la obesidad en América septentrional, Europa, Australia y Nueva Zelandia corresponde a las mujeres que no han recibido educación formal, mientras que en África es considerablemente mayor el número de mujeres con obesidad que tenía un nivel de educación secundaria o superior. En la mayoría de las regiones, la obesidad era más alta en las mujeres de hogares más ricos. En general, las mujeres con obesidad tienen mayor probabilidad de encontrarse en zonas urbanas y hogares más ricos.

Se realizó un subanálisis a partir de las 10 encuestas demográficas y de salud con datos sobre hombres y mujeres de 20 a 49 años de edad en el que quedaron de manifiesto diferencias apreciables en la prevalencia de la obesidad entre hombres y mujeres. En los 10 países ubicados principalmente en África y Asia[e], la prevalencia media de la obesidad fue del 13,8% en las mujeres y el 4,9% en los hombres. La prevalencia de la obesidad fue mayor en las mujeres de todos los países, con independencia de si el entorno era urbano o rural o del quintil de riqueza del hogar.

Un gran número de regiones y países hace frente cada vez en mayor medida a múltiples formas simultáneas de malnutrición en el nivel de la población, el hogar e individual[45], y esta doble carga de la malnutrición puede ponerse en relación con las desigualdades descritas antes. Por ejemplo, según los resultados de un análisis reciente realizado en países de ingresos medianos bajos, la doble carga de la malnutrición en el ámbito de los hogares (en este caso, una madre con sobrepeso y un hijo que padecía retraso del crecimiento) era superior en los hogares más ricos de los países más pobres, mientras que en los países más ricos el riesgo era mayor en los hogares más pobres[46]. Para hacer frente a estas cargas, las medidas más eficaces serán aquellas con doble finalidad que tengan en cuenta el contexto y vayan dirigidas a las subpoblaciones más afectadas.

Para resumir, al centrar la atención en las desigualdades, se constata que los niños de los entornos rurales y los hogares más pobres son más vulnerables al retraso del crecimiento y la emaciación, mientras que los niños de sexo masculino pueden verse más afectados por el retraso del crecimiento. Los niños y los adultos, especialmente las mujeres, de las zonas urbanas y los hogares más ricos son los que corren un mayor riesgo de padecer sobrepeso y obesidad, respectivamente. Los lactantes que se encuentran en zonas rurales, en hogares más pobres, que son niñas y cuyas madres no han recibido educación formal tienen una mayor probabilidad de ser amamantados. Las mujeres sin una educación formal son más vulnerables a la anemia, y sus hijos, al retraso del crecimiento y la emaciación. Esos análisis tienen por objeto poner de relieve los obstáculos al progreso mundial derivados de los desafíos específicos de distintos grupos. Las partes interesadas pueden luego determinar desigualdades más contextualizadas para reformular y orientar políticas y programas nacionales dirigidos a los grupos más vulnerables. Abordar las desigualdades resultará esencial a fin de lograr las metas para 2030.

Progresos para poner fin a todas las formas de malnutrición para 2030

En esta sección se presenta una evaluación de los progresos realizados en relación con las metas mundiales de nutrición para 2030. Al igual que las previsiones sobre el hambre, las estimaciones relativas a los niveles de malnutrición en relación con las metas para 2030 se caracterizan por un alto grado de incertidumbre. El mismo enfoque aplicado en las dos últimas ediciones del presente informe se utilizó para evaluar los progresos de los indicadores nutricionales, sobre la base del ritmo de cambio observado en las tendencias anteriores a la pandemia. Por tanto, este análisis no refleja las posibles repercusiones de la COVID-19 en la malnutrición, que probablemente afectará a la evaluación de los progresos relativos a las metas previstas para 2030, como ya se indicó mediante ejercicios de previsiones en la edición de 2021 del presente informe que mostraban los posibles efectos de la pandemia de la COVID-19 en el retraso del crecimiento y la emaciación[15].

Progresos realizados a escala mundial

Los progresos mundiales correspondientes a cada una de las siete metas de nutrición para 2030 se resumen en la Figura 14. Aunque la prevalencia de 2015 del 14,6% entre los recién nacidos que sufrían bajo peso al nacer no se aleja del 14,1% necesario para lograr la meta para 2030 de una reducción del 30% respecto del valor de referencia de 2012, los datos disponibles presentan las limitaciones expuestas anteriormente en este capítulo. Se precisan mejoras en la representatividad y la calidad de los datos sobre el bajo peso al nacer para evaluar con fiabilidad la gravedad y la magnitud del problema.

FIGURA 14 EL LOGRO DE LAS METAS MUNDIALES DE NUTRICIÓN PARA 2030 REQUERIRÁ ESFUERZOS INMENSOS. SOLO LA LACTANCIA MATERNA EXCLUSIVA ENTRE LOS LACTANTES MENORES DE SEIS MESES DE EDAD (DE 37,1% A 43,8%) Y EL RETRASO DEL CRECIMIENTO ENTRE LOS MENORES DE CINCO AÑOS DE EDAD (DE 26,2% A 22,0%) HAN MEJORADO NOTABLEMENTE DESDE 2012, AUNQUE INCLUSO ESTOS INDICADORES REQUERIRÁN UN PROGRESO ACELERADO PARA LOGRAR LAS METAS DE 2030

NOTAS: 1. La emaciación es una afección aguda que puede cambiar con frecuencia y rapidez en el transcurso de un año natural, lo que dificulta la generación de tendencias fiables a lo largo del tiempo con los datos disponibles al respecto. Por lo tanto, en el presente informe se proporcionan solo las estimaciones mundiales y regionales más recientes. 2. En las estimaciones no se reflejan los posibles efectos de la pandemia de la COVID-19. 3. Aunque 2010 es el año de referencia de la OMS para la obesidad en adultos, en aras de la coherencia a lo largo de este informe se utiliza como referencia el año 2012. El objetivo mundial para la obesidad en adultos es para 2025.

FUENTES: Los datos relativos al retraso del crecimiento, la emaciación y el sobrepeso se basan en: UNICEF, OMS y Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. 2021.    The UNICEF/WHO/WB Joint child malnutrition estimates. Edición de abril de 2021. Consultado el 2 de mayo de 2022. https://data.unicef.org/topic/nutrition, www.who.int/data/gho/data/themes/topics/joint-child-malnutrition-estimates-unicef-who-wb y https://datos.bancomundial.org/; los datos sobre lactancia materna exclusiva se basan en: UNICEF. 2021. Infant and Young Child Feeding: Exclusive breastfeeding. En: UNICEF Data: Monitoring the Situation of Children and Women. Consultado el 2 de mayo de 2022. https://data.unicef.org/topic/nutrition/infant-and-young-child-feeding; los datos sobre la anemia se basan en: OMS. 2021. Observatorio mundial de la salud. En: OMS. Ginebra (Suiza). Consultado el 2 mayo de 2022. https://apps.who.int/gho/data/node.imr.PREVANEMIA?lang=es; los datos sobre la obesidad en adultos se basan en: OMS. 2017. Observatorio mundial de la salud. En: OMS. Ginebra (Suiza). Consultado el 2 mayo de 2022. https://apps.who.int/gho/data/node.main.A900A?lang=es; y los datos sobre el bajo peso al nacer se basan en: UNICEF y OMS. 2019. UNICEF-WHO Low Birthweight Estimates: levels and trends 2000-2015. Ginebra (Suiza). Consultado el 2 de mayo de 2022. https://data.unicef.org/resources/unicef-who-low-birthweight-estimates-levels-and-trends-2000-2015/.

La proporción de lactantes menores de seis meses de edad alimentados mediante lactancia materna exclusiva aumentó del 37,1% en 2012 al 43,8% en 2020; no obstante, esta cifra está muy por debajo del 54,7% que indicaría que el mundo está en vías de lograr la meta prevista para 2030 de al menos un 70% a nivel mundial. El logro de este objetivo requerirá inversiones en efectivo e intervenciones específicas para cada contexto que promuevan la adopción y aplicación continuada de la lactancia materna exclusiva. La promulgación y cumplimiento del Código Internacional de Comercialización de Sucedáneos de la Leche Materna, la institucionalización de la Iniciativa Hospital Amigo del Niño, y la ampliación de la orientación prenatal y postnatal sobre la lactancia materna son elementos fundamentalmente necesarios.

Aunque el retraso del crecimiento en niños menores de cinco años de edad ha descendido del 26,2% registrado en 2012 al 22,0% en 2020, se tendría que haber reducido hasta el 19,1% en 2020 para estar en vías de alcanzar una reducción del 50% del número de niños con retraso del crecimiento que permitiera lograr la meta prevista para 2030, que se traduce en una prevalencia del 12,8%. Serán necesarias mayores inversiones tanto en las actuaciones específicas en materia de nutrición como en aquellas que tienen en cuenta la nutrición a fin de garantizar la realización de mayores avances en la reducción del retraso del crecimiento.

Se estimó que la prevalencia de la emaciación en niños menores de cinco años de edad se situó en el 6,7% en 2020, más del doble que la meta prevista para 2030, es decir, menos de un 3%. Esta estimación pone de manifiesto que las inversiones en la prevención, la detección temprana y el tratamiento de la emaciación deben incrementarse sustancialmente.

Aunque para lograr la meta prevista para 2030 es necesario alcanzar una reducción significativa del sobrepeso en niños menores de cinco años de edad hasta llegar al 3%, la prevalencia ha aumentado ligeramente del 5,6% en 2012 al 5,7% en 2020, aunque esta diferencia no es estadísticamente significativa. Será necesario invertir esta tendencia para lograr la meta para 2030. Como ocurre con la obesidad en todos los grupos de edad, esto precisará mayores inversiones en intervenciones eficaces que permitan mejorar la alimentación y la nutrición, además de otros factores del estilo de vida como la actividad física.

La prevalencia de la anemia en mujeres de entre 15 y 49 años de edad ha aumentado del 28,5% en 2012 al 29,9% en 2019. Por ello, el mundo se está alejando cada vez más de alcanzar la meta de reducir al 50% el número de mujeres con anemia para 2030, lo cual podría traducirse en una prevalencia del 14,3%. Para invertir esta tendencia, será necesario aplicar un enfoque multisectorial integrado que permita determinar y abordar todas las causas y factores de riesgo de la anemia en las mujeres, incluso, aunque no solo, aquellos relacionados con un estado nutricional deficiente, enfermedades ginecológicas, malaria y otras infecciones parasitarias, así como un bajo estatus socioeconómico. Es necesario aumentar la sensibilización y el apoyo a nivel mundial, regional y nacional para facilitar estos enfoques amplios, en comparación con las intervenciones aisladas que puede que no repercutan de manera suficiente en las tendencias.

La obesidad en adultos sigue aumentando, del 11,8% registrado en 2012 al 13,1% en 2016. Esta tendencia tendrá que invertirse a fin de volver a la prevalencia del 11,8% de 2012, en consonancia con la meta para 2025 de detener el aumento de la obesidad. Además de una dieta y una nutrición mejoradas, se precisarán inversiones para apoyar medidas de salud pública que promuevan estilos de vida más saludables.

Progresos regionales

Los progresos logrados respecto de 2012, el año de referencia, hasta el último año en el que se dispone de estimaciones se compararon con el progreso necesario empleando la tasa de reducción anual media (TRMA)47,f para los países con datos suficientes y se resumieron en función de las regiones a las que estos pertenecían (Figura 15). Este nivel de detalle resulta útil para mostrar que los países se encuentran en situaciones de progreso diferentes dentro de las regiones, pues en cada región y subregión se puede observar el porcentaje de los países que se incluyen en cada una de las categorías que indican los progresos alcanzados, a saber, ≥75%, 50%-74,9%, 25%-49,9%, 0%-24,9%, o empeorando[g]. No obstante, las estimaciones regionales se deberían interpretar con precaución, pues en los cálculos no se incluyen todos los países (véase el Anexo 2D).

FIGURA 15 LOS PROGRESOS REGIONALES EN RELACIÓN CON LAS METAS DE NUTRICIÓN INDICAN UN EMPEORAMIENTO DE LA ANEMIA EN LAS MUJERES DE 15 A 49 AÑOS Y EL SOBREPESO EN NIÑOS MENORES DE CINCO AÑOS DE EDAD, MIENTRAS QUE MUCHAS REGIONES ESTÁN ALCANZANDO PROGRESOS EN LA REDUCCIÓN DE LA EMACIACIÓN Y EL RETRASO DEL CRECIMIENTO EN NIÑOS MENORES DE CINCO AÑOS DE EDAD

NOTAS: 1. En lo que respecta al número de países que forman parte de los grupos de países representados en el lado derecho de los gráficos, los resultados deben interpretarse con precaución, pues es posible que no sean representativos a nivel regional. 2. La emaciación es una afección aguda que puede cambiar con frecuencia y rapidez en el transcurso de un año natural. 3. En las estimaciones no se reflejan los posibles efectos de la pandemia de la COVID-19. 4. Aunque 2010 es el año de referencia de la OMS para la obesidad en adultos, en aras de la coherencia a lo largo de este informe se utiliza como referencia el año 2012. 5. En el Anexo 2D se puede encontrar información detallada sobre la metodología aplicada para evaluar los progresos.

FUENTES: Los datos relativos al retraso del crecimiento, la emaciación y el sobrepeso se basan en: UNICEF, OMS y Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. 2021.    UNICEF, WHO World Bank Group Joint child malnutrition estimates. Edición de abril de 2021. Consultado el 2 de mayo de 2022. https://data.unicef.org/topic/nutrition, www.who.int/data/gho/data/themes/topics/joint-child-malnutrition-estimates-unicef-who-wb y https://datos.bancomundial.org/; los datos sobre lactancia materna exclusiva se basan en: UNICEF. 2021. Infant and Young Child Feeding: Exclusive breastfeeding. En: UNICEF Data: Monitoring the Situation of Children and Women. Consultado el 2 de mayo de 2022. https://data.unicef.org/topic/nutrition/infant-and-young-child-feeding; los datos sobre la anemia se basan en: OMS. 2021. Observatorio mundial de la salud. En: OMS. Ginebra (Suiza). Consultado el 2 mayo de 2022. https://apps.who.int/gho/data/node.imr.PREVANEMIA?lang=es, y los datos correspondientes al bajo peso al nacer se basan en: UNICEF y OMS. 2019. UNICEF-WHO Low Birthweight Estimates: levels and trends 2000-2015. Ginebra (Suiza). Consultado el 2 de mayo de 2022. https://data.unicef.org/resources/unicef-who-low-birthweight-estimates-levels-and-trends-2000-2015/.

La gran mayoría de países de una gran parte de las regiones ha realizado progresos modestos (entre un 0% y un 24,9% de los progresos necesarios) en relación con el objetivo de reducir un 30% la prevalencia del bajo peso al nacer para 2030 en los recién nacidos. En cambio, aproximadamente la mitad de los países que representan a América septentrional, Australia y Nueva Zelandia y Europa están experimentando una situación de empeoramiento.

Se han realizado progresos notables hacia el incremento del porcentaje de los lactantes menores de seis meses de edad alimentados mediante lactancia materna exclusiva. En la mayoría de las regiones, entre el 20% y el 70% de los países se clasificaban en la categoría “≥ 75%”, esto es, que alcanzaban al menos el 75% de los progresos totales necesarios. En cambio, la situación está empeorando en Oceanía, excepto Australia y Nueva Zelandia, seguida de América del Sur, el Caribe, Asia central y Asia oriental.

La mayoría de las regiones están realizando progresos en la reducción del retraso del crecimiento en niños menores de cinco años de edad. Se han registrado progresos notables en América septentrional, América del Sur, Asia central, Asia oriental, Australia y Nueva Zelandia y Europa, donde más del 50% de los países incluidos en este análisis habían logrado al menos el 50% de los progresos necesarios para alcanzar la meta prevista para 2030. No obstante, la situación de cerca de un 30% de los países de África septentrional, el Caribe y Oceanía está empeorando, pues están experimentando un aumento de la prevalencia del retraso del crecimiento.

Todos los países que representan a África austral, África septentrional, América central, América septentrional, Asia oriental, Australia y Nueva Zelandia, Europa y Oceanía han logrado al menos el 75% de los progresos relativos a la reducción de la prevalencia de la emaciación para cumplir la meta prevista para 2030. Sin embargo, aproximadamente la mitad de los países que representan a Asia meridional y Asia sudoriental están experimentando una situación de empeoramiento.

Los progresos relativos a la reducción de la prevalencia del sobrepeso para cumplir la meta prevista para 2030 varían según la región, pues más de la mitad de los países que representan a África occidental y Asia meridional han logrado al menos el 75% de los progresos. En cambio, el sobrepeso está empeorando notablemente en la mayoría de los países que representan a América del Sur, África austral, Asia sudoriental, el Caribe y Oceanía.

La situación de los progresos relacionados con la meta para 2030 relativa a la anemia está empeorando en la gran mayoría de los países en casi todas las regiones, especialmente en América septentrional, Asia sudoriental, Australia, Europa, Nueva Zelandia y Oceanía. Entretanto, los nueve países que representan a África central en este análisis han logrado más del 25% de los progresos necesarios.

Los progresos para reducir el aumento de la obesidad en adultos no se presentan en esta figura, pues la situación está empeorando en todos los países donde existen datos disponibles. No se están logrando progresos.

En resumen, aunque se están realizando progresos en algunas regiones, la malnutrición persiste en numerosas formas en todas ellas y, de hecho, puede ser peor de lo que estas conclusiones sugieren, pues las repercusiones de la pandemia de la COVID-19 en los resultados nutricionales todavía están por verse, y la totalidad de los efectos todavía debe revelarse. Para alcanzar las metas mundiales de nutrición para 2030, se requerirán esfuerzos inmensos que permitan contrarrestar los graves retrocesos mundiales. Las tendencias mundiales de la anemia en las mujeres de entre 15 y 49 años de edad, el sobrepeso infantil y la obesidad en adultos especialmente tendrán que invertirse a fin de lograr los progresos necesarios para alcanzar los ODS.

En 2021, tuvieron lugar dos actos de alto nivel para avanzar en la agenda mundial en materia de nutrición: la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios y la Cumbre de Tokio sobre Nutrición para el Crecimiento. Ambos actos sirvieron como catalizadores a nivel mundial de la transformación de los sistemas agroalimentarios destinada a proporcionar dietas saludables para todas las personas de manera sostenible e inclusiva.

Los principales resultados de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios fueron los siguientes: la formulación por parte de más de 100 países de vías nacionales relacionadas con sus sistemas alimentarios, en las cuales se detalla una hoja de ruta para llevar a cabo una acción transformadora y en el marco de la cual la prioridad principal de la que se hicieron eco todos los Estados Miembros fue la necesidad de proporcionar dietas saludables a través de sistemas agroalimentarios sostenibles[48]. Estos resultados se apoyan también con coaliciones de acción, como aquellas centradas en las dietas saludables proporcionadas por sistemas agroalimentarios sostenibles, los alimentos azules y las comidas escolares, que unen a actores mundiales y países en torno a visiones comunes.

Asimismo, los logros de la Cumbre de Tokio sobre Nutrición para el Crecimiento respaldan estas actuaciones mediante promesas de aumentar los compromisos políticos y financieros que abordan los factores relacionados con los sistemas de protección social, la salud y la alimentación con vistas a permitir dietas saludables y poner fin a la malnutrición en todas sus formas[49]. Más de la mitad de los 396 compromisos contraídos por 181 partes interesadas en 78 países abordan la alimentación (63%). Los compromisos reconocen la necesidad de contar con políticas multisectoriales coherentes, que vinculen los sectores de la alimentación y la salud, y aumentar las medidas y las inversiones, a fin de que los sistemas agroalimentarios apoyen el cambio a hábitos alimentarios que beneficien la nutrición, la salud humana y el medio ambiente. La integración de la nutrición en la cobertura sanitaria universal fue un pilar con el cual se comprometieron gobiernos nacionales y múltiples partes interesadas para adoptar medidas destinadas a fortalecer los sistemas de asistencia sanitaria con vistas a proporcionar servicios de calidad y asequibles en materia de nutrición.

Ahora resulta importante que los Estados Miembros cumplan los compromisos relacionados con la nutrición que contrajeron en la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios y la Cumbre de Tokio sobre Nutrición para el Crecimiento de 2021 mediante la intensificación de sus esfuerzos y la ampliación de sus actividades según sea necesario en el marco del programa de trabajo del Decenio de Acción sobre la Nutrición[50].

2.3

COSTO Y ASEQUIBILIDAD DE UNA DIETA SALUDABLE: INFORMACIÓN ACTUALIZADA

MENSAJES PRINCIPALES

La calidad de la dieta es un eslabón fundamental entre la seguridad alimentaria y la nutrición. Una dieta de mala calidad puede dar lugar a diferentes formas de malnutrición, como desnutrición y carencias de micronutrientes, así como a sobrepeso y obesidad.

Los efectos de la inflación en los precios de los alimentos al consumidor derivados de las repercusiones económicas de la pandemia de la COVID-19 y las medidas adoptadas para contenerla han incrementado los costos de una dieta saludable y aumentado la inasequibilidad en todo el mundo.

En 2020, el fuerte aumento de los precios de los alimentos al consumidor a nivel mundial en el segundo semestre del año se tradujo directamente en un aumento del costo medio de las dietas saludables en todas las regiones y casi todas las subregiones del mundo. El costo medio de una dieta saludable a escala mundial en 2020 fue de 3,54 USD por persona y día, lo que supone un 3,3% y un 6,7% más que en 2019 y 2017, respectivamente.

La región con el mayor costo de una dieta saludable en 2020 fue América Latina y el Caribe (3,89 USD por persona y día), seguida de Asia (3,72 USD), África (3,46 USD), América septentrional y Europa (3,19 USD) y Oceanía (3,07 USD).

Entre 2019 y 2020, Asia registró el incremento más elevado del costo de una dieta saludable (4,0%), seguida de Oceanía (3,6%), América Latina y el Caribe (3,4%), América septentrional y Europa (3,2%) y África (2,5%).

Casi 3 100 millones de personas no podían permitirse una dieta saludable en 2020 (112 millones de personas más que en 2019). Esta cifra refleja el mayor costo de una dieta saludable en 2020 y se explica principalmente por Asia, donde 78 millones de personas más no podían permitirse esta dieta, seguida de África (25 millones más) y, en menor grado, América Latina y el Caribe y América septentrional y Europa, donde se registraron 8 millones y 1 millón de personas más, respectivamente.

Es probable que el costo de una dieta saludable siga aumentando, ya que los precios de los alimentos han sufrido un fuerte aumento en 2021 y a principios de 2022, pero no se dispone de datos completos para ofrecer estimaciones actualizadas al respecto. La tendencia probable respecto a la asequibilidad de una dieta saludable en 2021 y en 2022 es menos clara debido a las diferencias en el crecimiento de los ingresos.

La calidad de la dieta es un eslabón fundamental entre la seguridad alimentaria y la nutrición. Una dieta de mala calidad puede dar lugar a diferentes formas de malnutrición, como desnutrición y carencias de micronutrientes, así como a sobrepeso y obesidad3,15. En la edición de 2020 de este informe se incluyeron, por primera vez, estimaciones mundiales del costo y la asequibilidad de una dieta saludable. Se trata de indicadores útiles del acceso económico a alimentos nutritivos y dietas saludables, que es uno de los principios fundamentales incluidos en la definición de seguridad alimentaria.

La información sobre el costo y la asequibilidad de una dieta saludable ha llamado la atención sobre el hecho de que, tanto en los países ricos como pobres, los ingresos bajos disponibles respecto al elevado costo de los productos alimentarios eran uno de los impedimentos más graves al acceso a alimentos nutritivos indispensables para una vida saludable y activa. En la edición de 2020 de este informe, el análisis mostró que más de 3 000 millones de personas no podían permitirse ni siquiera el costo medio de la dieta saludable más barata[3].

Los indicadores del costo y la asequibilidad de una dieta saludable proporcionan información útil para que los gobiernos nacionales, los organismos internacionales, la sociedad civil y el sector privado trabajen juntos para mejorar el acceso económico de las personas a una dieta saludable y alcanzar los objetivos de larga data respecto de la seguridad alimentaria y una buena nutrición a escala mundial. Como se mencionó en la Sección 2.2, durante el último decenio se ha prestado cada vez mayor atención al acceso a dietas saludables, en particular después de la Segunda Conferencia Internacional sobre Nutrición (CIN2) en 2014 y durante el Decenio de las Naciones Unidas de Acción sobre la Nutrición (2016-2025).

La FAO continúa realizando un seguimiento sistemático de estos nuevos indicadores e informando sobre ellos cada año en este informe. Las estimaciones del informe de este año están actualizadas hasta el año 2020 (véase el Anexo 2E). Además, se llevarán a cabo revisiones periódicas de la serie de datos completa con el objeto de perfeccionarla y mejorar su precisión, a medida que se disponga de nuevos datos y que avancen las metodologías, como es práctica habitual para todos los indicadores de seguridad alimentaria y nutrición de los que se hace un seguimiento periódicamente en este informe. La revisión de la serie de datos sobre el costo y la asequibilidad de las dietas saludables de este año incluye la información actualizada para dar cuenta de las nuevas distribuciones de ingresos, la revisión del porcentaje medio de ingresos que puede reservarse de forma plausible a la alimentación, y una mejora metodológica respecto al costo medio de la dieta, que es más sólida, proporciona una mayor transparencia y contribuye al seguimiento a largo plazo utilizando los datos de precios comunicados anualmente. En el Recuadro 6 se presenta un breve resumen de estas revisiones y sus implicaciones (para obtener una descripción completa de las fuentes de datos y las notas metodológicas, véase Herforth et al. [en prensa][54]).

RECUADRO 6 LA INFORMACIÓN ACTUALIZADA Y EL PERFECCIONAMIENTO DE LA METODOLOGÍA AUMENTAN LA PRECISIÓN DE LAS ESTIMACIONES DEL COSTO Y LA ASEQUIBILIDAD DE UNA DIETA SALUDABLE A ESCALA MUNDIAL[54]

La serie del costo y la asequibilidad de una dieta saludable se actualiza este año a fin de dar cuenta de la información actualizada que la FAO ha recibido desde la publicación de las ediciones anteriores, así como de un perfeccionamiento del enfoque metodológico que respalda los objetivos de seguimiento a largo plazo. Estas actualizaciones se aplican a toda la serie del costo y la asequibilidad de una dieta saludable, sustituyendo los datos presentados en las ediciones anteriores de este informe; por lo tanto, se aconseja a los lectores que se abstengan de comparar las series de las distintas ediciones de este informe. Deberán remitirse siempre a la edición más reciente del informe, incluso para los valores de los años anteriores al año más reciente para el que se presentan los datos. En el Anexo 3 (Cuadro A3.1) pueden verse las series de datos actualizadas de los indicadores del costo y la asequibilidad de una dieta saludable por país de 2017 a 2020.

REVISIONES BASADAS EN NUEVOS DATOS ACTUALIZADOS

Los nuevos datos utilizados para llevar a cabo las revisiones de las series de indicadores se reflejan en dos variables que informan sobre la asequibilidad de una dieta saludable: las distribuciones de ingresos específicas de cada país y el porcentaje de ingresos que puede reservarse de forma plausible a la alimentación.

En esta edición del informe, para revisar el indicador de asequibilidad de una dieta saludable de 2017, se utilizaron las distribuciones de ingresos actualizadas específicas de cada país según la Plataforma de Pobreza y Desigualdad (PIP) del Banco Mundial[51]. Este indicador de asequibilidad compara el menor costo medio de una dieta saludable con la distribución de ingresos estimada en un país determinado, utilizando las distribuciones de ingresos de la PIP del Banco Mundial. Se utiliza para contabilizar el número de personas con ingresos insuficientes para permitirse una dieta saludable y también artículos no alimentarios. Actualmente se dispone de las distribuciones de ingresos de 2017 para todos los países, que se utilizaron para actualizar la estimación de 2017 del número y el porcentaje de personas que no pueden permitirse una dieta saludable en cada país. Dado que los indicadores de asequibilidad de una dieta saludable se presentaron por primera vez en la edición de 2020 del presente informe, concretamente para el año 2017, parecía lógico definir este año como el primer año (o año de referencia) de la serie.

Las series de 2017 a 2020 también se han revisado con datos actualizados sobre el porcentaje de ingresos que puede reservarse de forma plausible a la alimentación, teniendo en cuenta que las personas deben poder permitirse comprar tanto alimentos como artículos no alimentarios. En la edición de 2020 de este informe, utilizando los datos de la base de datos mundial sobre el consumo del Banco Mundial[52], se estimó que ese porcentaje era del 63%, basándose en la observación de que ese es el porcentaje medio de los ingresos que gasta en alimentos el quintil más pobre de la población de los países de ingresos bajos. En una consulta con el Banco Mundial, se ha informado de que esta base de datos no se actualizará con regularidad. La mejor alternativa son los datos de gasto de las cuentas nacionales procedentes de la base de datos del Programa de Comparación Internacional (PCI) del Banco Mundial[53]. Este programa informa de los gastos agregados de cada país junto con los precios de los artículos utilizados para otros cálculos del costo y la asequibilidad de una dieta saludable, de forma que se pueda calcular fácilmente la proporción media de los ingresos de los hogares que se gasta en alimentos a escala nacional. Considerando la información de esta base de datos, se estima ahora que el porcentaje medio de ingresos que se gasta en alimentos en los países de ingresos bajos es del 52%[54].

PERFECCIONAMIENTO DEL ENFOQUE METODOLÓGICO EN FAVOR DE UN SEGUIMIENTO ANUAL MÁS SÓLIDO

Para estimar el costo medio de una dieta saludable se aplica una novedad metodológica que es más sólida, ofrece mayor transparencia y contribuye al seguimiento a largo plazo gracias a los datos de precios que se comunican anualmente[54]. En las ediciones de 2020 y 2021 de este informe, el indicador del costo de una dieta saludable se calculó sobre la base del costo de cumplir lo establecido en las 10 guías alimentarias nacionales basadas en alimentos de diferentes regiones, que representan una mayoría de la población mundial, tomando el costo mediano de las 10 dietas saludables3,54. Con la utilización de este método se trató de asegurar que el cálculo del costo de la dieta se basara directamente en las guías alimentarias adoptadas por los gobiernos nacionales, incorporando las características específicas de los países, el contexto cultural, los alimentos disponibles localmente y los hábitos alimentarios. Este método mostró un costo medio, pero no una cesta tangible de grupos de alimentos y productos alimentarios.

La aclaración de las cantidades y los tipos de alimentos representados en el indicador del costo de una dieta saludable es importante por motivos de transparencia y para que los usuarios entiendan mejor el indicador, así como para simplificar el seguimiento del costo de una dieta saludable a lo largo del tiempo. Por lo tanto, como actualización del método original, en lugar de tomar el costo medio de cada una de las guías, se calcula el costo de las cantidades medias de los grupos de alimentos recomendadas en cada guía[54]. Esta mejora metodológica para el cálculo del costo es importante porque es más transparente y tangible en cuanto a lo que está incluido en el costo de la dieta (es decir, qué grupos de alimentos y las cantidades de cada uno), simplifica el cálculo y lo hace más sólido (aproximándose a una mayor cantidad de guías alimentarias basadas en alimentos, sin limitarse a solo 10) y minimiza las necesidades de datos sobre precios para el seguimiento del indicador a lo largo del tiempo.

IMPLICACIONES DE TRES ACTUALIZACIONES EN LA SERIE DE DATOS

Cuando se aplica exclusivamente el método de costo actualizado, el número de personas que no pueden permitirse una dieta saludable disminuye. Sin embargo, las otras dos actualizaciones que afectan a los ingresos tienen el efecto contrario: aumentan el número de personas que no pueden permitirse una dieta saludable. Si se aplican tanto el nuevo método de costo como los datos actualizados de distribución de ingresos y de proporción del gasto de los hogares procedentes de las cuentas nacionales, la estimación revisada para 2017 indica que 3 050 millones de personas no pudieron permitirse una dieta saludable, un número solo ligeramente superior a la estimación de 2017 comunicada en la edición de 2020 de este informe (3 020 millones de personas en 2017).

Los intervalos de los indicadores de asequibilidad que se muestran en el    Cuadro 5, con límites inferiores y superiores que reflejan diferentes supuestos sobre la proporción de los ingresos reservada para la alimentación por grupos de países por nivel de ingresos, se presentan en el Anexo 3 (Cuadro A3.2).

El costo y la asequibilidad de una dieta saludable en 2020

En el Cuadro 5 se presentan las últimas estimaciones del costo y la asequibilidad de una dieta saludable actualizadas hasta 2020, lo cual representa la primera evaluación mundial desde el año en que la pandemia de la COVID-19 se extendió rápidamente por todo el mundo. Sin embargo, aunque las estimaciones de la asequibilidad en 2020 reflejan las perturbaciones de los precios de los alimentos ocasionadas por la COVID-19, las perturbaciones de los ingresos todavía no se reflejan debido a que los datos de distribución de los ingresos de 2020 no están disponibles en la PIP del Banco Mundial. Por lo tanto, el número estimado de personas que no podían permitirse una dieta saludable podría aumentar aún más una vez que se disponga de las distribuciones de ingresos de 2020 y, de esa manera, se puedan contabilizar los efectos combinados de la inflación en los precios de los alimentos al consumidor y de las pérdidas de ingresos, derivados de las repercusiones económicas de la pandemia de la COVID-19 y las medidas aplicadas para contenerlas.

CUADRO 5 CASI 3 100 MILLONES DE PERSONAS NO PODÍAN PERMITIRSE UNA DIETA SALUDABLE EN 2020 DEBIDO AL INCREMENTO DE SU COSTO

NOTA: Para calcular el costo de una dieta saludable, se utiliza como referencia el costo diario por persona en USD de 2017 (publicado por última vez en la edición de 2020 de este informe y actualizado según se expone en el Recuadro 6 de este informe), estimado para 2019 y 2020 utilizando datos de FAOSTAT para el índice de precios de los alimentos al consumidor (IPC de los alimentos) de cada país y datos de los indicadores del desarrollo mundial con respecto a su tipo de cambio a paridad del poder adquisitivo (PPA). Las personas que no se pueden permitir una dieta saludable se expresa como el porcentaje ponderado (%) y el número total (millones) de la población de cada región y grupo de países según el nivel de ingresos que no podían permitirse la dieta en 2020. Los grupos de países por nivel de ingresos se establecen utilizando la clasificación de ingresos de 2021 del Banco Mundial para los años 2019 y 2020.

FUENTE: FAO.

Aunque los precios de los alimentos al consumidor a escala mundial no empezaron a aumentar hasta mayo de 2020, a finales de ese año estaban más altos que en cualquier mes de los seis años anteriores. Ese fuerte aumento en la segunda mitad de 2020 se tradujo directamente en un incremento del costo medio de las dietas saludables ese año para todas las regiones y casi todas las subregiones del mundo (Cuadro 5). A escala mundial, el costo medio de una dieta saludable en 2020 fue de 3,54 USD por persona y día, lo que supone un aumento del 3,3% respecto a 2019, y del 6,7% respecto a 2017.

Entre 2019 y 2020, Asia registró el incremento más elevado del costo de una dieta saludable, con un 4,0%, seguida de Oceanía, con un 3,6% (Figura 16a). En Asia, este incremento elevó el costo medio de una dieta saludable a 3,72 USD por persona y día. Dos subregiones de Asia tuvieron incrementos anuales aún más elevados entre 2019 y 2020: Asia oriental (6,0%) y Asia sudoriental (4,2%).

FIGURA 16 EL COSTO DE UNA DIETA SALUDABLE AUMENTÓ Y LA DIETA FUE MÁS INASEQUIBLE EN TODAS LAS REGIONES DEL MUNDO EN 2020

NOTA: En Oceanía, el aumento del costo de la dieta entre 2018 y 2019 responde en gran medida a la inflación de los precios de los alimentos en Australia.

FUENTE: FAO.

América Latina y el Caribe fue la tercera región donde más aumentó (3,4%) el costo medio de una dieta saludable en el mismo período, y registró el costo más elevado en 2020 (3,89 USD por persona y día). En América septentrional y Europa, el costo aumentó un 3,2%, y el costo medio de una dieta saludable fue de 3,19 USD por persona y día. El menor incremento en el costo de una dieta saludable entre 2019 y 2020 (2,5%) se dio en África, donde alcanzó un costo medio de 3,46 USD por persona y día en 2020. El aumento fue más elevado en dos subregiones del África subsahariana: África oriental y África austral (con incrementos del 3,4% y 3,3%, respectivamente).

La asequibilidad de una dieta saludable mide el costo medio de la dieta en relación con los ingresos; por tanto, las variaciones a lo largo del tiempo pueden ser el resultado de cambios en el costo de la dieta, en los ingresos de las personas o en ambos factores. El aumento del costo de los alimentos, si no va acompañado de un aumento de los ingresos, dará lugar a que más personas no puedan permitirse una dieta saludable. Si el costo de los alimentos aumenta al mismo tiempo que disminuyen los ingresos, se produce un efecto combinado que puede hacer que una cantidad aún mayor de personas no pueda permitirse una dieta saludable.

En 2020, el número de personas que no podían permitirse una dieta saludable ese año se incrementó a nivel mundial y en todas las regiones del mundo (Cuadro 5). Asimismo, esa cifra aumentó en todas las subregiones, a excepción de África septentrional y Asia occidental.

Entre 2019 y 2020, el número de personas en el mundo que no podían permitirse una dieta saludable aumentó un 3,8% (Cuadro 5). Dos regiones registraron los mayores aumentos: América Latina y el Caribe (6,5%) y América septentrional y Europa (5,4%). Sin embargo, el porcentaje de la población que no podía permitirse una dieta saludable rondaba el 22% en la primera de ellas y era solo del 2% en la segunda. En cambio, esas cifras eran del 80% en África y casi del 44% en Asia (Cuadro 5).

Como resultado de los incrementos registrados solo en 2020, casi 3 100 millones de personas no podían permitirse una dieta saludable, un incremento de 112 millones de personas respecto a 2019 (Figura 16B). Asia, donde se observaron mejoras en la asequibilidad entre 2017 y 2019 (Figura 16B) representa el aumento más elevado en el número absoluto de personas para quienes una dieta saludable está fuera del alcance (78 millones). Todas las subregiones, excepto Asia occidental, muestran un incremento: Asia meridional (35 millones), Asia oriental (27 millones)[h], Asia sudoriental (16 millones) y Asia central (0,5 millones). En Asia occidental, se produjo una reducción de 0,4 millones de personas. En África, eran, de media, 25 millones de personas más las que no podían permitirse una dieta saludable en 2020. Específicamente, esta dieta estaba fuera del alcance de 27 millones de personas más en el África subsahariana —de las cuales 21 millones viven en África oriental y occidental—, mientras que en África septentrional un millón de personas más pudieron permitirse una dieta saludable. En América Latina y el Caribe, donde 8 millones de personas más no pudieron permitirse una dieta saludable en 2020, el incremento se registró casi exclusivamente en los países de América Latina, mientras que en los países del Caribe hubo un incremento de 0,5 millones. La asequibilidad se mantuvo estable en Oceanía, mientras que empeoró en América septentrional y Europa, donde un millón de personas más no pudieron permitirse una dieta saludable.

La asequibilidad de una dieta saludable en 2021 y 2022

Los efectos prolongados de la pandemia de la COVID-19 siguen ejerciendo una presión inflacionaria sobre los alimentos y contribuyen a un panorama desigual en la recuperación económica de los países. A ello se añade la presión debida a la guerra en Ucrania, que perturba las cadenas de suministro y afecta a los precios mundiales de los cereales, los fertilizantes y la energía, provocando escasez y un aumento aún mayor de las tasas de inflación. Los precios mundiales de los alimentos y la energía se están disparando y han alcanzado niveles que no se habían visto en décadas. Las perspectivas de crecimiento económico mundial en 2022 ya se han reducido.

Aunque en estos momentos no es posible actualizar las estimaciones más allá de 2020, pues aún no se dispone de los datos básicos necesarios, es probable que el costo de las dietas saludables haya seguido aumentando, puesto que los precios de los alimentos siguieron subiendo en 2021 y continúan en alza en 2022. En diciembre de 2021, el último índice mundial de precios de los alimentos al consumidor (IPC de los alimentos) disponible, que es la medida de precios de los alimentos más pertinente para el costo de una dieta, había aumentado un 11% respecto a diciembre de 2020. Suponiendo que los precios de los alimentos nutritivos sigan la misma tendencia general que los precios de los alimentos en su conjunto, es posible que una dieta saludable ya haya quedado fuera del alcance de muchas personas.

Se prevé que la tendencia alcista de la inflación se mantenga durante 2022. Sin embargo, se esperan notables diferencias regionales en el aumento de los precios de los alimentos al consumidor, debido a las diferentes estructuras de producción y comercio, así como al ritmo de recuperación económica. Por ejemplo, el IPC de los alimentos de América Latina y el Caribe es el que presenta un mayor incremento, del 23,5% entre diciembre de 2020 y diciembre de 2021, mientras que en África fue del 15,5% y en Asia del 14,8%. En cambio, este fue de un 6,4% en América septentrional, un 4,4% en Europa y un 2,5% en Oceanía.

La tendencia probable de la asequibilidad de las dietas saludables es relativamente menos clara, ya que depende no solo del costo de una dieta saludable, sino también de los cambios en los ingresos. Mientras que la recesión económica que comenzó en 2020 en muchos países se extendió hasta principios de 2021, otros dieron un giro a su situación económica. Como se ha visto en la Sección 2.1, la recuperación económica ha sido muy desigual en los distintos países, ya que los países de ingresos medios bajos y bajos han experimentado un ritmo de crecimiento económico mucho más lento que aquellos de ingresos altos. Dentro de los países, las poblaciones vulnerables han sufrido de manera más acusada y prolongada los efectos de la pandemia de la COVID-19, lo cual ha agravado las desigualdades existentes. La pobreza extrema ha aumentado a escala mundial[11], así como ha aumentado la desigualdad de ingresos[9]. Entre aquellas poblaciones que ya no podían permitirse una dieta saludable, los aumentos de precios, junto con las reducciones de los ingresos, habrán profundizado la brecha de asequibilidad, poniendo una dieta saludable —y, para muchos, incluso solo satisfacer las necesidades alimentarias básicas— más fuera del alcance aún.

La comparación del costo y la asequibilidad a lo largo del tiempo revela el importante papel que desempeñan los cambios en los ingresos y los precios a la hora de determinar la asequibilidad. El aumento o la disminución del número de personas que pueden permitirse una dieta saludable en 2021 y 2022 dependerá fundamentalmente de la magnitud del aumento del costo medio de las dietas saludables, de si los ingresos crecen o disminuyen y en qué medida, y de si las desigualdades de ingresos aumentan o se reducen. Sin embargo, cabe recordar que muchos otros factores pueden contribuir a mejorar el acceso a una dieta saludable. Es mucho lo que los gobiernos pueden hacer para promover unos ingresos más elevados y estables, proteger las fuentes no comerciales de suministro de alimentos y disminuir el costo efectivo de los alimentos nutritivos.

c Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Dominica, Maldivas, Santo Tomé y Príncipe, Suriname y Trinidad y Tabago.

d En relación con esta subregión, solo se dispone de estimaciones para 2020 y 2021, cuando pudo disponerse de datos para países del Caribe cuya población combinada representaba alrededor del 60% y del 65%, respectivamente, de la población subregional. Los países incluidos en la estimación de 2021 para la subregión del Caribe son: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Dominica, Granada, Haití, Jamaica, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tabago.

e El subanálisis se basó en encuestas de 10 países: Albania, Bangladesh, India, Maldivas, Nepal, Sierra Leona, Sudáfrica, Timor-Leste, Uganda y Zimbabwe.

f Véase la nota técnica sobre la manera de calcular la TRMA en UNICEF (2007)[47].

g En lo que respecta a la emaciación y la lactancia materna exclusiva, solo se incluye una evaluación de los progresos para los países o territorios donde la encuesta más reciente se realizó en 2015 o posteriormente.

h Este aumento se puede atribuir en gran parte a China, que registró un aumento del 7% en el costo de una dieta saludable entre 2019 y 2020.

CAPÍTULO 3

POLÍTICAS DE APOYO A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA EN EL MUNDO: ¿CUÁNTO CUESTAN Y CUÁNTO AFECTAN A LAS DIETAS?

INDIA

Una agricultora recolecta manojos de tallos de trigo.

©Shutterstock.com/greenaperture

MENSAJES PRINCIPALES

Dados los retrocesos registrados en relación con el hambre, la seguridad alimentaria y la nutrición, así como los desafíos económicos relativos a la salud y el medio ambiente a los que se enfrenta el mundo, resulta esencial hacer las dietas saludables más accesibles económicamente para todas las personas. Para avanzar hacia esta meta, es importante examinar las políticas de apoyo al sector de la alimentación y la agricultura a fin de determinar las reformas de política más necesarias.

Los gobiernos apoyan la alimentación y la agricultura mediante diversas políticas, en particular intervenciones en el comercio y los mercados (por ejemplo, medidas aduaneras y controles de los precios de mercado) que generan incentivos o desincentivos de precios, subvenciones fiscales a los productores y los consumidores y apoyo relacionado con servicios generales. Estas políticas pueden afectar a todas las partes interesadas del entorno alimentario y, por lo tanto, afectar a la disponibilidad y asequibilidad de las dietas saludables.

El apoyo mundial a la alimentación y la agricultura representó casi 630 000 millones de USD al año de media durante el período comprendido entre 2013 y 2018. Aproximadamente un 70% se destinó a los agricultores a nivel individual a través de las políticas sobre comercio y mercados y de subvenciones fiscales estrechamente vinculadas (es decir, asociadas) a la producción o al uso sin restricciones de insumos variables.

Los países de ingresos altos y medianos altos apoyan fundamentalmente a los productores agrícolas tanto con medidas aduaneras como con subvenciones fiscales cada vez más desvinculadas de la producción. En cambio, en los países de ingresos medianos bajos y bajos, el margen fiscal para conceder subvenciones es más limitado; además, estos países suelen utilizar las políticas comerciales para proteger a los consumidores más que a los productores.

En general, el apoyo a la producción agrícola se concentra principalmente en los alimentos básicos, los lácteos y otros productos ricos en proteínas, especialmente en los países de ingresos altos y medianos altos. El arroz, el azúcar y las carnes de diversos tipos son los alimentos que más incentivos reciben a nivel mundial, mientras que los productores de frutas y hortalizas reciben menos apoyo en general, o incluso son penalizados en algunos países de ingresos bajos.

Las medidas aduaneras afectan a la disponibilidad, la diversidad y los precios de los alimentos en los mercados nacionales. Aunque algunas de estas medidas abordan importantes objetivos relacionados con las políticas (por ejemplo, la generación de ingresos públicos o la garantía de la inocuidad de los alimentos), a veces pueden actuar como obstáculos al comercio de alimentos nutritivos, socavando así la disponibilidad y asequibilidad de las dietas saludables.

Los controles de los precios de mercado (como los precios mínimos o administrados para los consumidores) se centran especialmente en alimentos básicos como el trigo, el maíz y el arroz, así como en al azúcar. Aunque su objetivo principal es estabilizar o elevar los ingresos agrícolas y garantizar un suministro suficiente de alimentos básicos, también pueden desalentar de manera indirecta la producción de otros alimentos necesarios para unas dietas saludables.

En numerosos países, las subvenciones fiscales han permitido incrementar la disponibilidad y reducir el precio de los alimentos básicos y sus derivados (por ejemplo, alimentos de bajo costo con un valor nutricional mínimo o nulo). En consecuencia, se ha desalentado el consumo y la diversidad de productos básicos no subvencionados o menos subvencionados, como las frutas, las hortalizas y las legumbres, dado que son relativamente más caros.

Los servicios generales son bienes públicos que pueden impulsar la productividad a largo plazo y podrían contribuir a la inocuidad y disponibilidad de los alimentos, así como a la reducción de su precio, incluso de los alimentos nutritivos. Lamentablemente, el gasto en servicios generales es solo una pequeña proporción del apoyo total a la alimentación y la agricultura. Estos siguen estando rezagados respecto de las necesidades reales del sector, especialmente en los países de ingresos bajos y medianos bajos, y suelen orientarse hacia los alimentos básicos.

Aunque las subvenciones a los consumidores suponen una proporción muy pequeña del apoyo público a la alimentación y la agricultura, las políticas y los programas de apoyo a los consumidores que tienen en cuenta la nutrición pueden contribuir a aumentar el consumo de alimentos nutritivos, especialmente cuando se dirigen a las personas más pobres o a las más vulnerables desde el punto de vista nutricional y van acompañados de educación alimentaria y nutricional.

Como se ha mostrado en el capítulo anterior, el mundo se enfrenta a importantes contratiempos, con un número cada vez mayor de personas que padecen hambre e inseguridad alimentaria y crecientes desafíos relacionados con la malnutrición en todas sus formas. Muchos países no se encuentran en camino de cumplir las metas del ODS 2 o incluso se están alejando de la posibilidad de lograrlas. Los gobiernos deben tomar medidas para invertir esta situación. Si bien hay muchas opciones de políticas a las que se puede recurrir para este fin, el actual contexto de recesión hace aún más difícil para muchos gobiernos aumentar sus presupuestos y apoyo para el sector. No obstante, incluso en un contexto económico tan duro, es mucho lo que se puede y se debe hacer.

Los gobiernos tendrán que ser hábiles y empezar por examinar el apoyo que destinan actualmente a la alimentación y la agricultura a fin de evaluar si ese dinero puede reasignarse de forma más rentable y eficiente para alcanzar los objetivos de desarrollo. Para los gobiernos de todo el mundo, el punto de partida es hacer un balance de su apoyo y a continuación evaluar su relación costo-eficacia. En el caso concreto del ODS 2, es importante que el apoyo público a la alimentación y la agricultura empiece a mostrar beneficios marginales crecientes, incluso en la reducción del costo de los alimentos nutritivos y el aumento de la disponibilidad y asequibilidad de dietas saludables, de forma sostenible e inclusiva.

3.1

EVALUACIÓN: ¿QUÉ APOYO MEDIANTE POLÍTICAS SE PROPORCIONA ACTUALMENTE A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA?

¿Cómo apoyan los gobiernos la alimentación y la agricultura?

Los gobiernos apoyan la alimentación y la agricultura de diferentes formas y utilizando distintos tipos de instrumentos que afectan a los sistemas agroalimentarios, como se indica en la Figura 1, en el Capítulo 1. En este tercer capítulo se hace un balance de ese apoyo, utilizando los indicadores disponibles para algunas de las políticas más comunes, que se resumen en la Figura 17. Estos indicadores muestran si el apoyo prestado está influyendo en los precios nacionales o si los actores de los sistemas agroalimentarios se están beneficiando de una transferencia presupuestaria pública directa. Otras políticas que se analizan más adelante (Sección 4.2), como los reglamentos sobre el uso de la tierra, las normas alimentarias y las políticas sobre etiquetado, pueden formar parte del conjunto de instrumentos de políticas de un gobierno para adaptar el apoyo a la alimentación y la agricultura con el fin de ofrecer dietas saludables asequibles.

FIGURA 17 INSTRUMENTOS E INDICADORES DEL APOYO MEDIANTE POLÍTICAS PROPORCIONADO A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA

NOTA: “Otro apoyo” incluye otras políticas relacionadas con los sistemas agroalimentarios que se exponen con mayor detalle en la Sección 4.2 del informe.

FUENTE: Adaptado de FAO, PNUD y PNUMA. 2021.    Una oportunidad de miles de millones de dólares: adaptar el apoyo a la agricultura para transformar los sistemas alimentarios. Roma, FAO.

Las intervenciones en el comercio y los mercados analizadas en este capítulo incluyen principalmente: i) medidas aduaneras sobre las importaciones (por ejemplo, aranceles, contingentes arancelarios y medidas no arancelarias) y las exportaciones (por ejemplo, impuestos a la exportación, prohibiciones o licencias para exportar y subvenciones o créditos a la exportación) y ii) medidas de control de los precios de mercado, como los precios administrados (en virtud de las cuales los gobiernos compran alimentos a los agricultores) y las políticas de precios mínimos al productor. Estas intervenciones aumentan o reducen los precios nacionales en relación con el precio en la frontera; en ese sentido, pueden generar incentivos (o desincentivos) de precios para los agricultores. En este informe, los incentivos de precios se cuantifican mediante el indicador de la tasa de protección nominal (TPN) (Recuadro 7).

RECUADRO 7 INDICADORES NORMALIZADOS DE APOYO A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA

La tasa de protección nominal (TPN) y la tasa nominal de asistencia (TNA) son los indicadores más utilizados para estimar el apoyo a la agricultura. Se elaboraron mediante una metodología coherente y consolidada para la medición de políticas desarrollada originalmente por la OCDE[55], que la FAO y otras organizaciones internacionales emplean de manera generalizada para el seguimiento de las políticas alimentarias y agrícolas en todo el mundo[56].

La TPN mide en qué medida las políticas sobre el comercio y los mercados aumentan o disminuyen el precio de producción de un producto básico por encima o por debajo del precio de referencia internacional. En ese sentido, mide el grado en que tales políticas incentivan (es decir, protegen) o desincentivan (penalizan) a los productores y ofrece una estimación de los incentivos de precios para un único producto básico, un grupo de productos o un sector agrícola en su conjunto.

Las subvenciones fiscales son transferencias presupuestarias realizadas por los gobiernos en el marco de medidas de políticas, proyectos y programas a determinados actores del sector alimentario y agrícola, como los agricultores (subvenciones fiscales a los productores) o los consumidores (subvenciones fiscales a los consumidores).

La TNA mide las transferencias realizadas exclusivamente a los agricultores derivadas de los incentivos a los precios generados por las políticas sobre el comercio y los mercados (medidos según la TPN) y las subvenciones fiscales. En otras palabras, se suman la brecha de precio a nivel de productor (es decir, la diferencia entre el precio del productor y el precio de referencia internacional no distorsionado) y las subvenciones fiscales a los productores (generalmente específicas para cada producto).

La TPN y la TNA no reflejan las políticas que afectan al precio de los insumos intermedios. La tasa de protección o de asistencia efectiva sería una medida más completa de las políticas de apoyo a los agricultores, pues también tiene en cuenta los efectos de las políticas que apoyan afectan al costo de los insumos intermedios y, por tanto, cuantifica el nivel neto o “efectivo” de apoyo a los agricultores en materia de rendimientos[56]. Aquí no se presenta esta tasa, puesto que su cálculo requiere muchos datos y no es un indicador disponible a gran escala, sino que se utiliza para evaluar las políticas y recomendaciones sobre productos básicos.

La principal fuente de datos para la elaboración de TPN y la TNA es la Base de datos del Consorcio de Incentivos Agrícolas (Ag-Incentives Consortium) para el período 2005-2018, que comprende las estimaciones de los indicadores de apoyo a la agricultura elaborados por la OCDE, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial y la FAO para 63 países (considerando a la Unión Europea [UE] como un único “país”).

Por otro lado, la base de datos del Consorcio de Incentivos Agrícolas no incluye datos para el indicador del apoyo relacionado con servicios generales, que mide el gasto público destinado a financiar la provisión de bienes públicos a la agricultura, ni tampoco sobre subvenciones fiscales dirigidas a los consumidores, que también se analizan en este capítulo. Sin embargo, los datos proceden de los indicadores elaborados por las organizaciones pertenecientes al Consorcio de Incentivos Agrícolas para los países supervisados.

En el    Anexo 4 puede verse la lista detallada de los países incluidos en el balance sobre el apoyo realizado en este capítulo y los detalles metodológicos acerca del cálculo de los indicadores analizados.

Las subvenciones fiscales a los productores son básicamente transferencias presupuestarias de los contribuyentes a los agricultores y pueden concederse en función de i) la producción (es decir, transferencias realizadas en función de la cantidad de producción de un producto agrícola específico), ii) el uso de insumos (las transferencias buscan reducir el costo de los insumos variables, como las semillas y los fertilizantes), iii) el uso de otros factores de producción (por ejemplo, el capital, la mano de obra o la tierra), o iv) criterios no relacionados con la producción (a saber, subvenciones vinculadas a resultados ambientales o territoriales o pagos de una suma global a todos los agricultores sujetos a requisitos de condicionalidad). Cuando están asociadas al volumen o al tipo de producción o a la utilización de determinados insumos, se denominan subvenciones vinculadas. Por el contrario, se habla de subvenciones desvinculadas cuando no se exige a los agricultores que produzcan un producto específico (o una cantidad del mismo) o que utilicen determinados insumos para poder recibir la subvención. La tasa nominal de asistencia (TNA) es un indicador que refleja los efectos de estas subvenciones a los productores sumándolos a los incentivos a los precios proporcionados por las medidas relacionadas con el comercio y los mercados (Recuadro 7).

El apoyo relacionado con servicios generales se refiere al gasto público (o a las transferencias presupuestarias) para el suministro de bienes públicos o colectivos. Estos gastos no van dirigidos a agentes individuales, como productores, elaboradores, comerciantes o consumidores, pero pueden beneficiar a la producción, la elaboración, el comercio y el consumo de productos agrícolas a largo plazo. Esta forma de apoyo fiscal puede dirigirse a:

- ▸ actividades de I+D agrícola y servicios de transferencia de conocimientos (como capacitación, asistencia técnica y otros servicios de extensión);

- ▸ la inspección y el control en materia de la inocuidad de los productos agrícolas, las plagas y las enfermedades a fin de garantizar que los productos alimentarios se ajusten a la reglamentación y a la normativa sobre inocuidad de los productos;

- ▸ el desarrollo y mantenimiento de infraestructura, como carreteras e instalaciones de riego y de almacenamiento;

- ▸ la constitución de existencias públicas, incluidos los costos de mantenimiento y gestión de las reservas mediante intervenciones de compra en el mercado, como las compras públicas a los agricultores, así como las reservas estratégicas constituidas con fines de seguridad alimentaria[i];

- ▸ servicios y promoción de la comercialización de productos alimentarios y agrícolas, incluidos los sistemas colectivos de instalaciones de posproducción y otros servicios destinados a mejorar el entorno de comercialización agrícola, concienciar sobre las pérdidas poscosecha y reducirlas y fomentar el intercambio en el mercado y el comercio (mediante campañas de promoción, participación en ferias internacionales, etc.). La comercialización alimentaria y agrícola de la que se habla en este capítulo es diferente de la “comercialización” que promociona productos de marca entre los consumidores, según la define la WHA; este segundo sentido se encuadra en lo que en este capítulo se denomina “promoción”[j].

El indicador de apoyo relacionado con servicios generales representa todo el gasto público que financia los bienes públicos en el sector alimentario y agrícola (Recuadro 7).

Las subvenciones fiscales a los consumidores son transferencias presupuestarias del gobierno (concretamente, de los contribuyentes) a los intermediarios (elaboradores, comerciantes, etc.) o a los consumidores finales de los alimentos. Estas transferencias están destinadas a reducir el costo de adquisición de los alimentos (subvenciones alimentarias), a aumentar los ingresos de los consumidores (como las transferencias de efectivo) o a proporcionar un acceso directo a los alimentos (por ejemplo, transferencias en especie de alimentos y programas de alimentación escolar).

Algunos de los instrumentos normativos descritos anteriormente, en particular las medidas aduaneras y las subvenciones a la producción y a los insumos, podrían distorsionar el comercio. Por esta razón, las normas comerciales multilaterales desempeñan un papel crucial a la hora de establecer el marco general que determina el margen de acción normativa de las políticas agrícolas nacionales. El Acuerdo sobre la Agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OMC), resultante de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay, estableció un conjunto amplio de disciplinas sobre las políticas comerciales y agrícolas de los países miembros, con el fin de reducir las distorsiones en los mercados agrícolas. Además, el Acuerdo contiene compromisos vinculantes que limitan el uso de aranceles y subvenciones a los productores agrícolas (Recuadro 8).

RECUADRO 8 NORMAS DE LA OMC APLICABLES A LOS INCENTIVOS DE PRECIOS Y AL APOYO FISCAL

Con la conclusión de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales en 1995, se creó la OMC y entró en vigor el Acuerdo sobre la Agricultura. El objetivo principal de este acuerdo es controlar las políticas agrícolas que crean distorsiones en la producción y el comercio, incluidos los aranceles y ciertos tipos de subvenciones. Además, constituye el único tratado multilateral jurídicamente vinculante por el que se rige el comercio agrícola.

En virtud de este tratado, los 164 miembros de la OMC se comprometen a no restringir las importaciones de productos agrícolas por otros medios que no sean los aranceles y a mantener sus tasas dentro de los umbrales establecidos para cada país. Estos aranceles se denominan aranceles consolidados. La OMC también establece normas para la aplicación de medidas no arancelarias que afectan a las importaciones, como las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) y los obstáculos técnicos al comercio (OTC).

Las normas de la OMC afectan también a la competencia de las exportaciones. La Decisión Ministerial sobre competencia de las exportaciones, adoptada en 2015 en Nairobi, prevé esencialmente la eliminación de las subvenciones a las exportaciones por parte de todos los miembros para 2018, con algunas excepciones que seguirán vigentes hasta finales de 2022. En concreto, el plazo para la eliminación gradual de las subvenciones a los costos de transporte y comercialización de las exportaciones agrícolas se amplió hasta 2023 (para los miembros con condición de “país en desarrollo” en la OMC) y 2030 (para los PMA y los países en desarrollo importadores netos de alimentos).

Las normas de la OMC también regulan las subvenciones agrícolas. El Acuerdo sobre la Agricultura clasifica la “ayuda interna”*, que incluye las subvenciones y otros tipos de transferencias a los productores, en dos grandes categorías: las que pueden concederse sin límite alguno y las que están sujetas a determinados límites.

- ▸ Las transferencias que no están sujetas a ningún límite se describen en el Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura y abarcan los tipos de ayuda que se conocen como medidas del “compartimento verde”. Dichas medidas deben cumplir el requisito fundamental de no tener efectos de distorsión del comercio ni efectos en la producción, o, a lo sumo, tenerlos en grado mínimo, y también deben respetar los criterios generales y específicos estipulados en el anexo para tales medidas. Entre ellas se encuentran el gasto público en servicios generales (como investigación, control de plagas y enfermedades, servicios de comercialización y promoción), el gasto gubernamental en constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria y en ayuda alimentaria nacional, y los pagos directos a los productores (por ejemplo, la ayuda a los ingresos desvinculada de la producción, los pagos en el marco de programas medioambientales y los programas de ayuda regional).

- ▸ Además, no hay límites a los pagos directos en el marco de los programas de limitación de la producción (el denominado “compartimento azul”, que utilizan muy pocos países)**.

- ▸ Por último, algunos instrumentos específicos pueden ser utilizados sin límites únicamente por los países en desarrollo (los instrumentos se describen en el artículo 6.2del Acuerdo sobre la Agricultura, e integran lo que se denomina el “compartimento desarrollo”), por ejemplo, las subvenciones a los insumos agrícolas generalmente disponibles para los productores de ingresos bajos o con escasos recursos.

Las medidas que no cumplen los criterios de estos tres “compartimentos” (a las que se denomina medidas del “compartimento ámbar”) están sujetas a los límites que se aplican a la medida global de la ayuda total (MGA total). En general, se considera que las medidas del “compartimento ámbar” distorsionan la producción y el comercio.

Cabe señalar también que, aparte de las subvenciones a los insumos y a la producción, los controles de los precios de mercado aplicados mediante programas gubernamentales que compran a los agricultores a precios administrados pueden formar parte de los compromisos sobre ayuda interna y, por tanto, se incluirían en los cálculos de la MGA.

* En agricultura, cualquier subvención interna u otra medida encaminada a mantener los precios al productor a niveles por encima de los vigentes en el mercado internacional, los pagos directos a los productores, incluidos los pagos de complemento, y las medidas de reducción de los costos de los insumos y de la comercialización que se aplican únicamente a la producción agrícola[57].

** Solo la UE (2018-19), Islandia (2020) y Noruega (2020) han notificado el uso de este compartimento en sus informes más recientes.

¿De qué manera afecta el apoyo a la alimentación y la agricultura a los sistemas agroalimentarios?

Los gobiernos pueden apoyar la alimentación y la agricultura mediante los instrumentos de política presentados anteriormente para tratar de lograr los múltiples objetivos de los sistemas agroalimentarios en los ámbitos económico, social y sanitario. Entre ellos, el apoyo a la alimentación y la agricultura puede afectar el costo y la asequibilidad de las dietas saludables, al perfilar las opciones de producción y consumo e influir en la dinámica de la cadena de suministro de alimentos y en los entornos alimentarios, como se resume en la Figura 1 en el Capítulo 1. Tanto sus objetivos como las repercusiones finales de estas políticas de apoyo dependerán fundamentalmente del contexto específico del país, es decir, del nivel de ingresos y desarrollo, la estructura y el volumen de la producción, el rendimiento del sector agrícola y su relevancia para la economía, las modalidades de consumo, las consideraciones de economía política, el impacto del cambio climático en la agricultura y la aparición de emergencias (por ejemplo, crisis humanitarias o conflictos) que pueden afectar a la seguridad y los medios de vida de la población.

Las intervenciones en el comercio y los mercados suelen adoptarse, por ejemplo, en un intento por respaldar los precios al productor y, por tanto, los ingresos agrícolas (por ejemplo, aranceles de importación), o por mantener unos precios bajos para los consumidores (e incluyen, entre otras, las prohibiciones de exportación). Los países de ingresos bajos y medianos suelen utilizar algunas de estas medidas para proteger su sector agrícola frente a la competencia de las importaciones, o para influir en los precios nacionales con el fin de garantizar un suministro adecuado y el acceso de los consumidores a los alimentos. Sin embargo, las medidas aduaneras, más allá de afectar a los flujos comerciales, también influyen en las prácticas nacionales de producción de alimentos y en la diversidad de los alimentos disponibles (o la falta de ellos), por lo que pueden acarrear importantes efectos negativos. Al generar una disparidad entre el precio de los productores nacionales y el precio en frontera de un producto agrícola específico, estas medidas pueden, por ejemplo, favorecer a los productores de ciertos cultivos y potencialmente desalentar la producción de otros. Las medidas como los aranceles también influyen en las decisiones de consumo, ya que aumentan el precio para los consumidores de los alimentos importados y de sus sustitutos nacionales.

Las subvenciones fiscales a los productores se conceden generalmente para impulsar la producción y la productividad agrícolas y apoyar los ingresos agrícolas reduciendo los costos de producción. En los países de ingresos medianos y bajos, estas transferencias suelen utilizarse para corregir ciertos fallos del mercado, como una limitada disponibilidad de insumos, capital o crédito. Sin embargo, cuando estas subvenciones están vinculadas al uso de insumos o al volumen de producción, pueden, al igual que las medidas aduaneras, influir considerablemente en los productos que se producen y comercializan o en el tipo y uso de insumos, con posibles repercusiones importantes más allá del sector agrícola para el clima, la seguridad alimentaria y la nutrición, la equidad y la eficiencia.

Si se conceden sin ninguna condición, las subvenciones a los insumos pueden, por ejemplo, conducir a un uso excesivo de productos agroquímicos y recursos naturales, y promover el monocultivo, con las consecuentes repercusiones negativas para el medio ambiente y la sostenibilidad de los sistemas agroalimentarios58,59. Como se analiza con más detalle en la Sección 3.2, estas subvenciones también pueden obstaculizar los resultados nutricionales positivos, en algunos casos fomentando de forma desproporcionada la producción de cereales a largo plazo en detrimento de otros alimentos que contribuyen a una dieta saludable, como las frutas y hortalizas[3]. Además, estas subvenciones pueden ser regresivas si las explotaciones más grandes tienen más capacidad que los pequeños agricultores de cumplir los requisitos necesarios para acceder a ellas. Estas implicaciones potencialmente negativas se ven agravadas por el hecho de que, dado que estas políticas producen efectos inmediatos y a menudo muy tangibles, es políticamente difícil eliminarlas una vez establecidas.

Al contrario de lo que ocurre con la mayoría de las medidas aduaneras, las subvenciones fiscales también pueden drenar recursos públicos que podrían invertirse en áreas en las que el rendimiento puede ser mayor y los beneficios son más duraderos, como en servicios generales, tales como la investigación y el desarrollo, la infraestructura o las instalaciones de comercialización, lo que dificulta un uso eficiente y más sostenible de unos fondos públicos a menudo limitados60,61. Sin embargo, debe reconocerse que si se diseñan teniendo en cuenta los objetivos de sostenibilidad, las subvenciones fiscales pueden contribuir a mejorar la producción y los medios de vida[62].

Las subvenciones desvinculadas de la produccióny el gasto público en servicios generales, especialmente en los países donde son bajos y persisten importantes deficiencias de productividad, tienen menos probabilidades de obstaculizar la sostenibilidad, e incluso pueden incentivarla. Estas formas de apoyo pueden promover mejoras de la producción y la productividad, la inocuidad de los alimentos, las conexiones entre los agricultores, los mercados y los consumidores y contribuir a la seguridad alimentaria y a la mejora de la nutrición a largo plazo. También pueden afectar indirectamente a los ingresos agrícolas o al gasto en el consumo. Aunque los efectos positivos de muchos servicios generales tardan más en materializarse que, por ejemplo, las medidas aduaneras, las políticas de control de precios o las subvenciones a los insumos, se considera que las inversiones en servicios generales son más rentables para el crecimiento agrícola y la reducción de la pobreza63,64,65. Las inversiones en I+D, servicios de comercialización e infraestructura, si están adecuadamente diseñadas y son inclusivas y sostenibles, también pueden resultar eficaces para reducir el costo de los alimentos nutritivos y mejorar el acceso a dietas saludables, como se analiza en detalle en la Sección 3.2[66].

Las subvenciones a los consumidores, incluidas las subvenciones alimentarias a elaboradores o comerciantes, y aquellas proporcionadas a través de programas de protección social que incluyen transferencias de dinero en efectivo, cupones para alimentos y transferencias en especie de alimentos, incluidos programas de alimentación escolar, pueden tener efectos positivos en diferentes resultados[k]. Estas subvenciones, si se diseñan cuidadosamente, pueden aumentar el consumo total de alimentos de los hogares, mejorar la diversidad de la dieta y los resultados nutricionales y disminuir los índices de pobreza (véase la Sección 3.2 para consultar un análisis más detallado)[67]. También pueden afectar el rendimiento agrícola, dado que pueden aliviar las restricciones de liquidez y crédito que afectan a las decisiones relacionadas con la inversión y la producción67,68.

Las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura son significativas, pero difieren en función del instrumento de políticas

El apoyo mundial al sector de la alimentación y la agricultura representó casi 630 000 millones de USD al año de media durante el período comprendido entre 2013 y 2018[l]. El apoyo que se centra en los productores agrícolas a nivel individual representó de media casi 446 000 millones de USD netos al año (es decir, esta cifra refleja tanto los incentivos como los desincentivos de precios aplicados a los agricultores), que corresponden a un 70% aproximadamente del apoyo total al sector y en torno al 13% del valor mundial de la producción, en promedio[m]. Los gobiernos destinaron unos 111 000 millones de USD anuales a la prestación de servicios generales al sector, mientras que los consumidores de alimentos recibieron 72 000 millones de USD de media cada año (Figura 18).

FIGURA 18 NIVEL Y COMPOSICIÓN DEL APOYO MUNDIAL A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA (MILES DE MILLONES DE USD, MEDIA DEL PERÍODO 2013-18)

FUENTE: Ag-Incentives (en prensa).    Ag-Incentives. Washington, D.C. Consultado el 4 de mayo de 2022. http://ag-incentives.org. Con datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la FAO, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial recopilados por el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI).

La mitad del apoyo que se destinó a los agricultores individualmente fueron incentivos a los precios (202 000 millones de USD netos), mientras que el resto (245 000 millones de USD) se dio en forma de subvenciones fiscales, la mayoría (175 000 millones de USD) vinculadas a la producción o al uso sin restricciones de insumos variables. Menos de un tercio de las subvenciones fiscales a los productores (69 000 millones de USD) estaban desvinculadas de la producción (Figura 18).

Las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura difieren en función de los grupos de países por nivel de ingresos y a lo largo del tiempo

El análisis del apoyo por instrumento de políticas indica que, en general, las medidas de incentivos de precios y subvenciones fiscales se han empleado con más frecuencia en los países de ingresos altos y se están convirtiendo en instrumentos cada vez más populares en algunos países de ingresos medianos, en particular en aquellos situados en el nivel de ingresos medianos altos. Históricamente, los países de ingresos bajos han aplicado políticas que generan desincentivos de precios para los agricultores a fin de facilitar el acceso de los consumidores a los alimentos a precios más bajos. Estos países tienen recursos limitados para proporcionar subvenciones fiscales a los productores y los consumidores, así como para financiar los servicios generales que benefician al conjunto del sector de la alimentación y la agricultura.

Apoyo a los productores

Pese a las grandes variaciones dentro de este grupo, los países de ingresos altos siempre han sido responsables del grueso del apoyo a los productores agrícolas de todo el mundo. Si se analiza considerando la TNA, en 2005 este apoyo representaba alrededor del 40% del valor total de la producción en estos países, pero esa tasa ha disminuido significativamente desde entonces, hasta situarse en el 24% en 2018 (Figura 19). El nivel de apoyo a los productores en los países de ingresos altos ha sido impulsado principalmente por la disminución de los incentivos a los precios (captados por la TPN) como parte de una tendencia a largo plazo que comenzó en la década de 1990, en particular desde la conclusión de la Ronda de Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales que condujo a una reducción de los aranceles aplicados por los miembros de la OMC. Además, desde el punto de vista de la economía política, las mejoras tecnológicas con la reducción de los costos de producción y de la mano de obra en la agricultura pueden haber contribuido también a hacer menos necesario el apoyo público en estos países. A pesar de la disminución de la tasa de asistencia y de que una parte nada desdeñable (6%) de las subvenciones están desvinculadas de la producción, la mayor parte del apoyo a los agricultores de los países de ingresos altos sigue consistiendo en medidas comerciales que distorsionan los precios y en subvenciones vinculadas a la producción.

FIGURA 19 TASA NOMINAL DE ASISTENCIA COMO PORCENTAJE DEL TOTAL DEL VALOR DE LA PRODUCCIÓN, POR TIPO DE INSTRUMENTO Y GRUPO DE INGRESOS

FUENTE: Ag-Incentives 2020.    Ag-Incentives. Washington, D.C. Citado el 4 de mayo de 2022. http://ag-incentives.org con datos de la OCDE, la FAO, el BID y el Banco Mundial, recopilados por el IFPRI.

En los países de ingresos medianos, el perfil del apoyo a los productores es muy diferente en los subgrupos de ingresos medianos altos y de ingresos medianos bajos. En el primer grupo, especialmente desde finales de la década de 1990, el apoyo a la agricultura ha aumentado considerablemente, sobre todo en forma de incentivos a los precios generados principalmente por aranceles a la importación u otras restricciones comerciales. En los años más recientes, ese apoyo, medido en función de la TNA, representó alrededor del 16% del valor de la producción agrícola (Figura 19). De esta cifra, las subvenciones fiscales a los productores agrícolas suponían solo el 5% del valor total de la producción, frente a casi el 13% en los países de ingresos altos (Cuadro 6).

CUADRO 6 APOYO AL SECTOR DE LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA COMO PORCENTAJE DEL VALOR DE LA PRODUCCIÓN, POR GRUPOS DE PAÍSES POR NIVEL DE INGRESOS, MEDIA DEL PERÍODO 2013-18

FUENTE: FAO basado en datos de la OCDE, la FAO, el BID y el Banco Mundial recopilados por el IFPRI.

China influye considerablemente en las estimaciones del apoyo global de este subgrupo, dado que, considerada como parte del valor de la producción, el apoyo que se brinda en el país no solo es bastante elevado en sí mismo, sino también en relación con los demás países. La tasa de asistencia de China pasó a ser positiva a principios de la década de 1990 y ha seguido una tendencia al alza desde entonces, impulsada por el aumento de los incentivos a los precios, especialmente de los cereales, a fin de alcanzar los objetivos de autosuficiencia y seguridad alimentaria del país[1]. Históricamente, las subvenciones fiscales a los agricultores han sido pequeñas en relación con los incentivos a los precios, pero han crecido desde 2005 y ahora representan alrededor del 5% del valor total de la producción del país.

Los países de ingresos medianos bajos y bajos han protegido históricamente a los consumidores pobres mediante políticas sobre el comercio y los mercados que mantienen los precios internos en un nivel bajo, penalizando de manera indirecta al sector agrícola. Los agricultores de los países de ingresos medianos bajos se han enfrentado sistemáticamente a desincentivos de precios (como indica la TPN negativa), pero en algunos casos han recibido apoyo a través de subvenciones a los insumos. En estos países, casi no se utilizan otras subvenciones fiscales (Figura 19). La magnitud de la tasa negativa de asistencia en los países de ingresos medianos bajosha disminuido recientemente, con una media del –4% en el último período (2013-18), frente al –10% de 2005-2012.

El ejemplo más destacado de un país de ingresos medianos bajos es la India, donde la política alimentaria y agrícola se ha centrado históricamente en proteger a los consumidores garantizando unos precios de los alimentos asequibles, mediante restricciones a la exportación (del trigo, el arroz distinto del basmati y la leche, entre otros) y regulaciones de comercialización en torno a la fijación de precios y las compras públicas, el almacenamiento público de alimentos y la distribución de una amplia gama de productos agrícolas[69]. De este modo, los agricultores se han enfrentado constantemente a un desincentivo de precios en general (es decir, TPN negativas). Las subvenciones a los insumos y el gasto en servicios generales, como I+D e infraestructura, se han utilizado de manera general como un medio para compensar los desincentivos de precios generados por las medidas en relación con el comercio y los mercados e impulsar la producción y la autosuficiencia del país.

En la mayoría de los países de ingresos bajos se observa un patrón similar de apoyo mediante políticas. Los desincentivos a los precios se han ido reduciendo también en estos países, pasando de un –17% de media en 2005-2012 a un –9% en 2013-18 (Figura 19). Las políticas de apoyo a los precios y a la producción de cereales, un alimento básico, determinan fundamentalmente esa tendencia, en un intento de garantizar la seguridad alimentaria en el marco de las estrategias de autosuficiencia lanzadas tras la crisis de los precios de los alimentos de 2007-08. La producción de alimentos básicos es también el objetivo de las escasas subvenciones fiscales, generalmente a los insumos, que se conceden a los agricultores de estos países.

En general, los países de ingresos bajos dedican una pequeña parte de su presupuesto público total a la alimentación y la agricultura, en comparación con los demás grupos de países por nivel de ingresos, aunque la agricultura sigue siendo un sector esencial para el crecimiento económico y la creación de empleo. El apoyo fiscal representa una pequeña parte del apoyo total al sector: en término medio, las subvenciones a los productores agrícolas representaron solo el 0,6% del valor total de la producción, frente al 4% a 5% en los países de ingresos medianos y el 12,6% en los países de ingresos altos (Cuadro 6). Una tendencia similar se observa también en el gasto en servicios generales, como se analiza más adelante, a pesar de los compromisos de los países africanos, por ejemplo, de asignar al menos el 10% de su gasto público total a la agricultura en el marco del Programa general para el desarrollo de la agricultura en África[70]. Las razones que explican el limitado apoyo fiscal a los agricultores en los países de ingresos bajos son: i) su estrecho margen fiscal, que está determinado fundamentalmente por el limitado crecimiento de los ingresos, la considerable carga de la deuda y los múltiples sectores que compiten por los escasos recursos, pero también ii) las bajas tasas de ejecución presupuestaria (una quinta parte de los presupuestos destinados a la alimentación y la agricultura no se gastan), especialmente en el caso de los gastos financiados por donantes, donde la proporción de fondos no gastados es notablemente alta (alrededor del 40%)n,70. Por ello, la adaptación de las políticas podría no ser una solución viable o eficaz en los países de ingresos bajos. Sin embargo, la investigación futura podría determinar las medidas adicionales (por ejemplo, transferencias internacionales financiadas por medidas fiscales en los países de ingresos altos) necesarias para apoyar a los países de ingresos bajos a fin de que aborden las dificultades relacionadas con las inversiones públicas en alimentación y agricultura.

Apoyo relacionado con servicios generales

En consonancia con la tendencia descrita hasta ahora, el apoyo relacionado con servicios generales, expresado como porcentaje del valor de la producción también es menor en los países de ingresos bajos (2%) que en aquellos de ingresos altos (4%) (Cuadro 6). La composición del gasto en servicios generales también es muy diversa según los grupos de ingresos (Figura 20). Los servicios más financiados por los gobiernos de los países de ingresos altos son los de infraestructura, I+D y servicios de transferencia de conocimientos, aunque también orientan inversiones a actividades de inspección y promoción de la comercialización. En los países de ingresos medianos, una parte considerable del gasto público cubre los costos de los programas de constitución de existencias públicas. Estos muy comunes en Asia y el Pacífico (por ejemplo, en China, la India, Filipinas, Indonesia y el Pakistán) y, aunque sus mecanismos de aplicación pueden diferir, en general tienen como objetivo proporcionar precios remunerativos a los agricultores, estabilizar los mercados y garantizar la seguridad alimentaria de los consumidores[71]. Por su parte, los países de ingresos bajos gastan relativamente menos en el apoyo relacionado con servicios generales, que se concentra en la financiación de la construcción y el mantenimiento de la infraestructura agrícola (con especial atención al riego), en los servicios de I+D, así como en los gastos destinados a la silvicultura, la ordenación de tierras y la protección del medio ambiente (incluidos en la categoría de varios) (Figura 20)[70].

FIGURA 20 COMPOSICIÓN DEL APOYO RELACIONADO CON SERVICIOS GENERALES COMO PORCENTAJE DEL VALOR DE LA PRODUCCIÓN, POR GRUPO DE INGRESOS Y TIPO DE SERVICIO, PROMEDIO DEL PERÍODO 2015-18

FUENTE: FAO basado en datos de la OCDE, la FAO, el BID y el Banco Mundial, recopilados por el IFPRI.

Apoyo a los consumidores

En consonancia con el apoyo fiscal descrito anteriormente, dos tercios de las subvenciones fiscales a los consumidores a escala mundial (ya sean finales o intermediarias, como aquellas para los elaboradores) se desembolsaron en países de ingresos altos. En promedio, en el período 2013-18, suponían el 4,6% del valor de la producción en los países de ingresos altos, una cifra que no llegó al 1% en los países de ingresos bajos (Cuadro 6). También en este caso, es un indicio de que los países de ingresos altos tienen más medios y recursos para apoyar financieramente a los actores de los sistemas agroalimentarios que aquellos de ingresos bajos. Por el contrario, los países de ingresos bajos tienden a optar más por las intervenciones en el comercio y los mercados para mantener los precios internos bajos en favor de los consumidores, como se ha comentado anteriormente. Las subvenciones a los consumidores intermedios suelen darse solo en los países de ingresos altos y medianos altos, sobre todo en Islandia, Estados Unidos de América, Noruega y Kazajstán.

Las subvenciones a los consumidores que se ofrecen en los países de ingresos bajos y medianos suelen adoptar la forma de transferencias en especie o en efectivo en el marco de programas de protección social. La India e Indonesia, por ejemplo, ofrecen importantes subvenciones a los consumidores finales en el marco del sistema público de distribución selectiva de cereales de la India y del programa de asistencia alimentaria mediante cupones electrónicos para la compra de arroz de Indonesia, respectivamente. En algunos países del África subsahariana, las subvenciones a los consumidores han aumentado recientemente, en algunos casos en detrimento de los productores, que han pasado a recibir menos apoyo financiero debido a las restricciones presupuestarias existentes; en su lugar, se han ampliado las transferencias en efectivo, las transferencias en especie y los programas de alimentación escolar[70].

Las políticas de apoyo son distintas en función de los grupos de alimentos y los productos

En consonancia con lo expuesto anteriormente, los países con niveles más elevados de ingresos proporcionan apoyo a todos los grupos de alimentos y, en particular, a los alimentos básicos (entre ellos los cereales, las raíces y los tubérculos), seguidos de los lácteos y otros alimentos ricos en proteínas[o]. En los países de ingresos altos, el apoyo a estos tres grupos de alimentos se proporciona de manera equitativa en forma de incentivos de precios y subvenciones fiscales a los productores. Por el contrario, en lo que respecta a las frutas y las hortalizas y a las grasas y los aceites, las subvenciones fiscales (que representan en torno al 11% del valor de la producción) eran en promedio sustancialmente mayores que los incentivos de precios durante el período 2013-18 (Figura 21)[p].

FIGURA 21 TASA NOMINAL DE ASISTENCIA COMO PORCENTAJE DEL VALOR DE LA PRODUCCIÓN POR GRUPO DE INGRESOS Y GRUPO DE ALIMENTOS, PROMEDIO DEL PERÍODO 2013-18

NOTA: En “Otros” se incluyen varios cultivos alimentarios, como el azúcar, el café, el cacao, el té y los chiles, entre los principales, pero también algunos cultivos no alimentarios, como el algodón, la lana y el tabaco. Las subvenciones no específicas de los productos son las que no se dirigen a un producto o grupo de alimentos concreto, sino a un grupo de alimentos más amplio, como todos los cultivos o productos pecuarios; se han repartido entre los distintos grupos de alimentos en función de la proporción del producto en el valor de la producción en el agregado correspondiente.

FUENTE: FAO basado en datos de la OCDE, la FAO, el BID y el Banco Mundial recopilados por el IFPRI.

La persistencia del enfoque de los cereales básicos en la política alimentaria y agrícola de la mayoría de los países del mundo no es una tendencia nueva. Las políticas de fomento de la productividad de los cultivos básicos, en particular los incentivos a los precios, las subvenciones a los insumos de cultivos específicos y la adquisición de cereales para las reservas de seguridad alimentaria, han sido habituales desde el período de la revolución verde[72]. Históricamente, estas medidas han contribuido a obstaculizar los incentivos a los agricultores para la diversificación de sus sistemas de producción, como se analiza con más detalle en la Sección 3.273,74.

Los países de ingresos medianos bajos penalizan sistemáticamente la producción de la mayoría de los productos mediante políticas que reducen los precios a nivel de productor, pero estos países otorgan subvenciones fiscales a los agricultores, especialmente para alimentos básicos, frutas y hortalizas y grasas y aceites. En los países de ingresos bajos, los incentivos de precios son negativos para la mayoría de los grupos de alimentos, pues van del –7% en el caso de los alimentos básicos (principalmente los cereales) al 1% para otros cultivos (como el azúcar, el té y el café) (Figura 21). Estos países tienen poco margen para apoyar a los agricultores mediante subvenciones fiscales, como ya se ha expuesto.

Se puede hacer un análisis más minucioso si se observa el apoyo destinado a productos alimentarios concretos[q]. El arroz, el azúcar y las carnes de diferentes tipos se encuentran entre los productos básicos que más apoyo reciben en todo el mundo (Figura 22). Las principales medidas de apoyo a estos productos son las políticas sobre el comercio y los mercados, que alteran los precios y generan incentivos para los agricultores. Como se había previsto, estas medidas no siempre son compatibles con las dietas saludables y pueden generar desincentivos (relativos) para la producción de más frutas y hortalizas, por ejemplo, ya que los agricultores se ven impulsados a producir cultivos que se enfrenten a una menor competencia y obtengan precios más altos. Además, en los países de ingresos bajos y medianos bajos, algunas frutas y hortalizas, como los bananos, el mango y las cebollas, tuvieron en promedio desincentivos de precios durante el período 2013-18 (Figura 22). Sibien esto puede suscitar preocupación por el lado de la oferta, debe reconocerse que en un escenario de precios nacionales relativamente bajos (inferiores a la referencia internacional, según la definición de la TPN), estos productos pueden resultar más asequibles para los consumidores.

FIGURA 22 TASA NOMINAL DE ASISTENCIA COMO PORCENTAJE DEL VALOR DE LA PRODUCCIÓN PARA UNA SELECCIÓN DE LOS PRODUCTOS ALIMENTARIOS QUE MÁS APOYO RECIBEN, POR GRUPO DE INGRESOS, PROMEDIO DEL PERÍODO 2013-18

FUENTE: FAO basado en datos de la OCDE, la FAO, el BID y el Banco Mundial, recopilados por el IFPRI.

La producción de arroz recibe un importante apoyo en todo el mundo: los agricultores disfrutan de incentivos de precios relativamente altos en todos los grupos de ingresos (Figura 22). Estos incentivos suponen más del 70% del valor de la producción en los países de ingresos altos, impulsados principalmente por algunos países asiáticos (como el Japón y la República de Corea), que fundamentalmente apoyan la producción de este producto esencial a través de medidas aduaneras y control de precios a nivel nacional. El arroz tiende a ser un producto que genera una gran cantidad de emisiones y aporta calorías, pero pocos micronutrientes. Sin embargo, al ser un alimento básico para más de 3 000 millones de personas de todo el mundo, los encargados de la formulación de políticas deben aplicar una consideración especial y cuidadosa al evaluar las reformas de políticas y opciones de adaptación más adecuadas, con el fin de evitar repercusiones negativas en materia de seguridad alimentaria. Esa misma consideración se aplica a los alimentos de origen animal, como la leche y la carne de vacuno, que pueden contribuir a mejorar la calidad de la dieta y la nutrición en algunos contextos de países de ingresos bajos y medianos, pero que a menudo se consumen en exceso en los países de ingresos altos, con consecuencias negativas para la salud. Es precisamente en los países de ingresos altos y medianos altos donde la producción de estos productos derivados del ganado cuenta con un apoyo relativamente mayor, como refleja una TNA media de alrededor del 11% en estos dos grupos de ingresos durante 2013-18.

Algunos países de ingresos bajos han proporcionado incentivos de precios a determinados alimentos básicos, como el trigo y el arroz, pero han desincentivado otros, como el maíz (Figura 22). En algunos casos, también se han aplicado planes de subvenciones a los insumos, especialmente para la producción de maíz (sobre todo en Malawi) y trigo (en Rwanda). Los incentivos a los precios del arroz han sido especialmente elevados en los países del África oriental (como Burundi, Rwanda y Uganda) durante el período 2013-18. En cambio, la leche, los anacardos y los bananos figuran entre los productos más penalizados (Figura 22).

Otros productos básicos de fundamental importancia para los medios de vida, la seguridad alimentaria y la nutrición de miles de millones de personas en todo el mundo son los productos pesqueros y acuícolas, para los que, lamentablemente, no existen indicadores homogéneos en materia de políticas de apoyo. El pescado y otros alimentos acuáticos desempeñan un papel fundamental en las dietas saludables; en muchos países, de hecho, proporcionan la proteína animal necesaria para consumir la dieta saludable menos costosa. Los pescadores y los trabajadores de la pesca artesanal en pequeña escala producen una gran parte de estos alimentos y son una proporción importante de la mano de obra en muchos países (Recuadro 9). La pesca excesiva es un reto acuciante para los sistemas agroalimentarios y el medio ambiente. Las subvenciones a la pesca podrían agudizar la pesca excesiva, así como las prácticas ilegales e inequitativas. Existe una necesidad urgente de recopilar y generar datos para comprender el nivel y el tipo de apoyo público dirigido a estos productos importantes para una dieta saludable, puesto que en muchos países las estrategias de adaptación deben tener en cuenta estas consideraciones (Recuadro 9).

RECUADRO 9 LA IMPORTANCIA DEL PESCADO Y LOS PRODUCTOS PESQUEROS PARA UNA DIETA SALUDABLE Y EL PAPEL DE LAS SUBVENCIONES A LA PESCA EN LOS ESFUERZOS DE ADAPTACIÓN DE LAS POLÍTICAS

El pescado y otros alimentos acuáticos son una fuente única de ácidos grasos omega-3 esenciales, además de ser ricos en vitaminas, minerales y proteínas de origen animal de alta calidad. Además, el consumo de animales acuáticos con alimentos de origen vegetal aumenta la absorción de nutrientes como el zinc y el hierro75,76. A pesar de la disminución en el uso de peces pequeños en los piensos, todavía hay competencia por el uso de estos peces para harina y aceite de pescado, que en algunas regiones puede afectar a las poblaciones nutricionalmente vulnerables. En muchas zonas del mundo, las especies de peces pequeños autóctonos se consumen en su totalidad (incluida la cabeza, los ojos, las espinas y las vísceras) y son una fuente esencial de micronutrientes. En comparación, especies como la tilapia, el atún o el salmón suelen consumirse solo por sus filetes, que representan entre el 30% y el 70% del pescado, mientras que el resto se desecha77,78. Unas sencillas tecnologías de procesado pueden convertir las cabezas y las espinas en productos nutritivos y deliciosos, por ejemplo, el esqueleto de atún molido, que fue muy bien aceptado por los escolares de Ghana cuando se añadió a las recetas tradicionales en las comidas escolares[79].

DE PEQUEÑA ESCALA, PERO DE GRAN VALOR: LA CONTRIBUCIÓN DE LA PESCA EN PEQUEÑA ESCALA A LOS SISTEMAS AGROALIMENTARIOS SALUDABLES

Se calcula que al menos el 40% de las capturas pesqueras mundiales proceden de la pesca en pequeña escala, y alrededor de un tercio de ellas provienen de la pesca continental[80]. Las especies pelágicas pequeñas, como las sardinas, los arenques y las anchoas, y otros peces pelágicos, como las caballas, las macarelas y los atunes, representan casi el 50% del total de las capturas de la pesca en pequeña escala marina. La pesca en pequeña escala desempeña un papel fundamental en la realización del derecho a una alimentación adecuada: más del 95% de todos los desembarques a pequeña escala se destinan al consumo local[81]. El consumo de pescado procedente de los desembarques de pesca artesanal en pequeña escala podría proporcionar el 50% de la ingesta diaria recomendada de ácidos grasos omega 3 a 150 millones de mujeres en África y 773 millones en Asia*[80].

Los medios de vida de 492 millones de personas dependen al menos en parte de la pesca en pequeña escala. El 90% de las personas que trabajan en las cadenas de valor de la pesca de captura desempeñan su labor en la pesca en pequeña escala, y 53 millones de personas se dedican a la pesca de subsistencia, con una proporción importante de mujeres. Por ello, los pescadores escala y los trabajadores del sector pesquero en pequeña escala tienen un enorme potencial para promover cambios transformadores con respecto a la manera en que se producen, procesan y distribuyen el pescado y los productos pesqueros, así como con respecto a quién se encarga de hacerlo y en favor de quién se hace, cuyos efectos positivos en cadena tienen consecuencias en todo el sistema mundial de alimentos. El Año Internacional de la Pesca y la Acuicultura Artesanales 2022 será una oportunidad única para mostrar la aplicación de las Directrices voluntarias para lograr la sostenibilidad de la pesca en pequeña escala en el contexto de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza[81].

NEGOCIACIONES SOBRE LAS SUBVENCIONES A LA PESCA EN LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO (OMC)

La pesca excesiva es un reto acuciante para el desarrollo sostenible, ya que puede perjudicar al medio acuático, en parte debido a la extinción de especies y las variaciones en los niveles de biomasa de los océanos, y también a las comunidades vulnerables que dependen del pescado y los productos pesqueros, pues amenaza su nutrición, su seguridad alimentaria y sus medios de vida. Las subvenciones a la pesca, que aumentan la capacidad pesquera y podrían incentivar la pesca excesiva, contribuyen de manera significativa a este problema. También pueden impulsar la competencia desleal entre las grandes flotas y los pescadores artesanales individuales, fomentando la desigualdad.

Las disciplinas relativas a las subvenciones pesqueras han sido tratadas por el Grupo de Negociación sobre las Normas de la OMC desde el Programa de Doha para el Desarrollo en 2001, con un mandato de negociación acordado en 2005, durante la Conferencia Ministerial de la OMC en Hong Kong. Este mandato pide que se eliminen las subvenciones a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada y que se prohíban ciertas formas de subvenciones a la pesca que contribuyen a la sobrecapacidad y la pesca excesiva, afirmando que el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo y menos adelantados es parte esencial de las negociaciones. Tras el establecimiento del mandato de la OMC, la convocatoria mundial de la Agenda 2030 fijó los ODS, entre los cuales el ODS 14.6 está centrado en la prohibición y eliminación de las subvenciones a la pesca, basándose en los mismos pilares negociados en la OMC e incluso reforzando su mandato.

Los beneficios asociados a la existencia de normas multilaterales sobre las subvenciones a la pesca que aborden la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, la sobrecapacidad y la pesca excesiva no se limitan a las esferas del comercio y el medio ambiente. Adaptar las subvenciones a la pesca mediante un enfoque integral basado en datos científicos puede aumentar la disponibilidad de alimentos sostenibles y nutritivos, así como reducir la competencia desleal que suele enfrentarse en la pesca en pequeña escala.

* La Red de acción mundial sobre alimentos sostenibles originados en los océanos y las aguas continentales para la seguridad alimentaria y la nutrición ha sido convocada en el marco del Decenio de las Naciones Unidas de Acción sobre la Nutrición, con un enfoque integral “de aguas saludables a personas saludables”, con el fin de mejorar la seguridad alimentaria y la nutrición con alimentos sostenibles procedentes de los océanos y las aguas continentales y de no dejar a nadie atrás.

3.2

¿CÓMO ESTÁN AFECTANDO LAS POLÍTICAS ALIMENTARIAS Y AGRÍCOLAS A LAS DIETAS?

Hacia una comprensión de las diferencias entre las dietas saludables y las dietas no saludables

Para entender cómo están afectando a las dietas las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, primero es necesario comprender las diferencias entre lo que se entiende por dietas saludables y dietas no saludables. En la edición de 2020 del presente informe se analizó en detalle qué es lo que constituye una dieta saludable mediante un examen de la evolución de la visión de la dieta en el debate sobre la seguridad alimentaria y la nutrición, que se resume en esta sección.

La composición exacta de una dieta saludable está determinada por las características de cada persona, el contexto cultural, la disponibilidad local de alimentos, las condiciones climáticas y ecológicas, las preferencias y hábitos alimentarios. No obstante, los principios básicos de lo que constituye una dieta saludable son comunes en todos los contextos y se acuerdan y definen con claridad (Recuadro 10). Un elemento clave de la calidad de la dieta es la diversidad alimentaria, o la variedad de alimentos de diferentes grupos que componen la dieta. El consumo de una mayor variedad de alimentos de distintos grupos está asociado a un menor riesgo de ingesta insuficiente y de carencia de varios micronutrientes[3]. La adopción de una dieta saludable a lo largo de todo el ciclo de vida ayuda a prevenir todas las formas de malnutrición, favorece el crecimiento y desarrollo del niño y protege frente a las ENT relacionadas con la alimentación, como la diabetes, las cardiopatías, los accidentes cerebrovasculares y el cáncer[30]. La prevención de todas las formas de malnutrición está relacionada con la productividad de los adultos y, por tanto, resulta vital para el desarrollo de las países[82].

RECUADRO 10 DESCRIPCIÓN DE LOS ALIMENTOS NUTRITIVOS Y LAS DIETAS SALUDABLES

En el presente informe, alimento nutritivo se refiere a un alimento inocuo que aporta nutrientes esenciales, como vitaminas y minerales (micronutrientes), fibra y otros componentes a las dietas saludables que resultan beneficiosos para el crecimiento, y la salud y el desarrollo, y protegen de la malnutrición. En los alimentos nutritivos, se reduce al mínimo la presencia de nutrientes que suscitan preocupación respecto de la salud pública, como las grasas saturadas, los azúcares libres y la sal o el sodio, se eliminan los ácidos grasos trans producidos industrialmente y la sal es yodada[83].

PRINCIPIOS RECTORES DE LAS DIETAS SALUDABLES3,84

- ▸ Comienzan en los primeros años de vida con el inicio temprano de la lactancia materna, la lactancia materna exclusiva durante los seis primeros meses y su continuación hasta los dos años de edad y posteriormente, combinada con una alimentación complementaria adecuada.

- ▸ Están basadas en una gran variedad de alimentos no elaborados o mínimamente elaborados, equilibrados entre los grupos de alimentos, al tiempo que restringen los productos alimentarios y bebidas altamente procesados*.

- ▸ Incluyen cereales integrales, legumbres, frutos secos y una abundancia y variedad de frutas y hortalizas**.

- ▸ Pueden incluir cantidades moderadas de huevos, productos lácteos, aves de corral y pescado, y pequeñas cantidades de carne roja.

- ▸ Incluyen el agua potable sana y limpia como líquido de preferencia.

- ▸ Son adecuadas (es decir, satisfacen las necesidades, pero no las superan) en cuanto a la energía y los nutrientes para el crecimiento y el desarrollo y para satisfacer las necesidades a fin de llevar una vida activa y sana durante todo el ciclo de vida.

- ▸ Son compatibles con las directrices de la OMS para reducir el riesgo de ENT relacionadas con la alimentación y garantizan la salud y el bienestar para la población general.

- ▸ Contienen niveles mínimos, o nulos, de ser posible, de patógenos, toxinas y otros agentes que pueden causar enfermedades transmitidas por los alimentos.

Según la OMS, las dietas saludables incluyen menos del 30% del aporte energético total procedente de grasas, con un cambio en su consumo que se aleja de las grasas saturadas y se orienta a las grasas insaturadas y la eliminación de las grasas trans industriales; menos del 10% del aporte energético total procedente de azúcares libres (preferiblemente menos del 5%); un consumo de al menos 400 g de frutas y hortalizas al día, y no más de 5 g diarios de sal (que debe ser yodada)[30].

* La elaboración de alimentos puede ser beneficiosa para promover dietas de alta calidad; puede hacer que haya más alimentos disponibles y que estos sean más inocuos. Sin embargo, los alimentos altamente procesados pueden tener un elevado contenido de sal, azúcares libres y grasas saturadas o trans, y estos productos, consumidos en grandes cantidades, pueden disminuir la calidad de la dieta. Los azúcares libres son todos los azúcares añadidos a los alimentos y bebidas por los fabricantes, los cocineros o el propio consumidor, así como los azúcares que pueden estar presentes en el azúcar natural de la miel, los jarabes y los zumos y concentrados de frutas[30]. ** La patata, la batata, la yuca y otras raíces miláceas no se clasifican como frutas ni hortalizas.

Las dietas no saludables —aquellas que no cumplen los principios básicos que se definen en el Recuadro 10— suelen tener un bajo contenido de varios nutrientes esenciales y un alto contenido de grasas (especialmente grasas trans o saturadas), azúcares o sal. El consumo de dietas no saludables puede deberse a un acceso limitado a una variedad de alimentos nutritivos a causa de factores económicos o de otra índole o a conocimientos, preferencias, motivaciones, tradiciones y factores similares. Por lo tanto, para pasar de dietas no saludables a dietas saludables es necesario realizar esfuerzos concertados y simultáneos a fin de abordar las consideraciones relativas al suministro y el acceso, propiciar entornos alimentarios saludables y promover dietas saludables mediante la educación, el cambio de hábitos y el fomento de entornos alimentarios saludables.

Políticas alimentarias y agrícolas que afectan a la disponibilidad y asequibilidad de las dietas saludables

Las políticas alimentarias y agrícolas afectan a los sistemas agroalimentarios (Figura 1) a través de varias vías complejas, por ejemplo mediante sus efectos en la producción, el comercio, los precios relativos de los alimentos, la variedad de alimentos, los ingresos de los productores y las decisiones sobre el consumo, entre otras cosas. Por consiguiente, el apoyo a la alimentación y la agricultura que se brinda mediante estas políticas puede suscitar cambios en la disponibilidad de los diferentes alimentos y en la asequibilidad de las dietas saludables, lo que a su vez puede afectar a los hábitos alimentarios3,15.

La bibliografía empírica revela que las políticas de apoyo a la producción alimentaria y agrícola, por ejemplo en forma de subvenciones fiscales o medidas aduaneras o relativas a los mercados destinadas a proteger a los productores frente a la volatilidad o la competencia, pueden generar efectos positivos para los productores beneficiarios, entre otras cosas, en sus ingresos[85]. Sin embargo, estas políticas pueden tener consecuencias negativas en la capacidad de los consumidores, especialmente los pobres, para acceder a dietas saludables y a la diversidad de la alimentación, pues afectan a los precios relativos de distintos alimentos. Por ejemplo, el aumento de los incentivos de precios a los agricultores, medidos por la TPN, está asociado a un mayor costo de una dieta saludable (Recuadro 11).

RECUADRO 11 UN MAYOR APOYO A LOS PRODUCTORES A TRAVÉS DE INCENTIVOS DE PRECIOS ESTÁ RELACIONADO CON UN AUMENTO DEL COSTO DE UNA DIETA SALUDABLE

Las políticas sobre el comercio y los mercados, medidas por la TPN, que aumentan el precio de un producto básico en relación con el precio internacional, están asociados a un mayor costo de una dieta saludable para los consumidores*. Esto se evidencia en el coeficiente de correlación positivo y significativo (30%) entre la TPN y el costo de una dieta saludable (Cuadro A, columna 1)**. Cuando se calcula la TPN según los diferentes grupos de alimentos que contribuyen a una dieta saludable, el aumento de las tasas de protección (o incentivos de precios) a los productores de frutas y hortalizas y alimentos básicos (principalmente cereales) está relacionado con un mayor costo de estos artículos concretos para los consumidores y con un mayor costo de una dieta saludable en su conjunto (Cuadro A, columnas 3 y 4)***.

CUADRO A CORRELACIONES POR PARES ENTRE LA TASA DE PROTECCIÓN NOMINAL (TPN) Y EL COSTO DE UNA DIETA SALUDABLE

NOTA: Se realiza la correlación entre la TPN y el costo de una dieta saludable en 44 países para los años 2016-2018. * p <0,05.

FUENTE: FAO.

Si bien el indicador de la TPN recoge diversas políticas, los resultados que figuran en el Cuadro A sugieren que un grupo específico de políticas concebidas para proteger a los productores nacionales puede, en última instancia, traducirse en un aumento del costo de los alimentos para los consumidores en el mercado. Por ejemplo, aunque las políticas tales como los aranceles de importación protegen los precios de los productores de la competencia internacional, estas podrían penalizar a los consumidores que pagan precios más altos para adquirir los alimentos protegidos con aranceles y los expone al riesgo de no poder permitirse una dieta saludable. Si se brinda una mayor protección a los productores de los componentes más caros de una dieta saludable, a saber, frutas y hortalizas y alimentos ricos en proteínas que representan el 46% y el 35% del costo, respectivamente, los consumidores pueden modificar su consumo en favor de grupos de alimentos relativamente más económicos.

El apoyo gubernamental a los servicios generales que abarcan I+D de nuevas tecnologías, infraestructura y reformas institucionales podría reducir el costo y mejorar la asequibilidad de los alimentos66,86. Por ejemplo, las inversiones en la mejora de infraestructuras con objeto de reducir los costos del transporte pueden contribuir a que bajen los precios de los alimentos y los costos de las dietas con mayor eficacia que las restricciones comercialesii. Asimismo, el aumento de las inversiones en servicios generales, junto con la reorientación de las subvenciones agrícolas, podría beneficiar a los productores e incrementar la asequibilidad de una dieta saludable para los consumidores (véase la Sección 4.1).

* Véase en el Recuadro 7 de la Sección 3.1 una descripción de la TPN y en la Sección 2.3 el costo de una dieta saludable. ** Se analiza la correlación a partir de una muestra de 44 países con información disponible sobre la TPN y el indicador del costo durante 2016-18. La UE se considera como la observación de un solo país. En el análisis se recogen 37 países de ingresos altos en total.

La adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura en toda la cadena de suministro de alimentos —si estas se diseñan y orientan cuidadosamente para lograr mejores resultados nutricionales (véase la Figura 1)— puede ayudar a reducir el costo y aumentar el acceso a los alimentos que conforman una dieta saludable, contribuyendo así a mejorar su asequibilidad y disponibilidad relativas. Ello implica aumentar los incentivos (y reducir los desincentivos) para la producción y el consumo de alimentos diversos, nutritivos e inocuos mediante prácticas sostenibles desde el punto de vista ambiental en todas las etapas de la cadena de suministro alimentario (Figura 1)[87]. Esto también supone tomar en la debida consideración a todas las partes interesadas, incluidas las mujeres y los jóvenes, ya que suelen encontrarse en desventaja con respecto a sus iguales masculinos adultos en relación con el acceso a los recursos y mercados alimentarios y agrícolas y su utilización. Por ejemplo, el acceso a subvenciones, insumos, instalaciones de almacenamiento, tecnologías y servicios de extensión mejoraría la eficiencia de las actividades de las mujeres y los jóvenes, la inocuidad de los alimentos y la reducción de las pérdidas posteriores a la cosecha[88]. También es importante tener en cuenta que se requieren sistemas ambientales inclusivos y saludables para garantizar un suministro constante a largo plazo de alimentos nutritivos suficientes[15] y, de esta manera, contribuir a abordar las tendencias de la malnutrición y prevenir todas sus formas (véase el Capítulo 2), así como apoyar todos los esfuerzos encaminados a garantizar la seguridad alimentaria y una buena nutrición para todos.

Antes de examinar las posibles vías de política para adaptar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, las próximas secciones describen brevemente el nexo entre estas políticas (Figura 17) y la disponibilidad y asequibilidad de las dietas saludables. En aras de la claridad, dicho análisis sigue la categorización de políticas presentadas en la Sección 3.1.

Intervenciones en el comercio y los mercados: medidas aduaneras

El comercio puede mejorar la disponibilidad y asequibilidad de diferentes alimentos y, por tanto, ampliar las opciones de los consumidores y contribuir a dietas más diversificadas, incluido el acceso a alimentos frescos[89]. Por ejemplo, países como Dinamarca, Maldivas y Mauritania importaron más de tres cuartas partes de la cantidad de frutas y hortalizas disponibles para el consumo interno en 2019[90]. Al mismo tiempo, el comercio de alimentos suele estar asociado a una mayor disponibilidad de alimentos hipercalóricos altamente procesados, con un alto contenido de grasas, azúcares o sal[89]. Del mismo modo, aunque el comercio puede contribuir a la adaptación al cambio climático estabilizando los mercados y reasignando alimentos de regiones con excedentes a regiones deficitarias[91], la producción para la exportación puede generar externalidades ambientales negativas, como extracciones insostenibles de agua dulce, contaminación, pérdida de biodiversidad, deforestación y emisiones de GEI (por ejemplo, derivadas del transporte de alimentos). Por lo tanto, las políticas comerciales en los ámbitos de la alimentación y la agricultura deberían abordar los efectos negativos entre los objetivos económicos, ambientales y sociales y reforzar la resiliencia del sistema agroalimentario mundial a las perturbaciones.

Las medidas aduaneras, definidas en la Sección 3.1, afectan a la disponibilidad y los precios relativos de los alimentos y, por consiguiente, pueden repercutir en las opciones de los consumidores, los hábitos alimentarios y los resultados sanitarios relacionados con la dieta. Los aranceles de importación son la medida aduanera más utilizada y a menudo se emplean para proteger a los productores nacionales frente a la competencia, con aranceles que varían en función de los distintos productos y países (Recuadro 12).

RECUADRO 12 ARANCELES SOBRE LOS ALIMENTOS ALTAMENTE PROCESADOS, EL AZÚCAR Y LA CONFITERÍA, Y LAS FRUTAS Y HORTALIZAS*

Los aranceles aplicados efectivamente en los alimentos importados varían mucho según el nivel de ingresos del país y el grupo de alimentos, tales como alimentos altamente procesados, azúcar y confitería, frutas y hortalizas o alimentos y bebidas en general (Cuadro A)**.

CUADRO A ARANCELES MEDIOS APLICADOS A DIFERENTES GRUPOS DE ALIMENTOS (VALOR PONDERADO DE LAS IMPORTACIONES, PORCENTAJE), POR GRUPO DE INGRESOS

NOTA: N = 181 países. Los datos son intersectoriales y reflejan principalmente los valores de 2020. En algunos casos sobre los que falta información, se toman los datos de 2019 (14 casos), 2018 (cinco casos) o 2017 (seis casos) a fin de aprovechar al máximo la muestra. Los valores se han redondeado al primer decimal.

FUENTE: FAO basado en Banco Mundial. 2022. Datos sobre aranceles por país. En: Solución Comercial Integrada Mundial (WITS). Washington, D.C. Consultado el 26 mayo de 2022. https://wits.worldbank.org/tariff/trains/country-byhs6product.aspx?lang=en.

Los aranceles de importación sobre los alimentos suelen ser más elevados en los países de ingresos altos. Esto aumenta los precios al consumidor de los alimentos importados o que compiten con las importaciones y puede afectar de forma desproporcionada a los hogares pobres que gastan una mayor parte de sus ingresos en alimentos[92]. Por el contrario, los países de ingresos altos, en promedio, aplican aranceles más bajos a los alimentos importados***.

En lo que respecta a los aranceles de importación aplicados a alimentos con distinto valor nutricional, los datos muestran que tanto los alimentos altamente procesados como el azúcar y la confitería en general están sujetos a aranceles más elevados que los alimentos y las bebidas en general, en todos los países, menos los de ingresos altos. Por ejemplo, los países de ingresos medianos bajos aplican un arancel medio del 14,7% a los alimentos altamente procesados importados, en comparación con el 8,5% en el caso de los alimentos y las bebidas como índice de referencia. Algo fundamental es que en todos los países, salvo aquellos del grupo de ingresos altos, también se aplican aranceles de importación elevados a las frutas y hortalizas, y los países de ingresos bajos perciben, en promedio, un impuesto de casi el 19% sobre los alimentos importados en este grupo.

Estas observaciones son importantes, ya que los cambios arancelarios pueden influir en la disponibilidad y el consumo internos de alimentos con distinto valor nutricional. Por ejemplo, los datos de Fiji sugieren que las reducciones de los altos aranceles aplicados a las frutas y hortalizas condujeron a un aumento de las importaciones de este grupo de alimentos y de la disponibilidad nacional de dichos productos[93]. En lo que respecta a los alimentos hipercalóricos con un valor nutricional mínimo, varios estudios documentan que las reducciones arancelarias en esos alimentos están asociadas a un aumento de su oferta y consumo y de los indicadores relacionados con la salud, como la prevalencia de la obesidad. Estos hallazgos también se observan en países en diferentes fases de desarrollo94,95,96,97. No obstante, para reducir el consumo de dichos alimentos, sería preferible aplicar impuestos nacionales en vez de aranceles, dado que desalientan su consumo agregado independientemente del origen y se ha demostrado que resultan eficaces para mejorar las dietas (véase la Sección 4.2)89,98.

Por último, es importante señalar que los impuestos y aranceles afectan al consumo de alimentos general, y su aumento podría perjudicar la ingesta suficiente de alimentos en algunos contextos si no va acompañado de otras medidas que contribuyan al acceso a alimentos nutritivos. Por ejemplo, se ha determinado que las mayores diferencias en los aranceles aplicados a alimentos altamente procesados frente a los alimentos con una elaboración mínima y no elaborados en el África subsahariana están asociadas a niveles más bajos de obesidad, pero también a una mayor prevalencia de la insuficiencia ponderal[97]. Esto indica que tal vez sea necesario adoptar un enfoque integrado, que emplee múltiples instrumentos de política –como la utilización de ingresos procedentes de los impuestos aplicados a los alimentos altamente procesados para programas bien orientados que reduzcan la desnutrición–, junto con investigaciones que determinen los grupos de alimentos que pueden estar sujetos a impuestos con objeto de combatir la obesidad sin efectos perjudiciales en la desnutrición.

* Los resultados obtenidos a partir del análisis de los aranceles de importación no pueden compararse directamente con los resultados obtenidos del análisis del indicador agregado de la TPN que figura en la Sección 3.1, debido a la variedad de instrumentos de política considerados en el cálculo de la TPN. La TPN refleja el efecto neto general de los aranceles, las medidas no arancelarias, las restricciones a la exportación (y las subvenciones) y las medidas de control de precios del mercado (como los precios administrados o los precios mínimos pagados al productor). Además, dadas las importantes necesidades de datos para el cálculo de la TPN, la cobertura de algunas combinaciones de países y productos básicos del conjunto de datos de la TPN es muy baja, especialmente para los países de ingresos bajos y para las frutas y hortalizas, a diferencia de los datos arancelarios, que son más completos.

** En el Anexo 5 se proporciona una descripción del indicador arancelario empleado y se describe la determinación de los grupos de alimentos. Los alimentos altamente procesados son los que Monteiro et al. (2019)[417] definen como “ultraprocesados” (grupo 4 según la clasificación del sistema NOVA).

*** Cabe señalar que los promedios presentados ocultan las diferencias que existen dentro de los grupos de países. Por ejemplo, en las Islas Salomón, de ingresos medianos bajos, se aplica un arancel de importación de alrededor del 10% a los alimentos altamente procesados, frente a un promedio del 14,7% en todos los países de ingresos medianos bajos.

Además de los aranceles, las medidas no arancelarias pueden incidir en el comercio agroalimentario y la asequibilidad y diversidad de las dietas, ya que los productores y comerciantes tal vez tengan que cumplir normas y otros requisitos reglamentarios que aumentan los costos comercialesr,3. Algo fundamental es que, mientras que los aranceles en el comercio agroalimentario se han reducido desde la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, las medidas no arancelarias están muy extendidas3,99,100.

A modo de ejemplo, los resultados recientes sobre la prevalencia de las medidas no arancelarias por grupo de productos muestran que en 2019 casi el 80% del valor total de las importaciones de 100 países de los que se dispone de datos estaban sujetos a esas medidas, y el comercio agroalimentario se vio afectado de forma desproporcionada[100]. Además, se constata que las estimaciones de los equivalentes arancelarios de las medidas no arancelarias en el comercio agroalimentario a menudo son más elevadas que los aranceles de importación. El promedio mundial de los equivalentes arancelarios de las MSF y las normas relacionadas con los OTC —medidas clave que afectan a las importaciones agroalimentarias— se calcula en un 15%101,102,103. En lo que respecta a los diversos grupos de alimentos de interés en el contexto de las dietas saludables, según las estimaciones, los equivalentes arancelarios de las MSF y las medidas sobre OTC rondan el 8% de los productos vegetales definidos ampliamente y casi el 14% de los alimentos elaborados (incluidas el azúcar y la confitería)[103].

En conjunto, estos resultados indican que es probable que las medidas no arancelarias aumenten el costo de los alimentos para los consumidores, pero no resulta claro si los alimentos nutritivos se ven más gravemente afectados. Además, las MSF se establecen para proteger la vida o la salud de los seres humanos, los animales o las plantas[104]. Por ejemplo, las medidas de inocuidad alimentaria se aplican a fin de garantizar que los alimentos comercializados sean inocuos para los consumidores, entre otras cosas mediante la aplicación de niveles máximos de residuos de plaguicidas o medicamentos veterinarios3,102. También se ha documentado que algunas medidas no arancelarias pueden ampliar el comercio agroalimentario, por ejemplo aumentando la confianza de los consumidores a través de requisitos de etiquetado y envasado102,103. Por consiguiente, mantener y fortalecer las medidas para proteger la salud humana, animal y vegetal, haciendo al mismo tiempo que su aplicación sea transparente y se base en datos objetivos, es importante para la inocuidad y previsibilidad del comercio agroalimentario y las dietas saludables.

Las restricciones a la exportación se centran principalmente en alimentos básicos que se consideran importantes para la seguridad alimentaria, como el arroz, el trigo, el maíz o las legumbres, y raramente se aplican a las frutas u hortalizas. Por ejemplo, en el contexto de la guerra en Ucrania y de los precios altos de los alimentos sin precedentes, a mediados de marzo de 2022, Egipto prohibió la exportación de trigo, harina, lentejas y frijoles en medio de las crecientes preocupaciones relativas a las reservas alimentarias[105]. Entre los 33 países que aplicaron restricciones a la exportación entre 2007 y 2011, solo Jordania impuso una prohibición a las exportaciones de “hortalizas frescas y huevos”[106], y otra excepción es Uzbekistán, que introdujo una prohibición a la exportación de frutas y hortalizas en 2015, pero la levantó en 2016[107]. Unos pocos países también introdujeron restricciones a la exportación de corta duración en la primera ola de la pandemia de la COVID-19; Türkiye impuso una prohibición a la exportación de limones durante cinco meses, mientras que Kazajstán primero prohibió las exportaciones de distintas hortalizas antes de convertir la prohibición en un cupo de exportación[108]. Dado su objetivo general de hacer que los alimentos básicos sean más asequibles, las restricciones a la exportación podrían dar lugar a precios relativos más bajos de alimentos básicos y, por tanto, a una proporción más alta de esos alimentos en el aporte calórico general de los hogares pobres en particular. Sin embargo, los datos sugieren que en el pasado estas medidas no lograron limitar el aumento de los precios nacionales de determinados productos[109].

Intervenciones en el comercio y los mercados: controles de los precios de mercado

Como se describe en la Sección 3.1, los controles de los precios de mercado incluyen políticas tales como precios administrados utilizados para compras directas del sector público a los agricultores. Si las intervenciones a través de las compras públicas de alimentos aumentan o reducen los precios internos en relación con el precio en la frontera, estos generan incentivos o desincentivos para los productores.

A menudo los gobiernos compran alimentos directamente a los agricultores a precios administrados con fines de constitución de existencias de alimentos o para programas de protección social o las comidas que se sirven en instituciones públicas (véase el Recuadro 16 en la Sección 4.2). Las políticas que establecen precios administrados son comunes en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos, incluidos importantes productores agrícolas como China y la India, pero se han dejado de lado en gran medida en los países de ingresos altos, como los Estados Unidos de América y los Estados Miembros de la UE69,110. En el pasado, el apoyo público proporcionado a través de precios garantizados elevados, por ejemplo en la UE, dio lugar a existencias públicas excesivas y generó fricción con los principales socios comerciales de la UE[111].

Los controles de precios con frecuencia van acompañados de medidas aduaneras destinadas a mantener los precios del mercado mundial por encima de los precios para los productores nacionales. Por ejemplo, el programa de sustentación de precios para los productores de arroz en la República Dominicana consiste en mantener el precio mínimo que se paga a los productores, a través de una combinación de regulación del mercado y contingentes arancelarios, con elevados aranceles fuera de contingente[112].

Si superan los precios mundiales, estos precios mínimos o administrados proporcionarían incentivos a los agricultores para producir cantidades mayores que las que producirían en otro caso. En muchos países de ingresos bajos y medianos, los gobiernos utilizan este instrumento con el objetivo de política de garantizar un suministro suficiente de productos básicos estratégicos, con fines de seguridad alimentaria, y para mejorar los ingresos de los agricultores pobres. Al mismo tiempo, al igual que otras medidas comerciales y de mercado que generan incentivos de precios, este instrumento distorsiona los mercados nacionales y posiblemente el comercio mundial, lo que afecta al costo de los alimentos. Los controles de precios, que se aplican sobre todo a los cereales, en particular el arroz, el maíz y el trigo[71], y también al azúcar[110], a menudo dan como resultado un mayor suministro de estos productos en comparación con alimentos tales como frutas, hortalizas o legumbres.

En numerosos países de ingresos bajos y medianos, estas medidas siguen estando muy extendidas. Algunos datos indican que esto tiene efectos perjudiciales en la diversidad alimentaria. Por ejemplo, en Egipto, el alto precio de adquisición del trigo ofrece un fuerte incentivo para que los agricultores cultiven trigo. Esto, combinado con las subvenciones al pan dirigidas a las panaderías y los consumidores, condujo a un aumento considerable del consumo per cápita de pan y a una mayor proporción de productos a base de trigo en el suministro de alimentos en general[113]. Al igual que en el caso de otros países de África septentrional, la oferta alimentaria de productos de trigo per cápita de Egipto es una de las mayores del mundo: alcanza los 146 kg per cápita al año, más del doble del promedio mundial, y constituye aproximadamente un tercio del suministro de alimentos en general en términos de calorías[90].

Subvenciones fiscales a los productores

La combinación de productos que se apoya mediante distintos tipos de subvenciones fiscales a los productores (Figura 17) y el proceso por el cual se aplican las políticas pueden afectar directa o indirectamente a la diversidad y cantidad de alimentos producidos, los flujos comerciales y los precios relativos que afrontan los consumidores. Por lo tanto, estos afectarán al acceso a dietas saludables y su asequibilidad (Recuadro 10). Los efectos concretos de una subvención fiscal son específicos (del contexto) de cada país. Sin embargo, estos instrumentos de política tienen en común algunos efectos positivos y negativos en las dietas saludables.

Subvenciones a la producción y (a los) factores de producción

Las subvenciones a la producción y basadas en factores de producción tienen una influencia directa en las decisiones de los agricultores relativas a la producción. Por lo tanto, inciden en la cantidad, la diversidad y el precio de los productos básicos, ya sea que se destinen al consumo final o se utilicen como insumos para la industria ganadera y de elaboración de alimentos. En los últimos decenios, la aplicación de estas subvenciones ha variado según el país. No obstante, en la mayoría de los países, se ha centrado, y sigue centrándose, en unos pocos productos básicos (Sección 3.1). De hecho, desde la década de 1970, entre los productos básicos más subvencionados se encuentran los alimentos básicos, en particular el maíz, el trigo y el arroz, seguidos de la carne de vacuno y la leche[s].

Estas subvenciones han contribuido notablemente a aumentar la producción y reducir los precios de los alimentos básicos subvencionados, principalmente los cereales85,114. El efecto positivo más importante de estas subvenciones ha sido su contribución a la mejora de la seguridad alimentaria gracias a un mayor aporte calórico en todo el mundo73,115. Asimismo, mediante el apoyo a los ingresos agrícolas, las subvenciones a los productos y los factores de producción contribuyeron al desarrollo y el uso de mejores tecnologías y de nuevos insumos agrícolas que mejoraron la productividad de los productos básicos subvencionados[116].

Sin embargo, estas subvenciones también causaron importantes distorsiones en los mercados[t], tanto en los distintos países como entre ellos62,117,118. Estas distorsiones afectaron a la producción, el comercio y los precios de los productos básicos subvencionados de maneras que normalmente no habrían existido en un mercado competitivo y han creado desincentivos (relativos) a la producción de alimentos nutritivos74,119. Las subvenciones a la producción y los factores de producción han alentado el monocultivo en algunos países, han hecho que cese el cultivo de determinados productos nutritivos[u] y han reducido la producción de algunos alimentos que no reciben el mismo nivel de apoyo gubernamental (los productos básicos y sus derivados[v])73,120,121. Estos cambios en la producción tienen implicaciones directas en el precio y la disponibilidad de productos básicos y sus derivados con menos subvenciones o no subvencionados, lo cual, a su vez, puede crear incentivos negativos para que las personas diversifiquen sus dietas, especialmente para las poblaciones más vulnerables desde el punto de vista económico[120]. Los niveles de producción y los precios más bajos de los productos subvencionados también han repercutido en la industria alimentaria, que ha elaborado los insumos poco saludables y de bajo costo que utiliza con frecuencia (por ejemplo, el jarabe [de maíz] con alta concentración de fructosa, aceites que contienen grasas saturadas, etc.)96,122.

Los cultivos más subvencionados están muy presentes en el suministro alimentario de la mayoría de los países, son de bajo precio y, en algunos países, se consumen en niveles muy por encima de las recomendaciones (Recuadro 10)123,124,125. Cuando se considera la proporción de estos productos subvencionados, y de los ingredientes alimentarios derivados de ellos, en el consumo individual total de alimentos, representan una parte importante de las dietas de las personas, especialmente entre las personas más vulnerables, incluso en los países de ingresos altos120,126,127. Por ejemplo, en un estudio que evalúa la repercusión de las subvenciones a los productos y los factores de producción de los Estados Unidos de América (que abarcan el maíz, el trigo, la soja, el arroz, el sorgo, los productos lácteos y el ganado) en el consumo de su población, se constató que el 56% de las calorías consumidas provenían de productos básicos subvencionados, y la proporción era de entre el 66% y el 100% entre las personas menos educadas, más pobres y con menor seguridad alimentaria[122].

Subvenciones a los insumos

Las subvenciones a los insumos suelen tener como objetivo subsanar las carencias de los mercados poco desarrollados o cuyo funcionamiento es deficiente, aumentar la rentabilidad de la agricultura y diversificar o aumentar la producción y el consumo de productos agrícolas128,129. Por consiguiente, las subvenciones a los insumos podrían contribuir a la disponibilidad y asequibilidad de las dietas saludables, mejorando la seguridad alimentaria y la nutrición[126]. No obstante, diversos estudios empíricos muestran resultados desiguales. Por una parte, algunos estudios de casos de países revelaron que las subvenciones importantes a algunos productos básicos —por ejemplo, para las compras de semillas de arroz y fertilizantes— fomentaron un aumento de la producción, el consumo y la inversión privada, lo cual, a su vez, desempeñó una función importante en la transformación de la cadena de valor[130].

Por otra parte, otros estudios de casos de países muestran que los objetivos de política de las subvenciones a los insumos no siempre se cumplen o que sus costos superan sus beneficios y que el instrumento de política es difícil de eliminar y, en algunos casos, puede haber inhibido el desarrollo de los mercados de insumos128,131. Las razones subyacentes de estos resultados están relacionadas con el proceso por el cual se proporcionan estas subvenciones[132]. En determinados países, a menudo en los países de ingresos medianos bajos, los objetivos de las subvenciones a los insumos en lo que respecta a la productividad y la diversidad no se cumplieron cuando el proceso por el cual se aplicaron las subvenciones a los insumos resultó deficiente (por ejemplo, las subvenciones no llegaron a los beneficiarios previstos o no fueron acompañadas de servicios de extensión)[131] o cuando las subvenciones a los insumos recibieron una financiación insuficiente, alentaban el monocultivo o no tenían en cuenta la nutrición96,130.

Con respecto a los países donde los costos de las subvenciones a los insumos superaron los beneficios, especialmente en los países de ingresos medianos y altos, el mecanismo de aplicación (por ejemplo, la subvención asociada al nivel de producción que abarca un número limitado de productos), junto con la elevada cantidad subvencionada, no solo resultó costoso y difícil de eliminar, sino que también distorsionó los mercados o dio una ventaja “desleal” a algunos productos básicos (por ejemplo, de cereales)62,133,134. En este caso, los efectos negativos en las dietas son similares a aquellos analizados anteriormente en relación con las subvenciones a los productos y los factores de producción.

Las repercusiones negativas de las subvenciones a los insumos también pueden superar sus beneficios cuando estas subvenciones compiten por los escasos fondos gubernamentales que podrían destinarse a otras inversiones (por ejemplo, infraestructura, investigación y desarrollo, etc.) que, a largo plazo, pueden permitir a los hogares rurales diversificar sus medios de vida más allá de los alimentos básicos y avanzar hacia una dieta saludable más diversificada120,135, y pueden contribuir a impulsar la productividad, así como reducir el precio y aumentar la disponibilidad de alimentos nutritivos[69].

Una nota positiva es que en estudios recientes se constató que los países que introducen políticas híbridas que apoyan la creación de mercados de insumos[131] han podido llegar a un mayor número de agricultores y, al mismo tiempo, desarrollar un mercado sostenible de insumos, lo que podría facilitar el acceso a insumos de calidad para todos los productos agrícolas136,137. Tal es el caso, por ejemplo, de las subvenciones a los insumos que utilizan cupones y comerciantes privados[128] o de las políticas híbridas que emplean transferencias de efectivo[96].

Otras subvenciones a las que se aplican criterios no relacionados con los productos o la producción

Además de las subvenciones analizadas anteriormente, existe el pago de una suma global a todos los agricultores, que puede incluir las subvenciones asociadas a resultados ambientales o territoriales. A menudo estas subvenciones están sujetas a exigencias de condicionalidad, pero no están asociadas a la producción de determinados productos básicos o números de animales o al uso de factores de producción específicos; estas se denominan “subvenciones desvinculadas” (Sección 3.1). Estas subvenciones pueden incluir transferencias que contribuyan a la regeneración del suelo, cuyo efecto en las dietas saludables dependerá de la forma en que se aplique la subvención[138]. Por ejemplo, puede alentar la plantación de especies autóctonas[139] pero, a corto y medio plazo, es posible que reduzca la producción de algunos productos básicos y, por consiguiente, aumentar su precio[140]. Los efectos en las dietas saludables también dependerán de las posteriores decisiones sobre el uso de la tierra y la estructura de producción agrícola existente, por lo que los resultados serán específicos de cada país[141].

Las subvenciones desvinculadas también pueden incluir el apoyo a los productores para superar dificultades como el cumplimiento de nuevos reglamentos y fomentar la producción sostenible desde el punto de vista ambiental. Diversos estudios empíricos muestran que estas subvenciones aumentan el nivel de producción, pero no modifican notablemente la variedad de alimentos que se producen en un país[142]. En lo que respecta a una dieta saludable, los estudios recopilados sugieren que los países que han adoptado subvenciones desvinculadas no han podido satisfacer la demanda de alimentos nutritivos. Por ejemplo, en Asia meridional, el movimiento hacia sistemas de producción de frutas y hortalizas de valor elevado ha sido lento en comparación con el crecimiento de la demanda[143]. En Francia, a pesar del aumento de las subvenciones desvinculadas en 2005 y 2014, el desempeño del sector de las legumbres no ha cambiado significativamente[144]. En ambos casos, la falta de inversiones en infraestructura y los altos costos de transacción asociados a las cadenas de valor de las frutas y hortalizas se mencionan entre las principales razones de la lenta respuesta por el lado de la oferta. Sin embargo, las subvenciones con objetivos de sostenibilidad han contribuido a lograr resultados ambientales positivos y a la disponibilidad de alimentos más inocuos. En el Capítulo 4 se expone un análisis de la adaptación de las políticas en favor de sistemas agroalimentarios nutritivos y sostenibles.

Apoyo relacionado con servicios generales

El apoyo relacionado con servicios generales consiste en gastos públicos destinados a proporcionar bienes y servicios públicos que pueden establecerse a fin de crear condiciones propicias y sostenibles desde el punto de vista ambiental para el sector alimentario y agrícola (Sección 3.1). Estos servicios conectan todos los sectores económicos de los sistemas agroalimentarios (Figura 1), contribuyen al nexo entre productores y consumidores y pueden impulsar en gran medida la productividad allí donde los niveles sean bajos y las deficiencias de productividad sean significativas, como es el caso de muchos países de ingresos bajos. Entre estos servicios se incluyen la I+D, la transferencia de conocimientos, los servicios de inspección, la infraestructura agrícola, la constitución de existencias públicas y la comercialización y promoción de productos alimentarios y agrícolas. El apoyo relacionado con servicios generales resulta fundamental para el buen funcionamiento de los sistemas agroalimentarios, es esencial para garantizar la inocuidad alimentaria y la disponibilidad de alimentos y puede contribuir de forma considerable a la reducción de los precios de los alimentos, en particular de los alimentos nutritivos[69]. Es importante recordar que debido a la insuficiencia y el poco interés que se ha prestado a algunos alimentos nutritivos a lo largo de decenios (por ejemplo, los productos básicos indígenas, las legumbres en Francia), la inversión del sector privado en esos alimentos ha sido escasa[144]. En lo que respecta a las repercusiones del apoyo relacionado con servicios generales en la producción, estas difieren entre un servicio y otro, son muy específicas del contexto (Sección 3.1) y pueden presentar efectos negativos. Por ejemplo, un servicio (como la inspección) puede tener un efecto positivo en la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos, pero podría entrañar un aumento de los precios de los alimentos (por ejemplo, tarifas de supervisión) que podría poner en riesgo la asequibilidad de las dietas saludables o viceversa. Dada la importancia de cada uno de los servicios generales para las dietas saludables, y en aras de la claridad, estos se analizan por separado más adelante.

Investigación y desarrollo (I+D) y transferencias de conocimientos

La inversión pública en I+D relacionados con la alimentación y la agricultura es fundamental para la seguridad alimentaria mundial, la mejora de la nutrición, la provisión de dietas saludables asequibles y la sostenibilidad ambiental. La I+D es uno de los factores determinantes del aumento de productividad, la reducción de los precios de los productos básicos y la consiguiente caída de los precios de los alimentos al por menor lograda desde 1950145,146. Por ejemplo, en el caso de las frutas y hortalizas, un estudio reveló que sin los conocimientos adquiridos mediante la I+D, el consumo de este grupo de alimentos se habría reducido en más del 27% debido a la subida de los precios[145]. Asimismo, la I+D ha contribuido notablemente al desarrollo de insumos agrícolas, nuevos productos alimentarios y tecnologías agrícolas, así como a la mejora de la información sobre el producto entre los comerciantes, elaboradores y vendedores minoristas y la rastreabilidad de los productos de la granja a la mesa (por ejemplo, la tecnología de cadena de bloques operada por agentes de la cadena de valor), que aumentó la transparencia y la confianza147,148,149.

Si bien los beneficios de la I+D son numerosos[w], los efectos de la I+D en las dietas dependen de las condicionalidades que se aplican al apoyo a la I+D, los medios de ejecución y el producto básico objetivo[150]. La I+D suele ser un esfuerzo conjunto de los sectores privado y públicox,151, que se ofrece a instituciones de larga data, la mayoría de las cuales se concentran principalmente en las industrias relacionadas con los cereales (incluidos los productos básicos más subvencionados analizados anteriormente en el contexto de las subvenciones fiscales a los productores)150,152. Por ejemplo, el Centro Mundial de Hortalizas (que abarca una amplia cesta de cultivos) cuenta con un presupuesto de aproximadamente 20 millones de USD[153], mientras que el Instituto Internacional de Investigación sobre el Arroz tiene una cartera de donaciones de 67,5 millones de USD[154].

Las transferencias de conocimientos, que guardan estrecha relación con la I+D, son servicios básicos destinados a aumentar la productividad, la inocuidad de los alimentos y el valor nutricional de los productos, especialmente necesario en contextos en los que resulta difícil satisfacer las necesidades de micronutrientes de las poblaciones[146]. Los servicios de transferencias de conocimientos son esenciales para la difusión y adopción de productos de I+D (por ejemplo, nuevas semillas) y tecnologías (por ejemplo, datos procedentes de satélites para vigilar el crecimiento de los cultivos)148,155,156. También pueden ser importantes para brindar capacitación genérica y asesoramiento de extensión a los agricultores (por ejemplo sobre técnicas agrícolas sostenibles, la gestión de las pérdidas poscosecha y la agricultura que tiene en cuenta la nutrición), así como educación superior en el ámbito de los programas agrícolas (por ejemplo, servicios orientados a los mercados)148,157. Por ejemplo, en el caso de la agricultura que tiene en cuenta la nutrición, estos servicios implican cada vez más distintos tipos de intervenciones, como la adopción de cultivos bioenriquecidos, junto con educación sobre agricultura y nutrición[158], el enriquecimiento de cereales y productos, así como capacitación destinada a ampliar la producción, que han demostrado reducir las deficiencias de micronutrientes (por ejemplo de vitamina A) y, al mismo tiempo, aumentar los ingresos de los hogares120,130. Sin embargo, estos avances no llegan a todos los productores, ya que siguen existiendo importantes carencias en lo que respecta a los fondos, los conocimientos, las tecnologías, los medios de ejecución y la coordinación de la I+D y los prestadores de servicios de transferencia de conocimientos, así como escasas asociaciones entre partes interesadas[159]. Por ejemplo, en el caso del enriquecimiento, las brechas tecnológicas son demasiado grandes para que pueda aplicarse con eficacia en la elaboración industrial en pequeña escala160,161.

Servicio de inspección

El servicio de inspección es el brazo de aplicación de la gestión de riesgos en materia de inocuidad de los alimentos. Esto incluye garantizar la conformidad de los productos alimentarios con los reglamentos y las normas de inocuidad y calidad de los productos de toda la cadena alimentaria (tanto los insumos como los productos)[162]. El servicio de inspección es fundamental para las dietas saludables (Recuadro 10), para la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos, es decir, para reducir los riesgos de contaminación de los alimentos, por ejemplo debido a toxinas, productos químicos, bacterias y otros patógenos nocivos. Además, la inspección puede contribuir a mejorar la calidad de los alimentos (incluido el valor nutricional de los productos) y la productividad (por ejemplo, las normas que afectan a las pérdidas de producción) y a reforzar la confianza y el conocimiento de los consumidores[163]. En los últimos años, los países han invertido en instrumentos para la comunicación de buenas prácticas, enfoques digitales basados en el riesgo con objeto de mejorar el control de la inocuidad de los alimentos y en cooperación y colaboración entre las autoridades competentes164,165.

No obstante, existen deficiencias en la adopción de nuevas tecnologías y en la inversión en los equipos de inspección necesarios para acceder a servicios científicos de calidad (por ejemplo, capacidad para hacer un seguimiento, tomar muestras y hacer análisis de productos alimentarios a fin de detectar contaminantes específicos y procesar datos a efectos del análisis de riesgos). Asimismo, en algunos países los procedimientos de inspección siguen siendo engorrosos, costosos y su aplicación carece de transparencia y coherencia entre los distintos órganos gubernamentales (por ejemplo, el establecimiento de distintos requisitos por parte del Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Sanidad)164,165. Además, en algunos países los sistemas de inocuidad de los alimentos del sector privado son deficientes[166], y algunos países privilegian el control oficial de los alimentos destinados a la exportación, mientras que los alimentos destinados al mercado nacional son ignorados (por ejemplo, los alimentos que se vendían en los mercados locales de África oriental contenían aflatoxinas)[167].

Es importante tener en cuenta que la falta de confianza en la inspección de productos locales, o en los sistemas de gestión de la inocuidad de los alimentos del sector privado, puede desalentar el consumo de productos locales nutritivos y menos costosos en favor de productos importados (este fue el caso, por ejemplo, de los alimentos para lactantes en África occidental)[168]. Tal vez no sea posible hacer frente a estos desafíos sin que se produzcan efectos negativos. El cumplimiento de las nuevas normas o procesos puede significar que la industria de la alimentación deberá asumir costos adicionales para garantizar la inocuidad de sus productos, que se trasladarán a los precios al consumidor. Esto puede reducir la asequibilidad de los alimentos nutritivos, afectando a los productores y consumidores pobres de manera desproporcionada. Por lo tanto, los gobiernos tienen el reto de encontrar el equilibrio adecuado entre estos dos objetivos simultáneos. Un primer paso para afrontar esos desafíos podría ser poner en práctica instrumentos como el instrumento de la FAO y la OMS de evaluación de los sistemas de control alimentario, que ayuda a evaluar la eficacia de los sistemas nacionales de control de los alimentos y focaliza mejor los limitados recursos a fin de fortalecerlos, incluida la modernización del servicio de inspección[169].

Infraestructura

La infraestructura es fundamental para fomentar la diversidad alimentaria, la disponibilidad de alimentos, la asequibilidad y la inocuidad alimentaria. Una infraestructura apropiada puede aumentar tanto la cantidad como la calidad de los alimentos disponibles en los mercados, en particular de los alimentos perecederos, como las frutas[144] y el pescado fresco[170]. Esto es necesario para reducir la pérdida y el desperdicio de alimentos, reducir las pérdidas económicas y la presión sobre el medio ambiente y fomentar la resiliencia en un contexto de cambio climáticoy 75,171. El aumento de la infraestructura en todas las etapas de la cadena de valor también desempeña un papel central en la inocuidad alimentaria. Por ejemplo, una infraestructura de secado y almacenamiento adecuada y fiable es clave para reducir las micotoxinas cancerígenas (por ejemplo, las aflatoxinas) en los cereales, las nueces y los alimentos básicos secos relacionados, y para la distribución de alimentos acuáticos perecederos, se necesitan cadenas de frío de gran densidad de capital que cumplan las normas de inocuidad de los alimentos[172].

La infraestructura reviste especial importancia en los países que dependen del acceso a los mercados y en los países donde la diversidad del suministro de alimentos depende de su propia producción y donde las pérdidas poscosecha son muy elevadas126,155,171. Por ejemplo, en el caso de la pérdida y el desperdicio de alimentos, se estima que mientras que en el África subsahariana la pérdida y el desperdicio de frutas y hortalizas durante la poscosecha, la elaboración y la distribución ascienden al 35%, en Europa la misma cifra se sitúa en un 15%[173].

Las inversiones en riego, carreteras, tecnología de almacenamiento, preservación de alimentos con bajos insumos (como el secado solar) y la refrigeración y la electricidad sostenibles han demostrado contribuir a abordar esas dificultades y son cada vez más necesarias debido a los regímenes de lluvias irregulares y el aumento de las temperaturas120,135,174. Con todo, estas inversiones no necesariamente garantizan que se consiga mejorar la diversidad alimentaria, la asequibilidad o el acceso a las dietas saludables. Por ejemplo, en Etiopía y la República Unida de Tanzanía el riego en pequeña escala no mejoró la nutrición[151], y si bien el apoyo a las cadenas de valor de las frutas y hortalizas en siete países africanos y asiáticos[z] aumentó las exportaciones de estos productos, no amplió el suministro hortofrutícola en los mercados informales[175].

Por consiguiente, la inversión en infraestructura debe diseñarse de forma que llegue a las zonas rurales remotas155,156 y las zonas urbanas en crecimiento, así como debe adaptarse al producto básico y al contexto. Por ejemplo, la pérdida y el desperdicio de alimentos varían según el producto, en particular entre alimentos perecederos y no perecederos (por ejemplo, en África las pérdidas de cultivos no perecederos suelen oscilar entre el 1,3% y el 7,3%, mientras que en Kenya las pérdidas de tomates posteriores a la cosecha rondaron un 28%)[176]. En lo que respecta a los productos, se debe prestar una mayor atención a los alimentos acuáticos en relación con la reducción de las pérdidas de alimentos, ya que cada año se pierde o desperdicia aproximadamente el 35% de la recolección mundial de la pesca de captura y la acuicultura[78]. Asimismo, la inversión en infraestructura tal vez deba ir acompañada de otras medidas, tales como servicios de extensión, apoyo a la comercialización y promoción de alimentos nutritivos y a los servicios financieros y, en algunos países, subvenciones a los consumidores destinadas a ampliar la adopción de dietas saludables135,151. Por ejemplo, las intervenciones no solo requieren infraestructura y promoción acerca de los beneficios derivados de la reducción de la pérdida y el desperdicio de alimentos, sino que deberían ir acompañadas de inversiones a largo plazo en las cadenas de suministro alimentario a fin de conseguir un cambio de comportamiento[177].

Constitución de existencias públicas

Los programas de existencias públicas incluyen los costos de mantenimiento y gestión de reservas resultantes de intervenciones de compras en los mercados, como las compras públicas a agricultores y las reservas constituidas con fines de seguridad alimentaria (Sección 3.1). Sin embargo, esta categoría no comprende el gasto público para la adquisición de existencias de alimentos. En algunos países, estos servicios forman parte de las reservas alimentarias nacionales para afrontar las emergencias alimentarias (por ejemplo, las crisis alimentarias en 2007/08) y, en opinión de algunos, es un elemento esencial de una política de seguridad nacional prudente, en particular en los países que se enfrentan a hambrunas o una exposición frecuente a las crisis (por ejemplo, sequías, inundaciones y conflictos)[71]. No obstante, estos programas también se utilizan para abordar el comportamiento de los precios[178]. Además, la cobertura de productos se ha centrado principalmente en los alimentos básicos, en particular el arroz, el trigo o el maíz[179], lo que puede desviar la producción de los productos de mayor valor y podría ser perjudicial para la diversificación de las dietas nacionales en favor de alimentos con mayor valor nutricional[71].

Se ha constatado que el éxito de la constitución de existencias públicas en cuanto a la seguridad alimentaria de un país depende del diseño de los programas. Esto incluye la estructura orgánica y la gestión de las reservas, la compra y liberación de alimentos de manera que haya interrupciones mínimas en el funcionamiento normal de los mercados[178] y la adopción de políticas de servicios y compras públicas de alimentos saludables que contribuyan a incrementar la disponibilidad de alimentos nutritivos y la elaboración de normas relacionadas con los alimentos (por ejemplo, relativas a los alimentos con un alto contenido de grasas, sal o azúcar)[180] (véase la Sección 4.2). Algunos países también están estudiando otros instrumentos neutrales en relación con los mercados a fin de cumplir los objetivos nacionales de seguridad alimentaria, que resulten menos costosos y permitan la diversidad alimentaria, por ejemplo, mediante el desarrollo de la cadena de valor de cultivos indígenas, tales como raíces y tubérculos[178], o la provisión de efectivo a las personas expuestas a inseguridad alimentaria[71].

Comercialización y promoción de productos alimentarios y agrícolas

La comercialización de productos alimentarios y agrícolas (tal como se define en la Sección 3.1)aa comprende servicios que se sitúan en el centro de los entornos alimentarios (Figura 1) e incluye a participantes de los sectores público y privado que participan en todas las etapas de la cadena de valor de un producto, desde el suministro de insumos hasta los mercados minoristas181,182,183. Por ejemplo, estos servicios pueden incluir sistemas de clasificación de productos básicos o servicios de maquinaria agrícola. Pueden ser servicios relacionados con las pérdidas posteriores a la cosecha, la reducción de los costos de transacción, la facilitación del intercambio en el mercado y el comercio, así como el fortalecimiento o la ampliación de las redes de suministro151,183. Además, pueden incluir servicios que faciliten la venta de alimentos nutritivos en zonas desatendidas[184] o la conservación, la elaboración y otros factores determinantes de la rentabilidad de los productos con requisitos especiales, como los productos perecederos, voluminosos o indígenas, entre muchos otros.

Los servicios de comercialización de productos alimentarios y agrícolas pueden repercutir en las dietas saludables a través de distintos canales. Pueden mejorar la eficiencia en toda la cadena de valor y aumentar el número de proveedores, pero también la demanda, un efecto combinado que puede impulsar la competencia sin reducir los ingresos de los proveedores, ofreciendo al mismo tiempo precios más bajos a los consumidores153,185. Por ejemplo, en los últimos decenios las cooperativas y las organizaciones de productores han sido piedras angulares de la producción y la venta de productos agrícolas182,186. Tal ha sido el caso del procesamiento de la leche a través de las cooperativas de agricultores en Nepal y Uganda, que mejoraron la capacidad de elaboración y la inocuidad de la leche187,188. En el Ecuador, una plataforma de cooperación ayudó a los agricultores a lograr mayores rendimientos y márgenes brutos, reduciendo al mismo tiempo el uso de plaguicidas tóxicos y aumentando así el suministro de alimentos producidos de forma sostenible[189].

Más recientemente, el sector de la alimentación y la agricultura ha registrado un aumento de los canales innovadores de apoyo adaptado al producto, los sistemas de producción, la cultura y las tradiciones de los productores y el nivel de desarrollo del país y el sector189,190. Por ejemplo, los gobiernos están permitiendo a los productores (incluidos los pequeños productores) satisfacer la demanda mediante la financiación de innovaciones digitales que ayudan a los agricultores a encontrar medios para transportar sus frutas y hortalizas a los mercados (en la India) y que ayudan a los agricultores a añadir valor a productos que, de otro modo, se perderían, como por ejemplo tomates para elaborar pasta de tomate (en Malawi)[191]. En la UE, las organizaciones de productores canalizan el apoyo gubernamental a las frutas y hortalizas y permiten el desarrollo de cadenas cortas de suministro alimentario que, al facilitar la relación entre productores, elaboradores y consumidores, están aumentando la disponibilidad de alimentos y reduciendo el precio al consumidor192,193.

Estos servicios se complementan con la promoción, que incluye actividades para informar y llegar a los consumidores (por ejemplo, campañas de promoción, la participación en ferias internacionales, actividades que promueven la calidad de los alimentos). Los servicios que promueven los alimentos nutritivos, como los que empoderan a los consumidores para elegir dietas saludables, son importantes, ya que la ingesta de alimentos que conforman una dieta saludable (Recuadro 10) o los cambios en los hábitos de consumo, no dependen solo del precio, la accesibilidad física y la disponibilidad. Las decisiones relativas al consumo también dependen de las preferencias de los consumidores, de sus conocimientos sobre los alimentos nutritivos y los efectos de las dietas saludables en la salud a largo plazo, así como de la confianza respecto de los productos que se encuentran en el mercado194,195 (en particular, la confianza en la calidad [inocuidad de los alimentos] de los productos tradicionales/indígenas). Los estudios empíricos demuestran un fuerte vínculo entre los conocimientos sobre nutrición y salud (por ejemplo, información sobre los alimentos a través de las redes sociales) y los resultados nutricionales126,130. Asimismo, diversos estudios han revelado un fuerte vínculo entre el estado de salud de una persona y el producto promovido[196].

Por ejemplo, la promoción de alimentos hipercalóricos con un alto contenido de grasas, azúcares o sal aumenta notablemente el consumo de estos productos, lo cual podría dar lugar a un deterioro de la salud[197]. Si bien la mayoría de los estudios sobre el efecto que tiene en el consumo la promoción de la función de los productos en las dietas no saludables se han llevado a cabo en países de ingresos altos y medianos, se predicen resultados similares en países de ingresos bajos donde el consumo de estos alimentos está aumentando198,199,200. De hecho, en 2010, en respuesta al efecto perjudicial de esta promoción, en la WHA los países acordaron recomendaciones con objeto de limitar la comercialización de bebidas y alimentos hipercalóricos con un valor nutricional mínimo con fines comerciales dirigida a los niños[201]. En la Sección 4.2 se analizan las políticas que pueden crear entornos alimentarios saludables y que ayudan a lograr hábitos de consumo saludables.

Subvenciones fiscales a los consumidores

Las subvenciones fiscales a los consumidores dirigidas a facilitar el acceso a los alimentos incluyen instrumentos comprendidos en los programas de protección social (para consumidores finales) y subvenciones alimentarias para reducir el costo de los alimentos (proporcionadas a los intermediarios). Estas últimas comprenden transferencias a los compradores comerciales (por ejemplo, molineros y elaboradores) y otros actores de la cadena de valor alimentaria (por ejemplo, transportistas, proveedores de servicios de almacenamiento)[202]. Según de su diseño y aplicación, estas transferencias pueden contribuir a la seguridad alimentaria y la nutrición y mejorar el acceso a dietas saludables. Estos instrumentos de política suelen aplicarse en contextos de crisis, perturbaciones económicas, reformas de las políticas (por ejemplo, adaptación) y pueden formar parte del entorno más amplio de políticas alimentarias y agrícolas.

Las subvenciones alimentarias, a diferencia de las subvenciones a los productos o insumos que se describieron en las secciones precedentes, tienen el objetivo principal de aumentar la asequibilidad y disponibilidad de los alimentos para los consumidores. Estas a menudo van dirigidas a determinados grupos de población y abarcan alimentos específicos[203]. Por ejemplo, el Canadá proporciona subvenciones alimentarias a los distribuidores mayoristas enviando alimentos perecederos por aire a comunidades remotas, lo que ha reducido el costo y ha aumentado la disponibilidad de alimentos nutritivos para las familias de las comunidades beneficiarias[204].

Los datos ponen de manifiesto que en los países de ingresos altos las subvenciones alimentarias centradas en nutrientes y alimentos nutritivos específicos pueden mejorar el estado nutricional de los beneficiarios, pero solo durante el período en que se aplica la subvención y los beneficiarios efectivamente la reciben[204]. El mismo estudio sugiere que si la subvención está diseñada para tener efectos a largo plazo (por ejemplo, mediante su aplicación durante períodos prolongados), esto permitiría cambios sostenidos en los hábitos alimentarios y podría reducir la prevalencia de ENT en adultos[126]. En el caso de los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos, los estudios muestran que en la mayoría de los países las subvenciones alimentarias a gran escala van dirigidas a los alimentos básicos96,205,206. Tal es el caso, por ejemplo, de la subvención alimentaria al consumo de arroz en la India[207]. Los mismos estudios también revelaron que estas subvenciones contribuyen de manera limitada, o nula, a la mejora del acceso a alimentos nutritivos y dietas saludables.

Las transferencias en el marco de programas de protección social, que están destinadas y concebidas para mejorar la asequibilidad de los alimentos, incluyen transferencias en especie de alimentos, cupones para alimentos y transferencias de efectivo y se aplican solas o con una modalidad mixta. Aunque los efectos de estas transferencias en la reducción de la malnutrición y el aumento del acceso a dietas saludables son específicos del contexto, cada vez más datos muestran que existen varias pautas comunes, a saber:

Las transferencias a los consumidores diseñadas explícitamente para tener efectos nutricionales —esto es, mediante programas de protección social que tienen en cuenta la nutrición[208]— pueden aumentar el consumo de alimentos nutritivos[209]. Por consiguiente, las consideraciones nutricionales también deben ocupar un lugar central en el diseño de cualquier transferencia centrada en la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición. Esto puede lograrse, por ejemplo, garantizando que las transferencias en especie de alimentos, o de otro tipo, incluyan alimentos nutritivos o alimentos básicos enriquecidos[210]. Las transferencias también podrían ir acompañadas de educación alimentaria y nutricional129,211, que ha sido el factor de éxito común que ayudó a aumentar el consumo de alimentos nutritivos. Por ejemplo, la parte de la transferencia en especie del programa de alimentación escolar de Cabo Verde incluye diversos alimentos nutritivos (frutas, hortalizas y pescado) para los niños en edad escolar y comprende la educación nutricional de los maestros, el personal escolar y los cocineros[208].

Las subvenciones centradas en grupos específicos de población o el consumo de alimentos concretos que están asociados a un determinado objetivo de política sanitaria (por ejemplo, la reducción de la anemia) generan mejores resultados. Las subvenciones dirigidas a los hogares o individuos vulnerables, como las personas de ingresos más bajos o vulnerables desde el punto de vista nutricional, por ejemplo, las intervenciones específicas de nutrición, como los suplementos de micronutrientes (por ejemplo, ácido fólico) pueden mejorar el estado de salud de una población, ya que pueden mejorar la nutrición de quienes tal vez solo tengan acceso a dietas saludables a través de programas de protección social, con lo que se amplía el número de personas con un estado nutricional adecuado208,212. Por lo tanto, las subvenciones focalizadas pueden contribuir a la reducción de las desigualdades sociales fundamentales entre los consumidores de ingresos bajos y altos que suelen impedir que las familias adopten dietas saludables y accedan a servicios básicos como la salud. Por el contrario, las subvenciones universales pueden dejar atrás a los más necesitados y ampliar las brechas de desigualdad en el ámbito de la salud129,208. Además, se prevé que las transferencias cuyo objetivo específico es aumentar el acceso a alimentos nutritivos (por ejemplo, equivalente a una reducción de los precios de las frutas y hortalizas de entre el 10% y el 30%)[180], especialmente cuando van acompañadas de un impuesto sobre los alimentos (por ejemplo, para las bebidas azucaradas)[213] aporten beneficios para la salud, como la reducción del número de muertes causadas por enfermedades cardiovasculares y cáncer[214].

La aplicación de estas transferencias puede resultar difícil. Tal es el caso cuando la subvención no llega a todos los hogares que cumplen los criterios, llega a hogares que no cumplen los criterios de inclusión y tiene una disponibilidad insuficiente de variedad de productos, particularmente en los países de ingresos bajos que dependen en gran medida de los cereales[127] o en los que se cierran tiendas o el programa se ve afectado por la corrupción (por ejemplo, los funcionarios públicos encargados de distribuir cereales subvencionados venden estos productos)130,165,215. Afrontar estos problemas no solo es importante para alcanzar los objetivos y garantizar la sostenibilidad y la eficacia en función de los costos de los programas de protección social, sino también para garantizar que estos programas sean suficientemente sólidos para poder ampliarlos o adaptarlos, de forma oportuna, en contextos de perturbaciones y crisis[208].

Las evaluaciones sobre las repercusiones y el costo de los instrumentos de protección social sugieren que, en las zonas con una funcionalidad adecuada de los mercados, las transferencias de efectivo podrían estar proporcionando diversidad alimentaria y, por ende, micronutrientes con mayor eficiencia que las transferencias en especie 202,211. Asimismo, los datos muestran que los ahorros de los hogares resultantes de las transferencias en especie no suelen utilizarse para comprar alimentos[209], y la aplicación de dichas transferencias cuesta casi el triple que la de otros programas211,216. No obstante, las transferencias en especie siguen siendo esenciales en zonas remotas donde los mercados no funcionan bien, han demostrado tener efectos positivos en la nutrición de los niños a través de los programas de alimentación escolar y pueden diseñarse para suplir las carencias de nutrientes existentes de una población, por ejemplo, mediante el suministro de alimentos nutritivos o enriquecidos[217]. Por estas razones, en muchos casos, un enfoque mixto puede generar mejores resultados[202]. Por ejemplo, el programa del Pakistán para mujeres embarazadas y en período de lactancia y niños de seis a 23 meses de edad ofrece transferencias de efectivo y alimentos nutritivos a condición de que utilicen los servicios de salud y nutrición[218].

En la actualidad, los países están analizando enfoques polifacéticos e innovadores con el fin de mejorar la eficiencia de las subvenciones. En concreto, procuran aumentar el acceso a alimentos nutritivos y mejorar la diversidad alimentaria en combinación con i) la mejora de los conocimientos, las competencias y prácticas, ii) la facilitación del acceso a los servicios (salud, nutrición, agua, etc.) y iii) la vinculación de la intervención con una actividad económica[219]. Por ejemplo, en Chile el Gobierno desarrolló una aplicación digital con el objeto de facilitar el acceso a alimentos nutritivos para las poblaciones vulnerables y, al mismo tiempo, ayudar a los pequeños productores y mercados locales[220]. Estos y otros nuevos enfoques deben tenerse en cuenta a la hora de adaptar las estrategias en materia de políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, como se examina más detalladamente en la Sección 4.2.

En resumen: los desafíos y las posibles vías de política

Las políticas alimentarias y agrícolas afectan a las decisiones de los consumidores y la industria de la alimentación dado que repercuten en la disponibilidad y asequibilidad de los alimentos en todas las etapas de la cadena de valor, desde la producción primaria hasta el consumo final, y están interrelacionadas con otros sistemas, como los sistemas sanitario y ambiental (véase la Figura 1). Las políticas pueden conducir a dietas desequilibradas que contribuyen a las ENT cuando alientan directa o indirectamente la producción de monocultivos hipercalóricos bajos en nutrientes, desalientan el consumo de alimentos nutritivos (Recuadro 10) o aumentan la asequibilidad de alimentos hipercalóricos con un alto contenido de grasas, azúcares o sal199,221.

Para cambiar los hábitos de consumo en favor de dietas saludables y para que la industria de la alimentación sustituya los insumos perjudiciales, como las grasas trans, por alimentos nutritivos, es necesario aumentar el suministro de alimentos nutritivos, reducir sus costos a niveles competitivos y aplicar estrategias que tengan en cuenta la nutrición dirigidas tanto a los consumidores como a los productores. Por lo tanto, es preciso analizar las subvenciones fiscales, las intervenciones en el comercio y el mercado y el apoyo relacionado con servicios generales a fin de determinar sus efectos en el suministro alimentario, los precios y las decisiones de los consumidores, y asimismo adaptarlos a los contextos nacionales específicos con el fin de fundamentar las reformas necesarias y garantizar la adopción de medidas multilaterales bien coordinadas (véase el Capítulo 4).

En los últimos decenios, con el objetivo de mejorar la seguridad alimentaria nacional y ayudar a los agricultores, el apoyo público ha estado muy concentrado en la producción de los alimentos básicos más consumidos en el mundo, como el arroz y el trigo, pero también el azúcar, el aceite, la carne y la leche, así como en el acceso a estos productos (Figura 22). Se ha brindado menos apoyo a alimentos con un mayor valor nutricional, como las hortalizas, las frutas y las legumbres, o los productos indígenas, que aportan nutrientes que son sumamente necesarios y revisten especial importancia en las zonas desatendidas. En lo que respecta a las medidas aduaneras, los gobiernos deberían tratar de reducir los obstáculos y facilitar el comercio con miras a fomentar la diversidad y asequibilidad de los alimentos nutritivos, garantizando al mismo tiempo que no se vea perjudicada la inocuidad de los alimentos comercializados. Tales cambios en las medidas aduaneras podrían ir acompañados de medidas fiscales, tales como impuestos nacionales sobre productos con un alto contenido de grasas, azúcares o sal, que son preferibles a los aranceles de importación porque afectan al consumo global de un alimento, no solo los alimentos importados, y guardan coherencia con las normas de la OMC. Del mismo modo, algunas formas de controles de los precios de mercado están sujetas a normas comerciales multilaterales, por lo que es necesario analizar detenidamente sus consecuencias para la asequibilidad de las dietas saludables, teniendo en cuenta la especificidad nacional, antes de llevar a cabo cambios en las políticas.

Las subvenciones fiscales a los productores y el apoyo relacionado con servicios generales deben incluir mecanismos de aplicación y selección diseñados cuidadosamente para que puedan mejorar la diversidad y aumentar el suministro de alimentos nutritivos, especialmente en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos donde la productividad sigue rezagada y donde existen deficiencias importantes en la prestación de tales servicios. Asimismo, estos mecanismos deben garantizar que los alimentos e insumos nutritivos —ya sea que provengan de mercados nacionales o internacionales— puedan llegar a todos los grupos de población, en particular los más vulnerables, entre los cuales figuran las mujeres (Capítulo 2). Por ejemplo, el apoyo a los productores de alimentos nutritivos puede ir acompañado de programas de protección social que tengan en cuenta la nutrición, así como del apoyo a la inocuidad de los alimentos y la comercialización de especies marginadas e infrautilizadas más cercanas a las zonas remotas. En el Capítulo 4 se examinan las posibles vías que pueden adoptar los países para aprovechar al máximo la adaptación de sus políticas.

i Esta categoría de servicios generales no incluye, sin embargo, el gasto público para la compra o provisión de alimentos para las reservas.

j En el conjunto de recomendaciones sobre la promoción de alimentos y bebidas no alcohólicas dirigida a los niños aprobado en 2010 por la WHA se establece que el término “comercialización” se utiliza para referirse a “cualquier forma de comunicación o mensaje comercial que está destinado a potenciar o que tiene el efecto de potenciar el reconocimiento, atractivo y/o consumo de determinados productos o servicios. Puede englobar todo cuanto actúe como publicidad u otra forma de promoción de un producto o servicio” (OMS [2010], pág. 94)[201].

k Al contrario de lo que ocurre con las subvenciones fiscales a los productores, estas medidas no están reguladas por el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC y, por tanto, no están sujetas a compromisos multilaterales.

l Estas estimaciones se basan en los datos de 63 países (considerando a los miembros de la UE como un único país) que en conjunto representan cerca del 90% del valor mundial de la producción agrícola en los años de mayor cobertura. La lista de los países incluidos y su clasificación de ingresos puede consultarse en el Anexo 4.

m Unos 135 000 millones de USD son impuestos implícitos a los agricultores, en forma de desincentivos a los precios. Este apoyo negativo o penalización surge de las políticas sobre el comercio y los mercados que mantienen los precios de producción bajos (por debajo de la referencia internacional) en favor de los consumidores. Los incentivos de precios en términos absolutos son menores que el nivel presentado en informes anteriores, como aquel de la FAO, el PNUD y el PNUMA (2021)[1], debido a la revisión de los indicadores proporcionados por el Consorcio de Incentivos Agrícolas, así como a la revisión de los metadatos utilizados para el cálculo de estos indicadores, en particular los datos relativos al valor de la producción en los países que representan una gran parte de este segmento del apoyo (por ejemplo, el Japón y la República de Corea).

n A pesar de estas dificultades, un reciente examen del gasto público en alimentación y agricultura en varios países del África subsahariana indica que, tras las últimas reformas, se han reducido algunos grandes programas de subvenciones a los insumos, lo cual ha aumentado el margen fiscal para asignar más fondos a los servicios generales y los bienes públicos, como la extensión y la I+D, que tienen una rentabilidad muy alta en materia de productividad y reducción de la pobreza y generan efectos más sostenibles y amplios[70].

o En los análisis específicos realizados para la Figura 21 y el Recuadro 11, con “alimentos básicos” se hace referencia a los cereales (el arroz, el maíz, el trigo, el sorgo, el mijo, etc.) y a las raíces y tubérculos, como la yuca y las patatas de diferentes tipos. En el grupo de alimentos “lácteos” se incluye principalmente la leche, mientras que en los “alimentos ricos en proteínas” se incluyen otros alimentos de origen animal, como la carne de diversos tipos (bovina, porcina, de aves de corral, de oveja, etc.) y los huevos, así como las legumbres (por ejemplo, los frijoles y los guisantes). Entre las “frutas y hortalizas” se cuentan productos frescos de cultivo habitual, como la cebolla, el tomate, el aguacate, el banano, la piña y el mango, entre otros muchos. En el grupo de “grasas y aceites” se incluyen la soja, el aceite de palma y las semillas oleaginosas más comunes. El grupo de “Otros” alimentos contiene importantes cultivos alimentarios como el azúcar, el té, el cacao y el café, así como cultivos no alimentarios como el algodón, la lana y el tabaco.

p Por motivos de disponibilidad de datos, en este informe solo se analiza el indicador de la TNA para estos grupos de alimentos. Sin embargo, se reconoce que sería esencial disponer de más datos y desgloses dentro de estos grupos de alimentos (por ejemplo, para los alimentos ricos en proteínas y las grasas y los aceites) a fin de fortalecer las conclusiones y recomendaciones en torno a las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura relacionadas con las dietas saludables.

q Los productos analizados en esta sección, que se muestran en la Figura 22, son los productos alimentarios que más apoyo reciben (con exclusión del algodón, por ejemplo) de los que se dispone de datos pertinentes respecto a las políticas de apoyo, es decir, datos de la TNA para al menos el 90% del valor total de la producción de ese cultivo específico para los países de ingresos altos y medianos, y al menos el 55% del valor total de la producción en los países de ingresos bajos. Con ello se pretende minimizar los sesgos de la muestra, ya que existen productos, como por ejemplo las frutas y las hortalizas y la leche, de los que a veces solo se hace un seguimiento en unos pocos países (especialmente en el grupo de ingresos bajos) y, por tanto, el indicador de la TNA de un solo producto puede no representar adecuadamente el nivel de apoyo de todo el grupo de países.

r Las medidas no arancelarias se definen en términos generales como “(…) medidas de política distintas de los aranceles aduaneros ordinarios, que pueden tener repercusiones económicas en el comercio internacional de mercancías, modificando el volumen de las transacciones, los precios o ambas cosas”[434].

s Para obtener más información al respecto, véase la Sección 3.1 y OCDE (2022)[451].

t En este contexto, las distorsiones en los mercados hacen referencia a las políticas gubernamentales que afectan notablemente a los precios o el comportamiento del mercado en magnitudes que normalmente no existirían en un mercado competitivo439,440.

u Por ejemplo, en Filipinas, los sistemas intensivos de monocultivo de arroz llevaron a la pérdida de hortalizas de hoja y peces silvestres que las personas pobres anteriormente recolectaban en los campos de arroz[118].

v Los derivados hacen referencia a los alimentos elaborados que utilizan los cultivos subvencionados como insumo o ingrediente, por ejemplo, el jarabe (de maíz) con alta concentración de fructosa.

w Se estima que el gasto público en iniciativas de I+D genera un rendimiento de las inversiones de entre el 6,5% y el 15,2% en Europa[441] y un rendimiento del 42,3% en el África subsahariana[442].

x Por ejemplo, en la Argentina, la industria de fitomejoramiento e instituciones públicas desarrollaron semillas de soja a fin de incrementar las exportaciones nacionales[150].

y Se ha estimado que los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos tienen una brecha de 1 billón de USD entre las inversiones en infraestructura actuales y las que se necesitan[443].

z Bangladesh, Burkina Faso, Etiopía, la India, Nepal, Nigeria y la República Unida de Tanzanía.

aa Los servicios de “comercialización de productos alimentarios y agrícolas” que se describen en el presente capítulo se diferencian de la “comercialización” con fines comerciales a la que se hace referencia en la Sección 4.2; esta última forma parte de lo que se entiende por “promoción” en este capítulo. Véase la Sección 3.1 para obtener información exhaustiva sobre las diferencias entre los dos términos.

CAPÍTULO 4

POSIBLES OPCIONES PARA ADAPTAR LAS POLÍTICAS DE APOYO A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA CON VISTAS A MEJORAR LA ASEQUIBILIDAD DE UNA DIETA SALUDABLE

NICARAGUA

Una mujer vende frutas y hortalizas en el mercado de Huembes, en Managua.

©FAO/Saul Palma

MENSAJES PRINCIPALES

La adaptación del apoyo público actual a la alimentación y la agricultura a fin de incrementar la disponibilidad de alimentos nutritivos para el consumidor puede contribuir al objetivo de hacer una dieta saludable menos costosa y más asequible, a nivel mundial y especialmente en los países de ingresos medianos.

Se ha observado que la adaptación de las subvenciones fiscales existentes proporciona la mayor mejora en la asequibilidad de una dieta saludable, sobre todo si se dirigen a los consumidores en lugar de a los productores. En este caso, se ha observado una reducción de las emisiones GEI procedentes de la agricultura, pero es posible que se produzcan efectos negativos en la reducción de la pobreza, los ingresos agrícolas, la producción agrícola total y la recuperación económica.

Cambiar los incentivos de precios a nivel mundial mediante la adaptación de las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado también puede hacer que una dieta saludable sea menos costosa y más asequible, aunque en menor medida que cuando las subvenciones fiscales se dirigen a los consumidores en lugar de a los productores. Con esta opción, las emisiones de GEI procedentes de la agricultura descenderían, mientras que también se evitarían de manera general las posibles repercusiones negativas.

Al adaptar el apoyo público para hacer que las dietas saludables sean menos costosas, los encargados de la formulación de políticas deben evitar posibles repercusiones en la desigualdad que pueden ocurrir si los agricultores no están en condiciones de especializarse en la producción de alimentos nutritivos debido a las limitaciones de recursos. Esto podría ocurrir particularmente con los pequeños agricultores, las mujeres y los jóvenes.

Para aprovechar las oportunidades que puede ofrecer en la práctica una adaptación mundial de las medidas aduaneras, los controles de los precios de mercado y las subvenciones fiscales, los países tendrán que tener en cuenta sus compromisos y flexibilidades en el marco de las normas de la OMC.

Allí donde la agricultura sigue constituyendo un sector esencial para la economía, el empleo y los medios de vida, principalmente en los países de ingresos bajos, pero también en algunos países de ingresos medianos bajos, resultará esencial aumentar el gasto público para el suministro de apoyo relacionado con servicios generales y darle prioridad. Esta es una manera eficaz de subsanar las deficiencias de productividad a fin de producir alimentos nutritivos y permitir la generación de ingresos con vistas a mejorar la asequibilidad de una dieta saludable. No obstante, para aumentar este tipo de apoyo en estos países, se requerirá una importante financiación del desarrollo.

Se necesitarán otras políticas clave en materia de sistemas agroalimentarios para complementar los esfuerzos de adaptación a fin de lograr cambios en las cadenas de suministro alimentario, los entornos alimentarios y el comportamiento de los consumidores en favor de hábitos de alimentación saludables. Estas incluyen, por ejemplo, políticas sobre reformulación y enriquecimiento de alimentos, reglamentación del etiquetado y comercialización de alimentos, aplicación de impuestos a los alimentos hipercalóricos y compras públicas de alimentos saludables.

Asimismo, es probable que se precisen políticas de protección social para mitigar los posibles efectos negativos derivados de la adaptación, especialmente pérdidas de ingresos a corto plazo o efectos negativos en los medios de vida, sobre todo entre las poblaciones más vulnerables. Las políticas relacionadas con los sistemas sanitarios también resultarán cruciales para garantizar el acceso a servicios de nutrición esenciales que permitan proteger la salud de los grupos vulnerables, y la fuerza de trabajo del sector de la alimentación y la agricultura, así como garantizar la inocuidad de los alimentos.

Resultarán imprescindibles políticas relacionadas con el medio ambiente, el transporte y la energía a fin de potenciar los resultados positivos de los esfuerzos de adaptación del apoyo en los ámbitos de la eficiencia, la igualdad, la nutrición, la salud, la mitigación del cambio climático y el medio ambiente.

El éxito de la adaptación de las políticas alimentarias y agrícolas también se verá influenciado por el contexto político y social, la gobernanza, los (des)equilibrios de poder, así como las diferencias de intereses, ideas e influencia de las partes interesadas, la concentración del poder de mercado y los mecanismos de gobernanza y los marcos reglamentarios en vigor para facilitar el proceso de reforma y evitar y gestionar conflictos.

Dada la diversidad de contextos políticos en los distintos países, los esfuerzos de adaptación del apoyo exigirán instituciones sólidas en los planos local, nacional y mundial, así como la participación y la incentivación de las partes interesadas del sector público, el sector privado y las organizaciones internacionales. La participación de las pequeñas y medianas empresas (PYME) y los grupos de la sociedad civil resultará esencial para equilibrar la desigualdad de poder en los sistemas agroalimentarios.

Los mecanismos de seguimiento y evaluación serán especialmente importantes para garantizar la rendición de cuentas y determinar ámbitos de mejora en la adaptación del apoyo, siempre que se puedan respaldar mediante la elaboración y el mantenimiento de datos, así como un examen basado en modelos.

Para decidir qué políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura deberían reformarse y de qué manera, a fin de mejorar la asequibilidad de las dietas saludables, es necesario realizar un examen exhaustivo de los posibles efectos y repercusiones negativas que entrañan las diferentes combinaciones de políticas. Esto resulta esencial para fundamentar las decisiones en materia de políticas y encontrar un equilibrio apropiado entre todas las dimensiones del desarrollo sostenible.

Es posible que los gobiernos consideren que la adaptación de algunas de sus políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura puede ser un medio para i) mejorar la eficiencia de los sistemas agroalimentarios, con igualdad e inclusividad para todos los actores de los sistemas agroalimentarios que deseen beneficiarse de esas políticas reconfiguradas (equidad); ii) incrementar la disponibilidad y reducir el costo de los alimentos nutritivos, aumentando así la asequibilidad de las dietas saludables y el acceso de la población a ellas, y iii) proporcionar incentivos sólidos para reducir las emisiones de GEI, adaptarse al cambio climático y gestionar los recursos naturales de manera sostenible dentro de los límites planetarios.

No obstante, para aprovechar las ventajas de estas posibilidades será necesario aplicar un enfoque de sistemas. En otras palabras, otras políticas e incentivos, algunos de los cuales pueden pertenecer a otros sistemas, tendrán que complementar de manera coherente la adaptación de los esfuerzos de apoyo en el ámbito de la alimentación y la agricultura. En conjunto, la combinación de políticas resultará exitosa en función del contexto del país, donde la inseguridad alimentaria y la malnutrición pueden ser el resultado de varios factores (es decir, conflictos, fenómenos climáticos extremos y variabilidad climática, así como fluctuaciones económicas), características estructurales (por ejemplo, situación de ingresos, grado de desigualdad, dotación de recursos naturales, posición comercial neta, etc.) y consideraciones de economía política y viabilidad.

4.1

¿CUÁLES SON LAS POSIBLES REPERCUSIONES DE REASIGNAR DE MANERA DIFERENTE EL APOYO MEDIANTE POLÍTICAS A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA PARA REDUCIR EL COSTO DE LOS ALIMENTOS NUTRITIVOS?

Existen estudios recientes que muestran que la reasignación de manera diferente de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura puede producir resultados mejorados, pero con posibles repercusiones negativas en varios ámbitos importantes para el desarrollo sostenible que deben entenderse en profundidad[222]. Debido a las cuestiones examinadas, la mayoría de los estudios se han fundamentado en simulaciones basadas en modelos y, dado que la mayor parte del apoyo público se otorga a los agricultores, se centran principalmente en el apoyo agrícola más que en el apoyo a la alimentación y la agricultura.

La adaptación de las políticas de apoyo implica conocer qué ocurriría si, por ejemplo, este apoyo se asignara de forma diferente, lo cual tendría efectos directos, pero también indirectos, en toda la economía. Por ejemplo, una reasignación del gasto público en inversiones que impulsen la productividad en los sectores agrícolas repercutirá directamente en la producción de estos sectores. No obstante, también tendrá efectos indirectos a través de los vínculos productivos entre esos sectores y otros sectores de la economía, no solo la industria alimentaria. Algunos sectores agrícolas también realizan operaciones comerciales a nivel internacional. Los agricultores de los sectores promovidos por estas inversiones también incrementarán su demanda de insumos agrícolas, así como su demanda final de alimentos, pues también son consumidores. Estas interrelaciones justifican el análisis de la adaptación de las opciones de apoyo a la alimentación y la agricultura empleando simulaciones a partir de modelos de equilibrio general computable[223].

La mayoría de los estudios existentes que se basan en este tipo de modelos también se han centrado en la reforma o la adaptación del apoyo agrícola para lograr resultados más adecuados en relación con el clima y el medio ambiente. En estos estudios, las simulaciones basadas en modelos mundiales no solo apuntan al vínculo entre el apoyo agrícola y las emisiones de GEI, sino que también muestran que adaptar este apoyo puede conllevar reducciones de las emisiones de GEI. No obstante, estos análisis basados en modelos mundiales también destacan importantes repercusiones negativas; por ejemplo, en lo que respecta a la producción agrícola, los ingresos agrícolas y la eficiencia económica. Aunque estos estudios ofrecen varias perspectivas importantes sobre la asequibilidad de las dietas saludables4,224,225,226, sus análisis no se han centrado en esta cuestión.

La eliminación del apoyo agrícola no es una opción viable

Los análisis basados en modelos mundiales advierten que la eliminación total del apoyo agrícola por sí sola no es una opción1,227. Un escenario tan drástico podría dar lugar a algunas reducciones de las emisiones de GEI procedentes de la agricultura, así como a aumentos de la eficiencia y ganancias económicas mundiales netas, pero supondría un elevado costo socioeconómico y humano para la sociedad. Los efectos negativos pueden incluir reducciones importantes de la producción de cultivos, la producción ganadera y el empleo agrícola.

En uno de los estudios[227], se analizó la consiguiente repercusión de la eliminación del apoyo a nivel mundial en el consumo, la mortalidad relacionada con la dieta, y el sobrepeso y la obesidad para 2030. Los cambios en el consumo siguieron a los cambios en la producción, pero también se produjeron a través de cambios en el comercio y los precios de los productos básicos. La disponibilidad per cápita de frutas, hortalizas y otros productos hortícolas para el consumo descendió en todas las regiones, al igual que lo hizo la ingesta energética. Asociado a estos cambios, se registró un incremento neto previsto en la mortalidad relacionada con la dieta, la mayor parte del cual estaba asociado a las reducciones de la disponibilidad de frutas y hortalizas para el consumo, pero se compensaba ligeramente mediante reducciones en el sobrepeso y la obesidad. Además, en el mismo estudio se señalan los incrementos resultantes en la mortalidad que afectarían negativamente al suministro de mano de obra y al bienestar económico.

La asignación del apoyo agrícola de manera diferente es una opción

Otra conclusión clave de estudios recientes es que cambiar la composición del apoyo agrícola mediante la adaptación puede garantizar resultados beneficiosos al tiempo que reduciría al mínimo los efectos negativos. Por ejemplo, en un estudio se examina[4] el escenario basado en modelos donde todos los países adaptan de manera concertada las subvenciones asociadas actuales para convertirlas en pagos condicionales a los agricultores que estén logrando una mayor productividad y adopten tecnologías que produzcan menos emisiones, complementando esto al mismo tiempo con apoyo público adicional destinado a I+D en estas tecnologías y mejoras de la infraestructura. Un escenario de este tipo no solo ayudaría de manera significativa a reducir las emisiones de GEI procedentes tanto de la producción agrícola como del cambio del uso de la tierra, sino que también ayudaría a incrementar los rendimientos a nivel mundial, reducir los precios de los alimentos, mejorar los ingresos agrícolas en los países en desarrollo, reducir la pobreza y el hambre y, de forma incidental, reducir el costo de una dieta saludable para la población pobre.

Otro estudio[227], que empleó un marco de elaboración de modelos similar, mostró que, a escala mundial, varias opciones de reforma podían reducir las emisiones de GEI y mejorar la salud de la población sin reducir el bienestar económico. Estas opciones de reforma incluyen una adaptación de hasta la mitad de aquellas subvenciones agrícolas que apoyan la producción de alimentos con características beneficiosas para la salud y el medio ambiente, en particular, frutas, hortalizas y otros productos hortícolas.

Estas conclusiones muestran que una adaptación inteligente del apoyo agrícola actual puede contribuir a la sostenibilidad medioambiental de la agricultura, contribuyendo también (de manera moderada) a la reducción de la pobreza, la seguridad alimentaria y una mejor nutrición. La clave de estos logros consiste en garantizar que la reorientación del apoyo conlleve mejoras de la eficiencia importantes, tanto en términos de aumento de los rendimientos como de reducción de la intensidad de las emisiones. También queda claro que reorientar los incentivos agrícolas de esta forma no abordará completamente todos los desafíos de los sistemas agroalimentarios.

En estudios recientes que también se basan en la elaboración de modelos, se observó que la adaptación de las subvenciones agrícolas nacionales —especialmente aquellas vinculadas a la producción, definidas en el Capítulo 3— con el objetivo de lograr mejores resultados en relación con la nutrición, la salud y el medio ambiente puede resultar beneficiosa para las transiciones a dietas saludables con consideraciones de sostenibilidad227,228.

Por ejemplo, se pueden obtener resultados positivos en cuanto a salud humana a través del incremento del consumo de alimentos nutritivos, entre ellos frutas y hortalizas, frutos secos, semillas y legumbres[228]. Se observa que la adaptación de la mitad o de todas las subvenciones a los alimentos nutritivos evita cientos de miles de muertes relacionadas con la dieta y reduce las emisiones de GEI. La elaboración de modelos también muestra que los cambios resultantes en la demanda de recursos como el agua, la tierra, el nitrógeno y el fósforo son generalmente modestos, y probablemente los cambios en las prácticas de gestión puedan ser más eficaces al moderar el uso del agua y la tierra (por ejemplo, las reformas de las subvenciones incluyen incentivos para adoptar prácticas de gestión sostenible, además de alentar cambios en la combinación de la producción). No obstante, estos estudios se centran en las subvenciones, por lo que excluyen otros instrumentos de apoyo en materia de políticas.

Subsanar las deficiencias de conocimientos actuales en la comprensión de la adaptación desde el punto de vista de las dietas saludables

Aunque los análisis basados en modelos mundiales descritos anteriormente han proporcionado perspectivas en materia de políticas importantes para adaptar los esfuerzos de apoyo, estos resultan insuficientes a la hora de ayudarnos a entender de manera más profunda el significado de los escenarios de adaptación si estas incluyeran una reducción del costo de los alimentos nutritivos y un incremento de la asequibilidad de las dietas saludables para todas las personas como objetivo normativo esencial. Resulta crucial subsanar estas deficiencias de conocimientos para fundamentar la adopción de decisiones relativas a la adaptación del apoyo con vistas a garantizar que contribuya a poner fin al hambre, la inseguridad alimentaria y todas las formas de malnutrición con sinergias para otros objetivos de desarrollo. También resulta importante para los gobiernos comprender formas que permitan, en tiempos de atonía económica, como ocurre actualmente, dedicar recursos públicos de manera inteligente con la mayor rentabilidad posible para mejorar la vida de la población al tiempo que se respeta el planeta.

En el resto de esta sección, se presenta un nuevo análisis de escenarios basados en modelos de políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura adaptadas que se ha elaborado especialmente para el presente informe, principalmente a nivel mundial, pero añadiendo ejemplos de países. En este se abordan algunas preguntas clave: ¿Cuáles podrían ser las repercusiones de asignar de forma diferente el apoyo público actual a la alimentación y la agricultura en las pautas tanto de producción como de consumo de alimentos, en formas que afecten al costo de los alimentos nutritivos (en relación con otros alimentos y los ingresos de la población) y cambien así la asequibilidad de las dietas saludables para las personas? ¿Son los resultados que se obtienen con la adaptación diferentes según grupos específicos de países? ¿Qué repercusiones negativas podrían generarse entre múltiples combinaciones de políticas y objetivos de desarrollo sostenible, y qué combinaciones de políticas alternativas existen para evitarlas?

Es posible que la adaptación no sea viable en algunos países, especialmente en los países de ingresos bajos, pero también en algunos países de ingresos medianos bajos cuyo gasto en alimentación y agricultura es escaso y además todavía están experimentando una transformación agrícola. Para estos países, la pregunta es, por tanto, la siguiente: ¿Qué avances puede ofrecerles la adaptación? Aunque es posible que exista poco potencial para la adaptación (o reasignación) de los recursos en estos países, sí existe potencial para reformar políticas y emplear esos recursos de manera más eficiente y eficaz. ¿Cómo pueden esos países garantizar que la transformación agrícola y el aumento del acceso a las dietas saludables sean sinérgicos a través de políticas de apoyo?

Escenarios de adaptación del apoyo con vistas a reducir el costo y mejorar la asequibilidad de una dieta saludable, de manera sostenible e inclusiva

Algunos de los estudios mencionados más arriba emplearon el modelo recurrente y dinámico de equilibrio general computable (MIRAGRODEP) para medir las posibles repercusiones de eliminar y reasignar el apoyo agrícola de manera diferente. Este es un modelo de equilibrio general computable dinámico, recurrente y mundial que incluye múltiples regiones y sectores, vincula el sector agrícola con la economía general y refleja los efectos de los cambios en las políticas en el conjunto de la economía. Fue desarrollado inicialmente para analizar las repercusiones de las políticas agrícolas en las emisiones de GEI[229] y se amplió para analizar los efectos en la naturaleza, el clima, la disponibilidad de alimentos para el consumo y la nutrición1,4,226,227.

El MIRAGRODEP se ha ampliado aún más para este informe con el objetivo de analizar las posibles repercusiones de la adaptación de las políticas alimentarias y agrícolas destinada específicamente a reducir el costo e incrementar la asequibilidad de una dieta saludable. También se basa en los datos actualizados sobre el apoyo a los productores agrícolas que se presentan en el Capítulo 3. Como ocurre con cualquier modelo económico, los resultados de la simulación de los cambios en las políticas empleando el MIRAGRODEP dependen ampliamente de los supuestos subyacentes y los datos utilizados. Por esta razón, el análisis de los escenarios presentado en esta sección se centra en la dirección y la magnitud relativa de los efectos estimados, en lugar de la magnitud real. Los resultados se interpretan mejor como indicativos de los efectos probables. Pueden consultarse una descripción más detallada de la manera en que se ha ampliado este modelo para el presente informe, e información sobre los datos, en el documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022[230], así como otros detalles técnicos (en particular la fórmula matemática del modelo) en Glauber y Laborde (en prensa)[230].

En el análisis se toma como referencia un escenario de base que comprende el período 2017-2030 y que está armonizado con las previsiones demográficas de las Naciones Unidas[231] y las estimaciones de crecimiento económico actualizadas del FMI[232]. Las estadísticas resumidas para las previsiones de referencia se presentan en Glauber y Laborde (en prensa)[230]. En resumen, este es un escenario de situación sin cambios porque no existen cambios en la forma en que los gobiernos de todo el mundo apoyan la alimentación y la agricultura.

Los instrumentos de política del escenario de referencia se cambian para generar cinco escenarios adicionales (véase el Cuadro 7). Por un lado, los incentivos de precios a través de medidas aduaneras y controles de los precios de mercado, y las subvenciones fiscales a los productores por otro, se eliminan respectivamente en el segundo y tercer escenarios. De la cuarta a la sexta, las políticas de apoyo se reasignan de formas diferentes con el objetivo de reducir el costo e incrementar la asequibilidad de una dieta saludable. En los cinco escenarios de políticas se supone que todos los países del mundo aplican simultáneamente el mismo cambio de políticas, aunque no todos tengan el mismo nivel de desarrollo, las mismas estructuras económicas ni los mismos sistemas y prioridades de políticas, y, algo importante, tampoco tengan el mismo nivel y estructura de apoyo en materia de políticas.

CUADRO 7 ESCENARIOS DE SITUACIÓN SIN CAMBIOS, DE ELIMINACIÓN Y DE ADAPTACIÓN DEL APOYO A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA

NOTAS: * El escenario abarca el período comprendido entre 2017 y 2030, pero los cambios en las políticas de apoyo se aplican solo durante el período 2023-28. Los resultados del bienio 2029-2030 reflejan los cambios anteriores. ** Para mantener la neutralidad presupuestaria tras la eliminación o reducción de las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado, los impuestos al consumo nacional aplicados a todos los bienes y servicios se ajustan proporcionalmente para tener en cuenta los ingresos arancelarios perdidos, si los hubiera. *** Este escenario excluye el apoyo fiscal otorgado más colectivamente a la agricultura por medio de servicios públicos (véase la Sección 3.1).

FUENTE: FAO basado en Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

Según las definiciones proporcionadas en Glauber y Laborde (en prensa)[230], las variables fundamentales de la seguridad alimentaria, la nutrición, la igualdad y el clima sobre las que se presentan resultados son las siguientes:

- ▸ Asequibilidad de una dieta saludable: mide el porcentaje de la población que puede permitirse una dieta saludable, según la definición empleada en el presente informe (véanse la Sección 2.3 y el Anexo 3).

- ▸ Diferencia de ingresos en la asequibilidad de una dieta saludable: mide la diferencia media entre el costo de una dieta saludable y el gasto alimentario de la población que no podría permitírsela.

- ▸ Prevalencia de la subalimentación: mide el porcentaje de la población que se encuentra subalimentada (véanse la Sección 2.1 y el Anexo 1B).

- ▸ Población en situación de pobreza extrema (menos de 1,90 USD al día): mide el porcentaje de la población que vive en situación de pobreza extrema.

- ▸ Ingresos agrícolas: mide el valor añadido real del sector agrícola.

- ▸ Producción agrícola (volumen): mide la producción agrícola en función del volumen.

- ▸ Emisiones totales de GEI procedentes de la agricultura, en particular los cambios de uso de la tierra (acumuladas durante el período 2025-2030): mide el valor total, tanto de la producción como de las emisiones de origen terrestre acumuladas en cinco años, de 2025 a 2030ab.

Los resultados de los cinco escenarios de políticas se muestran como una variación en puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia en 2030 para la asequibilidad de una dieta saludable, la diferencia de ingresos en la asequibilidad de una dieta saludable, la prevalencia de la subalimentación y la población que se encuentra en situación de pobreza extrema. Los resultados se muestran como una variación porcentual con respecto al escenario de referencia en 2030 para los ingresos agrícolas, la producción agrícola y las emisiones totales de GEI procedentes de la agricultura, en particular los cambios de uso de la tierra.

Refuerzo del argumento en favor de la adaptación del apoyo

Los resultados del segundo y el tercer escenario, en los que, respectivamente, se eliminan del escenario de referencia el apoyo aduanero y el control de los precios de mercado o las subvenciones fiscales a los productores, ayudan a reforzar el argumento de que eliminar todo este apoyo no sería una opción viable.

Cuando se eliminan a nivel mundial todas las medidas de apoyo aduanero y control de los precios de mercado que afectan a los productos agrícolas, tanto de manera positiva como negativa, aumentan las importaciones agrícolas y esto reduce los precios para los consumidores y los productores de los países importadores de alimentos, aunque los precios de los alimentos aumentan para los países exportadores de alimentos cuyos productos tienen una demanda más elevada. A su vez, una reducción general de los precios agrícolas ayuda a reducir la subalimentación, incrementar la asequibilidad de las dietas saludables y reducir la diferencia de ingresos en aras de la asequibilidad de una dieta saludable, en particular en los países de ingresos medianos (Cuadro A6.2 del Anexo 6).

Las emisiones totales de GEI procedentes de la agricultura caen también, pero estos beneficios no están exentos de efectos negativos.. Básicamente, la pobreza extrema mundial no cambia —y, de hecho, aumenta en los países de ingresos medianos bajos. Se produce una clara reducción de la producción agrícola mundial en todos los países excepto en los de ingresos altos, y los ingresos agrícolas disminuyen en los países de ingresos medianos y los países de ingresos bajos donde es normal que se proporcione más apoyo aduanero que subvenciones fiscales (Cuadro A6.2 del Anexo 6). La reducción de las emisiones totales de GEI en la agricultura se deriva de una producción agrícola menor en los países de ingresos medianos y los países de ingresos bajos.

Los efectos negativos son incluso más evidentes cuando se eliminan todas las subvenciones fiscales otorgadas a los productores de manera individual —principalmente en los países de ingresos altos y los países de ingresos medianos altos—, manteniendo en vigor el resto de medidas de apoyo, en particular las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado (Cuadro A6.3 del Anexo 6). Los efectos son especialmente adversos en lo que respecta a los ingresos y la producción agrícolas, sobre todo en los países de ingresos altos, aunque la seguridad alimentaria y la nutrición a nivel mundial también pueden deteriorarse. La caída de la producción agrícola mundial impulsa al alza los precios agrícolas, que en el contexto de los países de ingresos bajos es algo bastante favorable para la producción agrícola, los ingresos agrícolas y la reducción de la pobreza. Aun así, la pobreza aumenta en el mundo y tanto el descenso de los ingresos agrícolas en algunos países de ingresos medianos bajos en Asia como el aumento de los precios mencionado anteriormente incrementan la prevalencia de la subalimentación y el costo de los alimentos nutritivos, haciendo así que una dieta saludable sea menos asequible, especialmente en los países de ingresos medianos bajos. Se produce una reducción de las emisiones de GEI procedentes de la agricultura dado el descenso de la producción agrícola mundial, pero las repercusiones en la seguridad alimentaria, la nutrición y la igualdad refuerza el argumento de que eliminar las subvenciones fiscales a los productores no constituye una opción viable.

Sobre la base de estos resultados, los encargados de formular políticas pueden considerar la adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura una mejor opción que la eliminación de dicho apoyo. Los encargados de formular políticas tendrán que tener en cuenta las posibles opciones para adaptar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura con vistas a mejorar la asequibilidad de las dietas saludables. Esto incluye la consideración de diferentes escenarios que pueden fundamentar las decisiones relacionadas con las reformas en materia de políticas.

Escenarios de adaptación

Estos escenarios simulan la reasignación de los presupuestos actuales que apoyan a los productores agrícolas empleando diferentes instrumentos normativos. Esto se aplica en todos los países de todas las regiones geográficas, a fin de reducir el costo e incrementar la asequibilidad de una dieta saludable (véase el Cuadro 7). Esta reasignación se aplica de manera lineal entre 2023 y 2028, y las repercusiones se examinan para 2030, un año en el que habrá pasado suficiente tiempo como para que se hayan aplicado los cambios en las políticas y para que los mercados y las inversiones se hayan adaptado.

Los instrumentos de política considerados son los incentivos de precios a través de medidas aduaneras y controles de los precios de mercado, las subvenciones fiscales otorgadas a los productores de manera individual y las subvenciones fiscales a los consumidores (definidas en la Sección 3.1). Debido a que el objetivo en materia de políticas consiste en reducir el costo e incrementar la asequibilidad de una dieta saludable —de manera sostenible e inclusiva—, en los escenarios de adaptación, los productos alimentarios cuyos niveles de consumo actual son bajos en relación con los niveles recomendados en la dieta reciben mayores subvenciones que los demás productos alimentarios. Los productos alimentarios se clasifican en función de esta ingesta inferior al nivel óptimo, y el nivel de apoyo establecido como objetivo se define basándose en cómo esta deficiencia los determina como alimentos de “prioridad alta”, de “prioridad media” o de “prioridad baja”. Los alimentos de prioridad alta son las frutas y las hortalizas, el pescado y los productos lácteos en la mayoría de las regiones (véase el Recuadro 13).

RECUADRO 13 CLASIFICACIÓN DE LOS PRODUCTOS ALIMENTARIOS EN ALIMENTOS DE PRIORIDAD BAJA, MEDIA Y ALTA PARA INCREMENTAR SU DISPONIBILIDAD Y CONSUMO A FIN DE SATISFACER LOS NIVELES RECOMENDADOS EN LA DIETA

La clasificación de los productos alimentarios en función de su contribución a una dieta saludable resulta esencial en el diseño de los escenarios. Al mismo tiempo, no existen criterios únicos y objetivos para definir esa clasificación. Además, las especificidades regionales, no solo en lo que respecta a prácticas de producción, sino también en relación con los hábitos alimentarios y las preferencias culturales, pueden afectar a la clasificación.

En los tres escenarios de adaptación analizados en esta sección, los productos agrícolas se clasifican en función del nivel de consumo per cápita actual (ajustados para tener en cuenta las pérdidas de alimentos) en cada país o región, en comparación con los niveles recomendados para ese país o región, definidos en las guías alimentarias basadas en alimentos empleadas para calcular el costo de una dieta saludable (véanse la Sección 2.3 y el Anexo 2E). Un producto se caracteriza como alimento de “prioridad alta” si su nivel de consumo actual se sitúa, de media, por debajo del 80% del nivel recomendado para llevar la dieta saludable menos costosa. Un producto se caracteriza como alimento de “prioridad media” si su consumo per cápita actual en el país o región se sitúa entre el 80% y el 120% del nivel recomendado. Un producto se caracteriza como alimento de “prioridad baja” si su consumo per cápita actual en el país o región supera el 120% del nivel recomendado.

En la Figura A se muestra el porcentaje de regiones en las que un grupo de alimentos se ha clasificado como de “prioridad alta”, de “prioridad media” o de “prioridad baja”. Las hortalizas y las frutas se incluyen en las dos primeras categorías en más del 95% de las regiones analizadas. Los productos lácteos y los productos pesqueros también se incluyen en los grupos de alimentos de prioridad alta y media. Los alimentos de “prioridad baja” incluyen los aceites vegetales en algunas regiones. Los cereales como el arroz, el trigo y el maíz se clasifican más a menudo como alimentos de “prioridad media”.

FIGURA A CLASIFICACIÓN DE LOS GRUPOS DE ALIMENTOS EN FUNCIÓN DEL CONSUMO PER CÁPITA EN RELACIÓN CON LAS GUÍAS ALIMENTARIAS REGIONALES

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

En el Cuadro A se presentan los cambios en el apoyo específicos para cada uno de los escenarios de adaptación, en función de si los alimentos se clasifican como de prioridad alta, de prioridad media o de prioridad baja.

CUADRO A CAMBIOS EN EL APOYO ESPECÍFICO EN LOS ESCENARIOS DE ADAPTACIÓN PARA LOS TRES GRUPOS DE ALIMENTOS CON PRIORIDADES DIFERENTES

NOTAS: * Número del escenario en el Cuadro 7. ** Excluidas las transferencias fiscales proporcionadas colectivamente al sector agrícola mediante apoyo relacionado con servicios generales.

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

Además de los siete indicadores presentados anteriormente, se añaden seis indicadores más para examinar las repercusiones de la adaptación en el costo y la asequibilidad de una dieta saludable y el consumo per cápita de grupos de alimentos amplios ajustados considerando las pérdidas y el desperdicio de alimentos (véase Glauber y Laborde [en prensa][230] para consultar definiciones), todos ellos expresados como variación porcentual en relación con el escenario de referencia en 2030:

- ▸ Costo de la dieta actual: mide el costo de la dieta promedio basándose en el gasto alimentario nacional medio que se observa actualmente en los datos (y que se refleja, por tanto, en el escenario de referencia).

- ▸ Costo de una dieta saludable.

- ▸ Consumo per cápita de productos lácteos (es decir, leche cruda, leche elaborada, queso, etc.).

- ▸ Consumo per cápita de grasas animales y aceites vegetales.

- ▸ Consumo per cápita de azúcares y edulcorantes.

- ▸ Consumo per cápita de frutas y hortalizas.

El consumo per cápita se centra en los grupos de alimentos cuyo nivel de consumo actual per cápita en cada país o región todavía no se corresponde con los niveles recomendados para ese país o región, definidos en las guías alimentarias basadas en alimentos empleadas para calcular el costo de una dieta saludable (véanse la Sección 2.3, el Recuadro 13 y el Anexo 2E). En los escenarios sobre políticas, cualquier incremento en la producción y disponibilidad de estos grupos de alimentos como resultado de un cambio en las políticas aumentará su consumo para que los mercados se despejenac. Se supone que los consumidores estarán disponibles para absorber plenamente el incremento de la disponibilidad de alimentos. Naturalmente, para que esto ocurra en la práctica, se necesitan simultáneamente otras políticas que aborden el comportamiento de los consumidores, tal como se explica detalladamente en la Sección 4.2.

Adaptación de los incentivos de precios mediante medidas aduaneras y controles de los precios de mercado en apoyo de las dietas saludables

A pesar de la reducción llevada a cabo a lo largo del tiempo, especialmente en los países de ingresos altos, gran parte del apoyo público destinado a los productores individuales se sigue proporcionando a través de medidas comerciales que distorsionan los precios (véase el Capítulo 3). Las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado aplicados a algunos productos generan incentivos que pueden afectar directamente tanto a los productores como a los consumidores de esos productos. Cambiarlos también puede repercutir en los ingresos fiscales (por ejemplo, la pérdida de ingresos arancelarios cuando se reduce o elimina este apoyo).

En el cuarto escenario, las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado se eliminan o reducen en productos cuyos niveles de consumo actuales en cada región son bajos en relación con los niveles recomendados para esa región. Todos los productores agrícolas se ven afectados, esto es, los que se dedican a la producción agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. Los alimentos seleccionados se designan como de “prioridad alta” si su consumo actual es inferior al 80% de los niveles de consumo recomendados para esa región. Estos alimentos “de “prioridad alta” recibieron una reducción del 100% del apoyo aduanero y los controles de los precios de mercado en este escenario, los alimentos de prioridad media recibieron una reducción del 50%, mientras que los alimentos de “prioridad baja” no recibieron ninguna (Recuadro 13).

La eliminación o reducción del apoyo aduanero y los controles de los precios de mercado de productos prioritarios para una dieta saludable hace que se reduzcan sus precios, especialmente en mercados con una protección fronteriza elevada. Esto, en teoría, promueve el consumo de esos productos en los países importadores; al mismo tiempo, sin embargo, los países exportadores afrontan precios nacionales más elevados debido al incremento de la demanda internacional (Cuadro 8). Como resultado de ello, el porcentaje de la población mundial para el que resulta asequible llevar una dieta saludable aumenta (en 0,64 puntos porcentuales en 2030 en comparación con el escenario de referencia), mientras que el costo de una dieta saludable cae relativamente más que el de las dietas promedio (en 1,7 en comparación con 0,4 puntos porcentuales, respectivamente) (Cuadro 9)ad. Para incorporar la mayor disponibilidad de frutas y hortalizas, productos lácteos y, en particular, grasas y aceitesae, el consumo en esos grupos de alimentos probablemente aumentará. La adaptación simulada reduce ligeramente el porcentaje de la población mundial que se encuentra subalimentada en todos los grupos de países por nivel de ingresos y regiones geográficas.

CUADRO 8 REPERCUSIÓN DE LA ADAPTACIÓN DE LAS MEDIDAS ADUANERAS PARA RESPALDAR DIETAS SALUDABLES, 2030 (VARIACIÓN CON RESPECTO AL ESCENARIO DE REFERENCIA)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América. Los resultados para el escenario de políticas se muestran como una variación en puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia en 2030 para los indicadores de seguridad alimentaria y nutrición y pobreza extrema, mientras que los resultados se muestran como una variación porcentual con respecto al escenario de referencia en 2030 para los restantes indicadores.

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

CUADRO 9 REPERCUSIÓN DE LA ADAPTACIÓN DE LAS MEDIDAS ADUANERAS PARA RESPALDAR DIETAS SALUDABLES SOBRE EL COSTO DE LAS DIETAS Y EL CONSUMO PER CÁPITA, 2030 (VARIACIÓN EN PUNTOS PORCENTUALES CON RESPECTO AL ESCENARIO DE REFERENCIA)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América.

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

El cambio a una dieta saludable menos costosa y más asequible va acompañado de un descenso de la producción agrícola mundial que, a su vez, se refleja en unas emisiones de GEI en la agricultura más bajas (Cuadro 8). Las emisiones de GEI cayeron en todos los grupos de ingresos, excepto en los países de ingresos altos (donde se observó un aumento de la producción agrícola). Otros efectos incluyen un pequeño incremento de los ingresos agrícolas mundiales (un 0,03%), aunque en el caso de los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos, donde las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado representan un elevado porcentaje del apoyo alimentario y agrícola total, los efectos en los ingresos agrícolas son negativos y más amplios que la variación media mundial. La repercusión en la pobreza extrema es mínima a nivel mundial, pues los pequeños incrementos en los países de ingresos medianos bajos son compensados por los descensos en los demás grupos de ingresos.

Adaptación de las subvenciones fiscales a los productores en apoyo de dietas saludables

El quinto escenario redistribuye las subvenciones fiscales de referencia a productores individuales (Cuadro 7). Estos últimos son agricultores y ganaderos; los pescadores y los acuicultores no están incluidos debido a limitaciones de datos, lo cual puede afectar a los resultados dada la importancia de la producción de estos sectores para las dietas saludables (consúltese el Recuadro 9). Debido a que el objetivo de políticas consiste en apoyar las dietas saludables, los productores de alimentos de “prioridad alta” reciben mayores subvenciones que los productores de otros productos alimentarios (tal como se define en el Recuadro 13). Dado este objetivo de políticas, no se considera un escenario de adaptación de las subvenciones fiscales a los productores desvinculada de la producción, aunque dichas subvenciones pudieran proporcionar algunos beneficios en cuanto a la producción y la disponibilidad de alimentos nutritivos.

Se espera que la mayor parte de las repercusiones directas de la redistribución de las subvenciones fiscales a los productores en los ingresos agrícolas y la producción se experimente en los países de ingresos altos y los países de ingresos medianos altos que proporcionan la mayor parte de las subvenciones fiscales. Cuando esta redistribución se orienta a los alimentos de “prioridad alta”, los ingresos agrícolas caen a nivel mundial (un 0,94% en 2030 en comparación con el escenario de referencia) mientras que, por el contrario, la producción agrícola aumenta ligeramente (un 0,27%) (Cuadro 10).

CUADRO 10 REPERCUSIÓN DE LA ADAPTACIÓN DE LAS SUBVENCIONES FISCALES A LOS PRODUCTORES PARA RESPALDAR DIETAS SALUDABLES, 2030 (VARIACIÓN CON RESPECTO A LOS DATOS DE REFERENCIA)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América. Los resultados para el escenario de políticas se muestran como una variación en puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia en 2030 para los indicadores de seguridad alimentaria y nutrición y pobreza extrema, mientras que los resultados se muestran como una variación porcentual con respecto al escenario de referencia en 2030 para los restantes indicadores.

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

El incremento general en la producción de alimentos de “prioridad alta” reduce sus precios, lo cual beneficia al consumo de alimentos nutritivos y da lugar a un aumento de la población mundial que puede permitirse una dieta saludable (en 0,81 puntos porcentuales en 2030). Esto es lo que sucede sin ninguna duda en todos los grupos de países por nivel de ingresos y todas las regiones geográficas (Cuadro 10). El costo de una dieta saludable cae más que el costo de las dietas actuales debido a que las subvenciones fiscales a los productores se centran en los alimentos de “prioridad alta”, lo cual refleja cómo cambiar el instrumento de apoyo a los productores afecta tanto al precio en la explotación como a los costos de los productores y los precios al consumidor (Cuadro 11). Con ese incremento de la producción y un menor precio, el consumo per cápita de frutas y hortalizas aumenta a nivel mundial (un 1,5%) y en todos los grupos de países por nivel de ingresos y regiones.

CUADRO 11 REPERCUSIÓN DE LA ADAPTACIÓN DE LAS SUBVENCIONES FISCALES PARA RESPALDAR LAS DIETAS SALUDABLES SOBRE EL COSTO DE LAS DIETAS Y EL CONSUMO PER CÁPITA, 2030 (VARIACIÓN PORCENTUAL CON RESPECTO AL ESCENARIO DE REFERENCIA)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América.

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

En la simulación de la adaptación de las subvenciones fiscales a los productores, se incrementa la asequibilidad de una dieta saludable más que en la simulación de la adaptación de las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado (compárense el Cuadro 10 y el Cuadro 8). También se reduce el porcentaje de la población mundial que se encuentra en situación de pobreza extrema y se ve afectada por la subalimentación. No obstante, un efecto negativo importante, que no se observa en el escenario de adaptación anterior, es que las emisiones totales de GEI procedentes de la agricultura se incrementan (un 1,5%), reflejando así el aumento de la producción agrícola, en particular de alimentos con un elevado contenido de proteínas como los productos lácteos, cuyo consumo aumenta para satisfacer los niveles alimentarios, especialmente en los países de ingresos medianos bajos (véase el Cuadro 10)af.

En el Anexo 6 se muestran los resultados de una variante de este escenario, cuyo objetivo consiste en distribuir las subvenciones fiscales a los productores de manera más justa, por lo que elimina de manera implícita la orientación actual hacia los alimentos de prioridad altaag. Los resultados son similares a los presentados en el quinta escenario en lo que respecta a la dirección; en cuanto a la magnitud, el hecho de que no se centre en los alimentos “de “prioridad alta” significa que la asequibilidad de una dieta saludable aumenta un poco menos. Asimismo, los ingresos agrícolas caen más, la producción agrícola aumenta más y la agricultura produce menos emisiones de GEI debido a que este escenario no está diseñado principalmente para incrementar la producción y la disponibilidad de los grupos de alimentos (por ejemplo, los productos lácteos) con el fin de cumplir las guías alimentarias (compárese el Cuadro 10 con el Cuadro A6.4, del Anexo 6).

Reorientación de las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores en apoyo de las dietas saludables

El último escenario de adaptación examina qué sucedería si todos los países de todas las regiones convirtieran las subvenciones fiscales destinadas a los productores en subvenciones fiscales a los consumidores de alimentos de “prioridad alta” (véase el Cuadro 7). En este nuevo escenario, las subvenciones fiscales asignadas inicialmente a los productores ya no permanecen en el sector agrícola, aunque siguen estando presentes en el sistema agroalimentario.

Si las subvenciones fiscales se destinan a los consumidores, aunque todavía se centren en alimentos de “prioridad alta”, el costo de una dieta saludable cae más notablemente que en los dos escenarios de adaptación anteriores, tanto en términos absolutos (un 3,34% en 2030 en comparación con el escenario de referencia) como en relación con la dieta promedio (Cuadro 13). El porcentaje de la población que puede permitirse una dieta saludable aumenta (en casi 0,8 puntos porcentuales), pero algo menos que en el escenario de las subvenciones fiscales a los productores debido al efecto ingresos, tal como se explica más abajo (Cuadro 12). Se estima que todos los niveles de consumo per cápita de productos lácteos, grasas y aceites, y frutas y hortalizas aumentarían a nivel mundial, aunque existen diferencias regionales debidas a la diversidad regional a la hora de determinar los alimentos de “prioridad alta” (Recuadro 13). Las repercusiones estimadas son mayores para el consumo per cápita de grasas y aceites, especialmente en los países de ingresos medianos y en todas las regiones de Asia.

CUADRO 12 REPERCUSIÓN DE LA ADAPTACIÓN DE LAS SUBVENCIONES FISCALES DE LOS PRODUCTORES A LOS CONSUMIDORES PARA RESPALDAR DIETAS SALUDABLES, 2030 (VARIACIÓN CON RESPECTO A LOS DATOS DE REFERENCIA)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América. Los resultados para el escenario de políticas se muestran como una variación en puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia en 2030 para los indicadores de seguridad alimentaria y nutrición y pobreza extrema, mientras que los resultados se muestran como una variación porcentual con respecto al escenario de referencia en 2030 para los restantes indicadores.

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

CUADRO 13 REPERCUSIÓN DE LA ADAPTACIÓN DE LAS SUBVENCIONES FISCALES DE LOS PRODUCTORES A LOS CONSUMIDORES PARA RESPALDAR DIETAS SALUDABLES SOBRE EL COSTO DE LAS DIETAS Y EL CONSUMO PER CÁPITA, 2030 (VARIACIÓN PORCENTUAL CON RESPECTO AL ESCENARIO DE REFERENCIA)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América.

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

Las sinergias positivas importantes en este escenario incluyen una reducción de los niveles de pobreza extrema y subalimentación, debido en parte al incremento de los ingresos agrícolas en los países de ingresos bajos. Además, las emisiones de GEI mundiales caen debido a una reducción de la producción agrícola. En cambio, se observa que este escenario afecta duramente a los productores en ausencia de sus subvenciones. A nivel mundial, la producción y los ingresos agrícolas caen (un 3,7% y 0,2%, respectivamente, en 2030 en relación con el escenario de referencia) (Cuadro 12). Los ingresos agrícolas muestran la mayor caída relativa en los países de ingresos altos (una disminución del 13,8%), pero también caen en los países de ingresos medianos altos y los países de ingresos medianos bajos. Recordemos que la mayoría de las subvenciones fiscales se proporcionan en los países de ingresos altos y medianos altos, por lo que se espera que la mayor parte de las repercusiones directas de dirigirlas a los consumidores en lugar de a los productores se experimenten en los países de dichos grupos de ingresos.

Los países de ingresos bajos son un caso particular en este escenario, pues se benefician del aumento de la demanda de los alimentos nutritivos que producen de otros países donde los consumidores probablemente se alimenten de forma más saludable en la actualidad. Por ello, la producción y los ingresos agrícolas aumentan en estos países (Cuadro 12). Sin embargo, debido a que las subvenciones fiscales son relativamente escasas en los países de ingresos bajos, las subvenciones a los consumidores también tienen un efecto insignificante a la hora de compensar plenamente el aumento de los precios agrícolas derivado del incremento de la demanda de sus productos procedente del resto del mundo. De esta forma, se estima que el costo de la dieta actual y de una dieta saludable aumentaría en los países de ingresos bajos (un 0,44% y un 0,20%, respectivamente), sobre todo en África. No obstante, una dieta saludable es más asequible en estos países debido a un incremento de los ingresos de los consumidores, aunque, en la práctica, puede que esto no ocurra en los hogares pobres con ingresos bajos o sin ingresos.

En comparación con el escenario anterior, en el que las subvenciones fiscales se mantienen en el ámbito de la agricultura, reorientar las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores evita los efectos negativos en términos de emisiones de GEI en la agricultura, pero genera otras repercusiones negativas relacionadas con los ingresos agrícolas y la producción agrícola en los países de ingresos altos, los países de ingresos medianos altos y los países de ingresos medianos bajos, así como en términos de costo de las dietas en los países de ingresos bajos, especialmente en África. Asimismo, mientras que en el escenario anterior el consumo per cápita aumentaba solo en el caso de las frutas y las hortalizas, a nivel mundial, en este último escenario de adaptación, las variaciones de los precios relativos son tales que el consumo per cápita de productos lácteos y grasas y aceites también aumenta; en el caso de las frutas y las hortalizas, sigue registrándose un aumento, pero este es significativamente menor que en el escenario anteriorah.

Adaptación y recuperación económica

La adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura debe tener en cuenta también la posibilidad de que, aunque las dietas saludables pueden llegar a ser más asequibles para todas las personas, desde el punto de vista de la sostenibilidad y la equidad, las economías también puedan lograr una recuperación económica sostenida. Esto resulta especialmente importante en el contexto económico mundial actual.

Centrar el apoyo en los alimentos de “prioridad alta”, según la definición y simulaciones anteriores, no tiene por qué limitar o impulsar el crecimiento del PIB. De hecho, centrar el apoyo en los alimentos de “prioridad alta” en favor de una dieta saludable podría implicar la especialización en la producción de alimentos en relación con los cuales algunos países no tendrían una ventaja ni comparativa ni competitiva. La evolución de los precios mundiales resultante y la posición comercial de determinados productos podrían provocar pérdidas del PIB en algunos países o regiones. A fin de cuentas, nos enfrentamos a una cuestión empírica.

La reducción de las medidas aduaneras y la sustentación de los precios de mercado en productos agrícolas cuyo consumo es bajo según las guías alimentarias incrementa sin ninguna duda el PIB en todos los grupos de ingresos (Figura 23) y regiones (que no se muestran aquí). Los beneficios son mayores en los países de ingresos medianos bajos y en los países de ingresos bajos donde el apoyo relacionado con las medidas aduaneras suele tener un elevado nivel de distorsión (véase la Sección 3.1).

FIGURA 23 REPERCUSIÓN DE LOS CAMBIOS EN EL PIB EN LOS ESCENARIOS DE ADAPTACIÓN, 2030 (VARIACIÓN PORCENTUAL CON RESPECTO AL ESCENARIO DE REFERENCIA)

FUENTE: FAO, basado en Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa).    Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

La adaptación de las subvenciones fiscales a los productores para dirigirlas a productos cuyo consumo es bajo según los niveles recomendados en la dieta da lugar a pérdidas de eficiencia en los países de ingresos medianos altos, especialmente en Asia, donde elevados niveles de apoyo se traducen en resultados de producción menos eficientes. Como resultado de ello, el PIB cae en esta región. En los países de ingresos bajos, la pérdida de eficiencia es mínima debido a que el apoyo fiscal existente que se ha de adaptar es escaso; sin embargo, dichos países experimentan aumentos del PIB debido a unos precios agrícolas más elevados y al aumento de las exportaciones.

La reorientación de las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores de productos agrícolas cuyo consumo es bajo según las guías nutricionales suele beneficiar a la mayoría de las regiones geográficas, y a América Latina y el Caribe en particular (que no se muestra aquí). De todos los grupos de ingresos, la excepción son los países de ingresos bajos (sobre todo aquellos situados en África, que no se muestran aquí), pues registran pérdidas insignificantes debido a que estos países son importadores netos de alimentos que afrontan precios más elevados.

En síntesis, la adaptación del apoyo centrada en los alimentos de mayor prioridad para una dieta saludable respaldaría la recuperación económica a escala mundial, siempre que se base en la reducción de las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado o la reorientación de las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores. No obstante, los resultados son distintos según el grupo de países por nivel de ingresos y la región geográfica.

Argumentos en favor del apoyo relacionado con servicios generales en los países de ingresos bajos

Además de apoyar la alimentación y la agricultura de manera diferente mediante cambios en los incentivos de precios a través de medidas aduaneras y controles de los precios de mercado, así como subvenciones fiscales en el marco de los mismos presupuestos, los gobiernos también pueden considerar reasignar parte de sus presupuestos para incrementar el apoyo relacionado con servicios generales, que incluye el gasto público (o transferencias presupuestarias) para el suministro de bienes públicos o colectivos (véase el Capítulo 3). En principio, este tipo de gasto público podría afectar a la productividad en la agricultura de manera más directa, naturalmente, siempre que los gobiernos aseguren su valor y calidad elevados a nivel subnacional allí donde más se necesita, lo cual depende a menudo de las transferencias de recursos del nivel central al provincial, de distrito o municipal y de las capacidades necesarias para realizar esta tarea.

El apoyo relacionado con servicios generales no se ha incluido en los escenarios mundiales analizados antes por varias razones, siendo una de ellas la falta de datos objetivos inequívocos respecto del grado en que los diferentes tipos de estos gastos pueden realmente afectar a la productividad en los países o las regiones. El efecto del apoyo relacionado con servicios generales será diferente en función de cada país, mientras que en los escenarios mundiales varios países se agrupan en una misma región, lo cual hace que cualquier escenario sobre el apoyo relacionado con servicios generales y sus repercusiones en la productividad sea más difícil de interpretar. A este respecto, un análisis específico de cada país puede resultar más significativo.

Los servicios públicos generales no beneficiarán a los productores todo el tiempo a nivel nacional porque, entre otras cosas, un gran número de agricultores ya se beneficia de su suministro; estos solo afectan a algunos aspectos de la cadena de valor alimentaria, están asociados a programas con problemas de diseño y aplicación, o se incluyen debido a consideraciones de economía política. En los países de ingresos altos, que han alcanzado, en general, el “límite” en varios gastos de servicios públicos generales, es posible que la adición de nuevas instalaciones de laboratorio o inspectores sanitarios o una nueva infraestructura rural, por ejemplo, no produzca aumentos significativos de la productividad en comparación con las economías menos avanzadas. En cambio, los gastos de apoyo relacionado con servicios generales podrían marcar la diferencia en los países de ingresos bajos que persiguen una transformación agrícola, pero todavía presentan un déficit de servicios públicos y deficiencias de productividad.

En estudios basados en modelos de equilibrio general computable específicos de países realizados para un país de ingresos bajos como Uganda[233], o incluso un país de ingresos medianos como México[223], se han analizado las repercusiones de una inversión pública modesta para incrementar la prestación de apoyo relacionado con servicios generales (por ejemplo, mejorar las carreteras rurales, los sistemas de riego, la infraestructura de almacenamiento, etc.), que se dirige a los sectores agrícolas de uno en uno. Los resultados incluyen aumentos de la productividad total de los factores a lo largo del tiempo y una acumulación de capital privado, lo cual da lugar a incrementos del PIB, la producción agroalimentaria y el consumo privado, así como a la reducción de la pobreza rural. Sin embargo, estos estudios recomiendan que en este tipo de inversiones públicas se debería otorgar prioridad a algunos sectores en detrimento de otros a fin de lograr los mayores beneficios económicos y sociales.

En el estudio de México, en particular, se pide otorgar prioridad a las inversiones públicas en la agricultura, teniendo también en cuenta la nutrición[223]. Una recomendación clave consiste en invertir en el sector de la caña de azúcar, pues proporciona los mayores beneficios en relación con el crecimiento de la producción, el bienestar y la reducción de la pobreza en comparación con otros sectores agrícolas. En lugar de utilizar caña de azúcar para producir bebidas azucaradas y confitería destinadas al consumo final (algo que en el estudio se recomienda gravar), se recomienda aprovechar el potencial del sector como principal materia prima para la obtención de biocombustible.

La idea de que se debería otorgar prioridad a los gastos destinados al apoyo relacionado con servicios generales para aprovechar al máximo los beneficios económicos y sociales resulta esencial para los países que proporcionan niveles muy bajos de apoyo público a la agricultura, pero que todavía presentan deficiencias de productividad significativas. La forma de optimizar los presupuestos públicos escasos asignados a la agricultura en los países de ingresos bajos se convierte en algo de suma importancia para garantizar que los objetivos de transformación agrícola de estos países estén adecuadamente armonizados con el objetivo de reducir el costo e incrementar la asequibilidad de las dietas saludables. Esto no quiere decir que dichos objetivos múltiples se puedan alcanzar sin efectos negativos, a menos que los presupuestos destinados a la agricultura se adapten de manera muy cuidadosa para garantizar que puedan beneficiar a todos los actores de manera colectiva, en particular a las mujeres y los jóvenes.

Un estudio realizado para Etiopía confirma que es posible lograr una coherencia de las políticas en múltiples objetivos si el presupuesto público asignado a la agricultura se adapta de manera óptima. La optimalidad hace referencia a alcanzar un equilibrio en la formulación de políticas para reasignar el mismo presupuesto de una forma única mediante la cual no sea posible mejorar en ningún objetivo de políticas sin empeorar cualquiera de los demás objetivos normativos (Recuadro 14).

RECUADRO 14 OPTIMIZACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS PÚBLICOS PARA ARMONIZAR LOS OBJETIVOS DE TRANSFORMACIÓN AGRÍCOLA Y DE ASEQUIBILIDAD DE LAS DIETAS SALUDABLES: DATOS OBJETIVOS DE ETIOPÍA

La FAO ha elaborado un innovador instrumento de optimización de políticas para ayudar a los encargados de formular las políticas a abordar su problema más común: perseguir múltiples objetivos que pueden entrar en conflicto en el marco de una limitación presupuestaria. Sánchez y Cicowiez (2022)[234] propusieron el enfoque y lo aplicaron con datos de Etiopía. Muestran cómo pueden perseguirse, de manera simultánea, objetivos relacionados con una transformación agrícola inclusiva al tiempo que se reducen al mínimo las repercusiones negativas si se alcanza un equilibrio a través de políticas óptimas*. Originalmente, el instrumento consideraba tres objetivos de políticas: ampliar al máximo el PIB agroalimentario, maximizar el empleo rural no agrícola y reducir al mínimo la pobreza rural. Sánchez y Cicowiez (en prensa)[235] han ampliado el instrumento para incluir un cuarto objetivo de políticas de vital importancia: minimizar el costo de los alimentos nutritivos que constituyen la dieta saludable menos costosa en el contexto de Etiopía, definidos en el presente informe (véanse la Sección 2.3 y el Anexo 2E).

Por tanto, ahora es posible entender cómo sería el presupuesto corriente asignado a todas las transferencias fiscales destinadas a los productores (a través de subvenciones y apoyo relacionado con servicios generales) en comparación con un presupuesto óptimo que permitiría a los países avanzar en los cuatro objetivos. El presupuesto está muy desglosado, pues tiene en cuenta el tipo de gasto y los productos cuya producción se supone que debe promover dicho gasto. A fin de facilitar la presentación de resultados, se proporcionan dos gráficos en lugar de uno solo**.

Se comparan dos escenarios de adaptación con un escenario de referencia. El último comienza en el año fiscal 2015/16 y se prolonga hasta un año futuro (por ejemplo, 2025). Este es un escenario de situación sin cambios, pues muestra cómo sería el presupuesto para 2025 si su composición no se modificara. Los dos escenarios de adaptación persiguen objetivos relacionados con una transformación agrícola inclusiva (es decir, ampliar al máximo el PIB agroalimentario, maximizar el empleo rural no agrícola y reducir al mínimo la pobreza rural) entre 2022 y 2025. Solo en uno de estos escenarios se persigue también el objetivo de minimizar el costo de los alimentos nutritivos que constituyen la dieta saludable menos costosa (es decir, el objetivo de asequibilidad de las dietas saludables).

En la Figura A se muestra que para mejorar todos estos objetivos será necesario priorizar el presupuesto de manera diferente. Cuando solo se persiguen objetivos relacionados con una transformación agrícola inclusiva, por ejemplo, los servicios de extensión tanto en el cultivo de cereales como en la ganadería, así como los fertilizantes —aunque en menor medida— recibirían una asignación presupuestaria relativamente mayor a expensas de otras líneas presupuestarias. Cuando se añade el objetivo de asequibilidad de las dietas saludables al problema de la formulación de políticas, impulsar el gasto en riego, por ejemplo, se convierte en algo óptimo, principalmente porque se producirá un aumento de la producción y el consumo de alimentos nutritivos, como frutas y hortalizas, que necesitan una cantidad de agua relativamente mayor. En este caso, el gasto relativo al riego puede centrarse en productos específicos (es decir, nutritivos), mientras que la inversión en carreteras rurales tendrá una repercusión positiva en todos los productos.

FIGURA A ASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA NACIONAL DE ETIOPÍA A LA AGRICULTURA PARA 2025: PREVISIÓN DEL PRESUPUESTO CORRIENTE EN COMPARACIÓN CON ESCENARIO DE REASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS ÓPTIMAS

FUENTE: Sánchez, M. V. y Cicowiez, M. (en prensa). Repurposing agriculture's public budget to align healthy diets affordability and agricultural transformation objectives in Ethiopia. Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-04 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

Debido a que la reasignación del presupuesto es óptima, en la Figura B se muestra una mejora en todos los objetivos (en relación con el escenario de referencia), lo cual indica que la asignación presupuestaria inicial es ineficiente; no obstante, existen algunas repercusiones negativas que deben tenerse en cuenta. El costo de una dieta saludable cae más cuando el objetivo de la asequibilidad de una dieta saludable se añade al problema de la formulación de políticas, y 2 962 234 personas más (en comparación con 2 346 193 si no se añade el cuarto objetivo) pueden permitirse ahora una dieta saludable Este es el resultado de optimizar el presupuesto de manera diferente para apoyar la producción de los alimentos nutritivos que constituyen una dieta saludable. Sin embargo, esto ocurre a expensas de no realizar mejoras adicionales en los objetivos relacionados con la transformación agrícola inclusiva, porque el presupuesto se ha desviado ahora hacia el apoyo a la producción de alimentos nutritivos. Como resultado de ello, se prevé la oportunidad de crear 25 950 puestos de trabajo adicionales y sacar a 23 429 personas de la pobreza.

FIGURA B INDICADORES QUE REFLEJAN UNA MEJORA EN LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO COMO RESULTADO DE UNA ASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA ÓPTIMA A LA AGRICULTURA EN ETIOPÍA, 2025 (DESVIACIÓN PORCENTUAL DE LA HIPÓTESIS DE REFERENCIA)

FUENTE: Sánchez, M. V. y Cicowiez, M. (en prensa). Repurposing agriculture's public budget to align healthy diets affordability and agricultural transformation objectives in Ethiopia. Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-04 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

Se considera que perseguir únicamente los objetivos relacionados con una transformación agrícola inclusiva resulta bastante favorable para reducir el costo de una dieta saludable. Los encargados de formular políticas en los países de ingresos bajos como Etiopía pueden considerar que es preferible encontrar un equilibrio siguiendo este escenario si sus objetivos también incluyen una recuperación económica (para la que son esenciales el crecimiento de la producción y la creación de empleo, así como la reducción de la pobreza), garantizando al mismo tiempo que la adaptación del presupuesto respalde las dietas saludables. Naturalmente, la combinación óptima de políticas seguirá cambiando a lo largo del tiempo a medida que estos países se desarrollen.

* El instrumento se basa en una técnica de adopción de decisiones de múltiples criterios por la que las ecuaciones de un modelo de equilibrio general computable dinámico constituyen limitaciones a un problema de optimización de políticas. ** El presupuesto se desglosa de la siguiente manera: I+D por producto, servicios de extensión por producto, semillas mejoradas por producto, fertilizantes, riego por producto, mecanización por producto, carreteras rurales, electrificación rural y transferencias de efectivo. Este desglose se basa en la metodología relativa al gasto público en alimentación y agricultura del programa “Seguimiento de las políticas agrícolas y alimentarias” de la FAO. Para obtener información más detallada sobre los datos y la metodología, véase www.fao.org/in-action/mafap/data.

Debate sobre políticas e implicaciones

El análisis de los escenarios apunta a posibles opciones mediante las cuales todos los países del mundo pueden adaptar el apoyo público actual a la alimentación y la agricultura a fin de incrementar la asequibilidad de una dieta saludable, condición necesaria, si bien insuficiente, para que puedan consumirse dietas saludables. En general, se observa que la subalimentación y la pobreza extrema disminuyen (a veces de forma muy leve) a nivel mundial cuando aumenta la asequibilidad de las dietas saludables como consecuencia de las opciones de adaptación del apoyo.

Una conclusión importante es que, entre los diferentes instrumentos de política que pueden aplicarse para proporcionar apoyo público, la adaptación de las subvenciones fiscales con miras a aumentar la disponibilidad de “alimentos prioritarios” para unas dietas saludables a nivel mundial puede lograr mayores repercusiones en la asequibilidad de las dietas saludables, especialmente si se dirige al consumidor. No obstante, esta opción ofrece posibles sinergias, pero también efectos negativos en los ámbitos de las emisiones de GEI, los ingresos agrícolas, la producción agrícola total y la recuperación económica mundial.

En cambio, la adaptación del apoyo a través de medidas aduaneras y controles de los precios de mercado para incentivar la producción, la disponibilidad y el consumo de alimentos de “prioridad alta” para unas dietas saludables, resulta ser la más eficaz entre las opciones para reducir la subalimentación en los países de ingresos bajos, por el mero hecho de que estos países ofrecen muy poco apoyo fiscal para la adaptación.

La adaptación del apoyo destinado a las dietas saludables centrando la atención en los alimentos de “prioridad alta”, ya sea a través de medidas aduaneras y controles de los precios de mercado o de subvenciones fiscales, introduce un elemento de igualdad en el apoyo a los productos agrícolas con respecto a la situación actual del apoyo. No obstante, esta adaptación también podría introducir sesgos si algunos agricultores —especialmente los de pequeña escala, así como las mujeres—, que pueden estar dispuestos a aprovechar el apoyo, se enfrentan en última instancia a limitaciones de recursos y, por tanto, no están en condiciones de especializarse en la producción de alimentos de “prioridad alta” para las dietas saludables.

Las repercusiones negativas más importantes se observan cuando se adaptan las subvenciones fiscales, sobre todo en lo que se refiere a la disminución de los ingresos agrícolas en los grupos de países por nivel de ingresos (y particularmente en los países de ingresos altos) y a la producción agrícola. Estas repercusiones negativas son más acusadas cuando las subvenciones fiscales se reasignan de los productores a los consumidores. En todo el mundo se observan efectos negativos recíprocos entre el aumento de la asequibilidad de las dietas saludables y las emisiones de GEI en la agricultura (e incluso la recuperación económica) en los casos en que las subvenciones fiscales se adaptan, pero se siguen asignando a los productores dentro de la agricultura, especialmente en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos. En cambio, hay muchas menos repercusiones negativas cuando la adaptación del apoyo se aplica únicamente a través de medidas aduaneras y controles de los precios de mercado.

Por supuesto, es importante comprender las limitaciones de los escenarios basados en modelos. En los escenarios examinados hasta ahora no se tiene en cuenta el hecho de que algunas tecnologías de producción generan más o menos emisiones de GEI (o daños ambientales) que otras. Por ejemplo, los cambios en las pautas de las políticas de apoyo en los escenarios —por ejemplo, con el uso de más o menos fertilizantes— podrían alterar de manera marginal la intensidad de las emisiones de algunos productos. No obstante, los escenarios no contemplan explícitamente un cambio hacia tecnologías con una intensidad de emisiones relativamente menor (por ejemplo, nuevas tecnologías de alimentación para el ganado, enfoques mejorados de biocontrol para la gestión de plagas, y nuevas prácticas de rotación de cultivos para mejorar la salud del suelo y reducir el uso de fertilizantes). En la práctica, la adaptación del apoyo no tiene por qué ser a costa de un aumento de las emisiones de GEI si, al mismo tiempo, se adoptan tecnologías de bajas emisiones para producir los alimentos nutritivos, y se reducen la actual sobreproducción y el consumo excesivo de alimentos, en particular de carne y productos lácteos, en los países de ingresos altos y los países de ingresos medianos altos, de acuerdo con las guías para una alimentación saludable. Otra cuestión es la amplitud de la categoría de alimentos de prioridad alta utilizada en los escenarios porque, por ejemplo, no está claro en qué medida el aumento del consumo de grasas y aceites contribuye a una dieta saludable en todos los contextos, al menos si no se dispone de datos más específicos sobre los tipos de grasas y aceites.

Los resultados de los escenarios también sugieren que la concesión de subvenciones fiscales a los consumidores tiende a generar hábitos de consumo alimentario saludables más diversificados con menores emisiones de GEI, en comparación con la concesión de subvenciones fiscales a los productores, incluso si ambas políticas se destinan a los mismos alimentos nutritivos. Esto se ajusta a las previsiones, porque la reducción de los costos y el aumento de la asequibilidad de las dietas saludables es un objetivo del lado de los consumidores, más que del lado del productor. Pero también en este caso, la política de subvencionar a los consumidores de alimentos de “prioridad alta” en pro de una dieta saludable comporta repercusiones negativas relativas a los ingresos y la producción agrícolas —e incluso el costo de una dieta saludable en el caso de los países de ingresos bajos —, que los encargados de formular políticas quizás deseen evitar en la práctica.

En el caso de los países de ingresos bajos, por ejemplo, se constata que el costo de las dietas saludables y actuales aumenta marginalmente cuando las subvenciones fiscales se reasignan de los productores a los consumidores; ello se debe a dos razones: i) el aumento de la demanda de importaciones de alimentos procedentes de países de ingresos bajos en el resto del mundo eleva los precios de los alimentos, y ii) en los países de ingresos bajos las subvenciones fiscales son demasiado limitadas como para que su reasignación incentive significativamente la demanda de alimentos nutritivos. Es importante tener en cuenta esta repercusión negativa, sobre todo en el contexto de África, donde las dietas saludables resultan más asequibles en general cuando aumentan los ingresos de los consumidores, ya que es justamente en estos países donde es más difícil reducir el costo de estas dietas. No obstante, los hogares más pobres con poca o ninguna capacidad de generación de ingresos tal vez no estén en condiciones de obtener beneficios en esta situación hipotética.

Para evitar las repercusiones negativas, es posible que los encargados de formular políticas no intenten reducir el costo y aumentar la asequibilidad de las dietas saludables mediante la reasignación de las subvenciones fiscales de los productores (agricultura) a los consumidores. En su lugar, podrían considerar la posibilidad de eliminar gradualmente las subvenciones fiscales a los productores asociadas a la producción de un producto básico específico, ya que se ha demostrado que distorsionan el comercio, resultan perjudiciales para el medio ambiente y no promueven la producción de alimentos nutritivos. En este caso, los recursos pueden reorientarse hacia subvenciones fiscales a los productores que estén desvinculadas de la producción, pero cuya formulación tenga en cuenta la nutrición, promueva la adopción de tecnologías de bajas emisiones e incluya otras condicionalidades ambientales. Al mismo tiempo, cabe la posibilidad de que los encargados de formular políticas deseen aprovechar los datos objetivos que se desprenden de este informe, que demuestran la elevada eficiencia de las subvenciones fiscales asignadas a los productos cuyo consumo debe aumentar en aras del cumplimiento de las guías alimentarias. Lamentablemente, las subvenciones a los consumidores constituyen la parte más pequeña de todo el apoyo que se presta a la alimentación y la agricultura en el mundo (véase la Figura 18 en el Capítulo 3). Para aprovechar al máximo estas subvenciones fiscales, es importante aumentar el apoyo a los consumidores.

Para aprovechar las oportunidades que la adaptación del apoyo puede ofrecer en la práctica, los países tendrán que buscar soluciones multilaterales; la adopción de medidas unilaterales podría resultar útil pero insuficiente en algunos casos, y en otros podría tener consecuencias perjudiciales. La adaptación de las medidas aduaneras, los controles de los precios de mercado y las subvenciones fiscales tendrán que tener en cuenta los compromisos y flexibilidades de los países en el marco de las normas actuales de la OMC, así como las cuestiones presentes en las negociaciones en curso (Recuadro 15).

RECUADRO 15 CONSECUENCIAS DE LA ADAPTACIÓN DE LAS SUBVENCIONES AGRÍCOLAS PARA LOS COMPROMISOS DE LOS PAÍSES EN LA OMC

En el Recuadro 8, en el Capítulo 3, se describe la manera en que los incentivos a los precios y las medidas de apoyo fiscal están regulados por las normas de la OMC. En este contexto, es importante tener en cuenta que la adaptación de las subvenciones agrícolas tendría consecuencias para los compromisos de los países como miembros de la OMC.

Por ejemplo, si un país aumenta las subvenciones fiscales a los productores de alimentos nutritivos con el objetivo de reducir su costo final para los consumidores, se seguirá considerando que estas distorsionan el comercio en el contexto del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, ya que las subvenciones a productos específicos están incluidas en la MGA, que está sujeta a límites. Todos los miembros de la OMC tienen derecho a conceder subvenciones a productos específicos –independientemente de su valor nutricional– si no se supera su límite máximo de MGA (que difiere en función de los compromisos específicos contraídos por cada país en la OMC)*. Por lo tanto, sería importante tener en cuenta estos límites si un país opta por reasignar las subvenciones de un producto a otro.

Si, por el contrario, los países deciden reducir las subvenciones que distorsionan el comercio, disponen de la opción de proporcionar apoyo directo en materia de ingresos a los agricultores. El apoyo a los ingresos que está desvinculado de los niveles de producción puede utilizarse sin límites como parte de las medidas del “compartimento verde” (Recuadro 8). Asimismo, los países podrían aumentar el apoyo relacionado con servicios generales, para los que no se imponen límites en virtud de las normas de la OMC, siempre que se cumplan los criterios establecidos en el Acuerdo sobre la Agricultura.

Básicamente, los países podrían reducir o eliminar las subvenciones a productos específicos de menor valor nutricional o que no contribuyen a una dieta saludable e introducir medidas alternativas que incluyan la ampliación de la financiación pública a los servicios de infraestructura, los programas de investigación sobre alimentos nutritivos y servicios de extensión agraria sin poner en riesgo el cumplimiento de las normas de la OMC. Esto significa que la adaptación no tiene por qué implicar necesariamente una reducción del nivel global del apoyo alimentario y agrícola, sino más bien un cambio hacia medidas que distorsionen en menor medida el comercio.

Los países también podrían optar por una reducción de las medidas aduaneras (incluidos los aranceles elevados y los aranceles sobre contingentes) aplicadas a los alimentos nutritivos, como las frutas y las hortalizas, aunque no cambiasen o incluso si aumentasen la protección comercial de los productos con alto contenido en grasas, azúcares o sal. En virtud de las normas de la OMC, los países pueden hacerlo hasta un determinado límite (el nivel consolidado de los aranceles)**.

La adaptación de las subvenciones agrícolas, si es aplicada por muchos países, podría incluso abrir un nuevo capítulo para las negociaciones comerciales sobre la agricultura en la OMC. Los países podrían entablar un nuevo debate sobre cómo sancionar las ayudas internas que distorsionan el comercio. Una de las opciones podría consistir en aumentar la flexibilidad a la hora de conceder subvenciones a productos específicos para los productores de alimentos nutritivos. Asimismo, en el contexto de las negociaciones sobre el acceso al mercado, incluida la cuestión de los aranceles, los países podrían considerar la posibilidad de reducir el nivel consolidado de los aranceles sobre las frutas, las hortalizas, las legumbres y otros productos importantes para una dieta saludable, fomentando el comercio de esos productos.

* A la hora de proporcionar ayudas que distorsionan el comercio, los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos gozan de una flexibilidad adicional en virtud de las disposiciones sobre “trato especial y diferenciado” de la OMC. Ello incluye las subvenciones a los insumos agrícolas, que pueden concederse sin límites. ** Los aranceles reales que los países aplican (aranceles aplicados) a los productos agrícolas y alimentarios pueden ser de cualquier nivel inferior o igual al nivel consolidado para cada producto.

La cuestión del apoyo relacionado con servicios generales para mejorar la asequibilidad de las dietas saludables representa un caso especial. Es sobre todo pertinente para los países en los que el nivel actual de este tipo de apoyo es limitado, la transformación agrícola está todavía en curso y las deficiencias de productividad existentes en la agricultura siguen siendo grandes, como suele suceder en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos. En el contexto de las dietas saludables, el apoyo relacionado con servicios generales puede ser un componente fundamental de las ayudas públicas para abordar cuestiones como, por ejemplo, la manipulación y las pérdidas poscosecha, que pueden afectar especialmente a los alimentos nutritivos perecederos. Cuando se ajusta a las disposiciones de los acuerdos pertinentes de la OMC, este tipo de gasto público puede proporcionarse sin límites (Recuadro 15).

La intensificación del apoyo relacionado con servicios generales a fin de reducir el costo de los alimentos nutritivos y, en consecuencia, lograr una mayor asequibilidad de las dietas saludables no debería frenar la transformación agrícola inclusiva en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos. Además, por definición, el apoyo relacionado con servicios generales beneficiará a la agricultura en su conjunto, sin excluir a los pequeños agricultores, las mujeres y los jóvenes. No obstante, la forma en que se readaptan o se amplían en la práctica los gastos en apoyo relacionado con servicios generales debe tener en cuenta que las brechas de productividad son mayores para algunos de estos actores de los sistemas agroalimentarios, en particular para las mujeres, que suelen tener un acceso limitado a los recursos productivos y activos de subsistencia como la tierra y el crédito, así como un menor control sobre los mismos, y no disponen de servicios de extensión agrícola ni de infraestructura rural suficiente[236].

Un desafío clave para los responsables de las políticas en los países de ingresos bajos, y tal vez también en algunos países de ingresos medianos bajos, no solo será alcanzar acuerdos a la hora de adaptar el apoyo alimentario y agrícola para lograr varios objetivos inclusivos de transformación agrícola que estén en consonancia plena con la reducción de los costos de los alimentos nutritivos. Teniendo en cuenta sus bajos presupuestos, los gobiernos de estos países también tendrán que movilizar una financiación considerable para acelerar la prestación de: i) apoyo relacionado con servicios generales en los casos en que este deba priorizarse para subsanar eficazmente las deficiencias de productividad en la producción de alimentos nutritivos con inclusividad y sostenibilidad, y ii) subvenciones fiscales para los consumidores a fin de incrementar la asequibilidad. A este respecto, el apoyo a la inversión pública internacional (por ejemplo, de las instituciones financieras internacionales, los bancos regionales de desarrollo y el Programa mundial de agricultura y seguridad alimentaria) será esencial para facilitar la transición hacia un mayor apoyo relacionado con servicios generales, en especial en los países de ingresos bajos.

4.2

POLÍTICAS COMPLEMENTARIAS DENTRO Y FUERA DE LOS SISTEMAS AGROALIMENTARIOS QUE SON NECESARIAS PARA GARANTIZAR LA REPERCUSIÓN DE LOS ESFUERZOS DE ADAPTACIÓN

Para que los escenarios de adaptación como los que se tratan en la sección anterior se materialicen y contribuyan así de forma eficaz a que una dieta saludable sea menos costosa y más asequible, se precisarán otras políticas relacionadas con los sistemas agroalimentarios, así como políticas e incentivos ajenos a dichos sistemas (véase la Figura 1 en el Capítulo 1). Si se armonizan y se ponen en práctica, estas políticas complementarias pueden ofrecer apoyo de dos formas (Figura 24). En primer lugar, pueden proporcionar incentivos (o desincentivos) que pueden apoyar cambios en las cadenas de suministro de alimentos, los entornos alimentarios y el comportamiento de los consumidores en favor de hábitos alimentarios saludables. En segundo lugar, pueden aliviar o mitigar las repercusiones negativas o consecuencias no deseadas de la adaptación del apoyo, especialmente si conllevan una reducción del acceso a alimentos nutritivos y dietas saludables para los grupos de población vulnerables y desfavorecidos.

FIGURA 24 LAS POLÍTICAS COMPLEMENTARIAS, TANTO DENTRO COMO FUERA DE LOS SISTEMAS AGROALIMENTARIOS, RESULTAN ESENCIALES PARA RESPALDAR LOS ESFUERZOS DE ADAPTACIÓN DEL APOYO

FUENTE: FAO.

También debe prestarse atención al sector privado, no solo a los agricultores, sino a los agronegocios y también a las empresas de otros sectores que forman parte de la industria alimentaria, dado que sus acciones pueden favorecer o perjudicar los objetivos previstos de la adaptación del apoyo en la práctica. Pasar por alto las interrelaciones entre los sistemas agroalimentarios y otros sistemas puede generar costos y efectos imprevistos y no compensados.

Otras políticas relacionadas con los sistemas agroalimentario que complementan los esfuerzos de adaptación del apoyo

En las ediciones de 2020 y 2021 del presente informe se destacaron y examinaron en profundidad varias políticas de sistemas agroalimentarios que, si bien no están diseñadas directamente para aumentar la disponibilidad de los alimentos nutritivos y reducir su costo, apoyan los esfuerzos de adaptación al promover cambios en las cadenas de suministro de alimentos y propiciar entornos alimentarios y pautas de consumo saludables que fomentan cambios en la alimentación en pro de dietas saludables3,15. La configuración de un entorno alimentario propicio para aumentar la demanda de dietas saludables puede afectar a los precios al consumidor y a los incentivos necesarios para reducir el precio relativo de los alimentos nutritivos. Además, algunas de las políticas incentivan cambios en la calidad nutricional de la oferta alimentaria. A continuación se presenta un análisis no exhaustivo de las políticas orientadas a estos objetivos.

Aplicación de límites obligatorios o de metas voluntarias para la reformulación de alimentos y bebidas

Las normas alimentarias y los programas de reformulación de alimentos, con límites obligatorios o metas voluntarias estrechamente supervisadas, tienen como objetivo mejorar la calidad nutricional de los alimentos y bebidas elaborados, lo que a su vez constituye un mecanismo para aumentar la disponibilidad de alimentos nutritivos. Estas medidas también incentivan los cambios en la producción de ingredientes de la agricultura —por ejemplo, grasas, aceites y azúcares— utilizados para la elaboración de alimentos. Aunque los programas de reformulación promueven productos con un perfil nutricional más saludable, por lo que pueden estar en plena consonancia con la adaptación de las políticas de apoyo, los alimentos reformulados no deben sustituir el consumo de alimentos nutritivos frescos y preparados en casa.

Un enfoque integral de políticas para promover la reformulación incluye medidas regulatorias para eliminar los ácidos grasos trans (AGT); programas de reformulación dirigidos por el gobierno para reducir progresivamente las grasas saturadas, los azúcares libres, la sal (sodio) y el contenido calórico que abarcan todas las categorías principales de alimentos y bebidas altamente procesados, y modelos de perfiles nutricionales basados en datos objetivos para orientar las políticas que fomentan la reformulación[237]. En la actualidad existen programas de reformulación de alimentos en 82 países[238]. Las políticas nacionales o locales para eliminar los AGT han logrado reducir la ingesta de estas sustancias y han generado cambios positivos en los resultados en materia de salud239,240,241,242,243. Los países que han sido capaces de reorientar su producción hacia cultivos que producen aceites con niveles más altos de ácidos grasos mono o poliinsaturados han logrado con mayor facilidad la transición a aceites “más saludables” que aquellos que dependen en gran medida de las importaciones y se han visto obligados a sustituir el suministro de aceites ricos en AGT por productos con un alto contenido en grasas saturadas244,245. En 2021, un total de 57 países, que suman una población de 3 200 millones de personas, disponían de políticas obligatorias en vigor en materia de AGT[246].

Asimismo, los objetivos de reformulación bien diseñados pueden dar lugar a una reducción de los niveles de sodio en los alimentos y la ingesta de sodio por la población. Las políticas, tanto de carácter voluntario como obligatorio, para reducir el sodio en los alimentos han demostrado ser eficaces para disminuir los niveles de sal en los alimentos elaborados, dependiendo de los productos y de la población[247]. La cooperación de la industria de la alimentación es vital para el éxito de estas intervenciones247,248. Para ayudar a aprovechar todo el potencial de las medidas destinadas a reducir la sal, los valores de referencia mundiales del sodio de la OMS proporcionan orientación a los países y a las industrias para reducir el contenido de sodio en una amplia gama de categorías de alimentos elaborados[249].

Mejora del valor nutricional mediante enriquecimiento y bioenriquecimiento

El enriquecimiento de los alimentos se refiere a la adición de micronutrientes a los alimentos después de la cosecha, mediante una forma de elaboración destinada a aumentar el contenido de uno o más micronutrientes esenciales para mejorar la calidad nutricional del aporte alimentario y proporcionar un beneficio de salud pública con un riesgo mínimo para la salud. El bioenriquecimiento, por su parte, añade esos micronutrientes mediante técnicas de cruce de cultivos con variedades de mayor concentración de micronutrientes deseados o de modificación genética[250]. Estas son algunas de las medidas más eficaces en función del costo para ayudar a prevenir las carencias de micronutrientes[251], ya que pueden suministrar micronutrientes esenciales a grandes segmentos de la población sin requerir cambios radicales en los hábitos de consumo de alimentos ni una decisión individual para su cumplimiento252,253,254.

La finalidad no es sustituir una dieta equilibrada y diversa, sino prevenir las consecuencias a largo plazo y las repercusiones en la salud pública de las carencias de micronutrientes, mientras se sigue avanzando en los esfuerzos por poner las dietas saludables al alcance de todos, como podría ser el caso de los procesos de reforma de las políticas de apoyo. Las decisiones sobre qué micronutrientes añadir, a qué alimentos y en qué cantidades deben basarse en datos objetivos sobre las deficiencias de ingesta de micronutrientes, los hábitos de consumo, la viabilidad del enriquecimiento del vehículo alimentario seleccionado y, en caso de que existan, los indicadores bioquímicos sobre el nivel de micronutrientes de la población252,253,254,255. A los efectos de una mayor coherencia de las políticas, estas decisiones también deberían tener en cuenta los alimentos promovidos mediante la adaptación de las políticas de apoyo, así como los posibles cambios resultantes en los hábitos de consumo. Además de combatir las deficiencias de micronutrientes, las políticas de enriquecimiento y bioenriquecimiento deben considerar su posible armonización con políticas destinadas a la reducción de las ENT relacionadas con la alimentación, por ejemplo, la yodación de la sal256,257.

Promulgación de legislación sobre la comercialización de alimentos y bebidas, y aplicación de políticas de etiquetado nutricional

Los esfuerzos de adaptación del apoyo también pueden respaldarse mediante la promulgación de leyes (o reglamentos, normas u otros instrumentos jurídicos) que restrinjan la comercialización de alimentos y bebidas, y la aplicación de políticas de etiquetado nutricional, en particular el etiquetado nutricional interpretativo en la parte delantera del envase258,259,260. Las políticas destinadas a proteger a las personas, en particular a los niños desde su nacimiento hasta los 18 años de edad, frente a los efectos perjudiciales de la publicidad de alimentos y bebidas[261] están diseñadas para influir en el comportamiento de los consumidores y ayudar a orientar la demanda hacia alimentos nutritivos262,263,264. La aplicación de medidas normativas en este ámbito es cada vez mayor: 52 países han aplicado restricciones a la comercialización de alimentos y bebidas no alcohólicas dirigida a los niños[238] y 144 países han adoptado medidas jurídicas relativas a la comercialización de sucedáneos de la leche materna[265].

El etiquetado nutricional también puede contribuir a aumentar la demanda de alimentos nutritivos. Por ejemplo, existen estudios que demuestran que la utilización de etiquetas nutricionales guarda relación con la elección de dietas saludables266,267,268,269,270, aunque muchas personas siguen sin leer las declaraciones de nutrientes en el reverso de los envases de los alimentos —si las hay— y la comprensión de dichas etiquetas sigue planteando dificultades266,267,271,272,273. Colocar información nutricional simplificada en un lugar destacado de la parte delantera de los envases de los alimentos (etiquetado frontal de los envases) puede orientar a los consumidores hacia opciones alimentarias más saludables y alentar a los fabricantes y vendedores al por menor de alimentos a reformular sus productos, lo que puede contribuir considerablemente a los esfuerzos de adaptación del apoyo. Por ejemplo, en una reciente revisión sistemática se constató que el etiquetado de los alimentos no solo generaba cambios en las elecciones de los consumidores, sino que también reducía en gran medida el contenido de AGT y sodio en los alimentos elaborados[269]. Cuarenta y dos países están aplicando ya iniciativas de etiquetado en la parte delantera de los envases[238].

Aplicación de impuestos a los alimentos hipercalóricos con elevado contenido de grasas, azúcares o sal

La aplicación de impuestos a los alimentos hipercalóricos con elevado contenido de grasas, azúcares o sal puede complementar los esfuerzos de adaptación del apoyo dirigidos a subvencionar y estimular la oferta y el consumo de alimentos nutritivos. Este tipo de impuestos ayuda a frenar la demanda de dichos alimentos y, al influir en la asequibilidad relativa de las opciones alimentarias más saludables, contribuye a desplazar la demanda hacia alimentos nutritivos[274]. Veintiséis países han aplicado ya impuestos a alimentos con alto contenido en grasas, azúcares o sal[238]. Está demostrado que en los países donde se aplica este tipo de impuestos se reducen las compras de los alimentos gravados[275]. Las personas que prefieren seguir pagando precios elevados por estos alimentos gravados se convierten en una fuente de ingresos públicos que pueden reinvertirse eficazmente en los sistemas agroalimentarios, o en iniciativas sanitarias que ayuden a combatir los efectos de las dietas poco saludables (lo que también puede generar apoyo público a las medidas fiscales)[276].

TAILANDIA

Hortalizas orgánicas, flores comestibles y frutas en un mercado de agricultores local.

©AbobeStock.com/Nungning20

En cambio, la rebaja del impuesto sobre el valor añadido (IVA) para los alimentos nutritivos puede dar lugar a una reducción de sus precios, pero la transmisión de este cambio dependerá de factores como, por ejemplo, la estructura del mercado y la estacionalidad de los alimentos frescos. Por ejemplo, en Letonia, la reducción del IVA para varias frutas y hortalizas de una tasa general del 21% al 5% supuso una considerable disminución de los precios al por menor de estos alimentos. No obstante, la reducción de los precios de venta al por menor solo correspondió al 88% de la reducción del IVA, lo que significa que no toda la rebaja fiscal se trasladó a los consumidores[277].

Combinación de las políticas de uso de la tierra con otras políticas complementarias para abordar los desiertos y pantanos alimentarios

El acceso físico a alimentos nutritivos asequibles, que cualquier estrategia de adaptación del apoyo debe tratar de aumentar, puede verse socavado por la ausencia o la baja densidad de tiendas, mercados o puntos de venta de alimentos a una distancia de desplazamiento práctica (lo que se conoce como “desiertos alimentarios”)[184] o por la presencia de tiendas y puntos de venta que ofrecen una sobreabundancia de alimentos hipercalóricos con elevado contenido de grasas, azúcares o sal y pocos alimentos nutritivos (“pantanos alimentarios”)[184]. Los desiertos y pantanos alimentarios suelen encontrarse en los países de ingresos bajos y zonas desatendidas de los países de ingresos altos, y constituyen un problema creciente en los países de ingresos bajos y medianos[184].

Para superar las dificultades que plantean los desiertos o pantanos alimentarios, las políticas de uso de la tierra —en particular, la zonificación, la reglamentación y la aplicación de impuestos— adquieren una gran importancia. Los gobiernos nacionales y locales han aplicado, por ejemplo, leyes de zonificación y reglamentos de planificación para: i) restringir la venta al por menor de alimentos y los establecimientos de servicios alimentarios que ofrezcan principalmente alimentos hipercalóricos con elevado contenido de grasas, azúcares o sal en determinadas zonas, y ii) introducir apoyo e incentivos para la venta de alimentos nutritivos184,278. Asimismo, las autoridades de reglamentación pueden utilizar procesos de concesión de licencias para influir en los tipos de establecimientos alimentarios permitidos o en los tipos de alimentos que se pueden vender en esas instalaciones. Varias autoridades utilizan estas prerrogativas para evitar que se creen pantanos alimentarios en torno a las escuelas, limitando, por ejemplo, la apertura de establecimientos de comida caliente para llevar cerca de los recintos escolares278,279,280,281. Además, se pueden utilizar créditos y exenciones fiscales para incentivar a los minoristas a vender más productos frescos y bebidas más saludables. La utilización conjunta de leyes de zonificación e incentivos financieros ha permitido aumentar la disponibilidad de productos frescos asequibles en algunos barrios de ingresos bajos y ha impulsado la compra de frutas y hortalizas[282].

Aplicación de políticas y compras públicas de alimentos y prestación de servicios saludables

Un ámbito de políticas que ofrece un potencial aún sin explotar para apoyar la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura es la aplicación de políticas relativas a las compras y la prestación de servicios públicos de alimentosai. Mediante el establecimiento de criterios de nutrición y sostenibilidad para las comidas o refrigerios y bebidas que se venden o sirven en entornos públicos, o que se compran con fondos públicos, estas políticas pueden proporcionar alimentos nutritivos en las comidas en los lugares donde las personas estudian, trabajan o viven, al tiempo que ayudan a conformar los hábitos alimentarios y a orientar la demanda hacia dietas más saludables que incluyan consideraciones de sostenibilidad. Estas medidas también pueden estimular el aumento de la producción de alimentos perecederos y nutritivos, como frutas, hortalizas y productos lácteos, y ayudar a mitigar las consecuencias no deseadas de la adaptación, sobre todo para las personas más vulnerables ante estos cambios durante la transición.

La magnitud de la demanda institucional y la naturaleza estructurada de los procesos de compra del sector público pueden generar una demanda a gran escala y predecible de alimentos nutritivos (tanto de alimentos perecederos como de alimentos con un bajo contenido de grasas no saludables, azúcares o sal), lo que permite aumentar la viabilidad económica de la producción de esos alimentos, reduciendo los riesgos y creando un mercado accesible y garantizado. La magnitud financiera de las compras públicas —que representan entre el 12% y el 20% del PIB de los países, con una proporción significativa de esos fondos destinada a la alimentación— muestra el potencial de esta medida normativa para influir en los sistemas agroalimentarios en general.

Las ciudades europeas de Copenhague y Viena, por ejemplo, constataron que la aplicación de políticas de compra que exigían que un determinado porcentaje de los alimentos fueran orgánicos estimulaba una mayor oferta de frutas, hortalizas y otros productos orgánicos283,284,285. Asimismo, la introducción de criterios de nutrición o sostenibilidad que aumenten la proporción de alimentos de origen vegetal en las comidas servidas en los establecimientos públicos podría estimular la producción de frutas, hortalizas, legumbres y frutos secos y otros alimentos nutritivos. La experiencia de otros países o ciudades ha demostrado que las políticas de compra pública de alimentos pueden impulsar la diversificación por parte de los agricultores y de los fabricantes de alimentos[286].

Las políticas de compras públicas de alimentos y prestación de servicios saludables se aplican con mayor frecuencia en las escuelas (91 países han informado que aplican este tipo de políticas)[238]. Queda mucho margen para ampliar la aplicación a otros sectores, como guarderías, universidades, hospitales, centros de atención residenciales, prisiones, instalaciones del ejército, oficinas gubernamentales y programas de ayuda alimentaria. Únicamente 16 países disponen de políticas que abarcan otros entornos, pero solo cuatro de ellos aplican políticas que engloban todos los alimentos adquiridos por el gobierno[238].

Como ejemplo de políticas de compras de mayor alcance, cabe citar el de Ciudad Quezon (Filipinas), donde en 2021 se aprobó una política de compra pública de alimentos saludables que introdujo normas nutricionales obligatorias para todos los suministros de alimentos en los hospitales, oficinas, departamentos e instituciones gestionados por la ciudad. Esta política cuenta con el respaldo de un programa para obtener alimentos nutritivos e ingredientes saludables de microempresas y pequeñas y medianas empresas (MIPYME)[287].

Políticas de sistemas de protección social para mitigar las posibles repercusiones negativas

Como se ha analizado en la sección anterior, la adaptación de las políticas apoyo a la alimentación y la agricultura puede dar lugar, en algunos casos, a compensaciones (en particular, la reducción de los ingresos agrícolas y un menor ritmo en la reducción de la pobreza y en la recuperación económica) que pueden afectar negativamente a algunos grupos de población. En este sentido, las políticas de protección social pueden desempeñar un papel fundamental para facilitar la transición de los segmentos de la población o de las partes interesadas que pueden verse afectadas negativamente por la adaptación de las políticas de apoyo.

Disponer de programas formulados con un enfoque de protección socialaj reactiva frente a emergencias, aprovechando su orientación hacia la identificación de los riesgos para los medios de vida y ampliando su aplicación para responder eficazmente a los riesgos[288], puede ser una manera práctica de mitigar los posibles efectos negativos de la adaptación de las políticas alimentarias y agrícolas en los países en los que el alcance de los planes de previsión social aún no ha llegado a amplios segmentos de la población. Durante la actual pandemia de la COVID-19, por ejemplo, varios países de todo el mundo han aumentado el valor y la duración de las prestaciones de los programas existentes (esto es, una ampliación vertical), y han incluido a nuevos beneficiarios en sus planes de previsión social (ampliación horizontal)289,290. En Sierra Leona, por ejemplo, el programa de transferencias de efectivo incondicionales denominado Ep Fet Po aplicó una prestación complementaria para los hogares con personas con discapacidad y se amplió para añadir 65 000 nuevos beneficiarios, procedentes en su mayoría de zonas rurales vulnerables291,292 (para más ejemplos, véase el Recuadro 16).

RECUADRO 16 LA PROTECCIÓN SOCIAL ES FUNDAMENTAL PARA HACER FRENTE A LAS PERTURBACIONES QUE AFECTAN A LOS MEDIOS DE VIDA

Para mitigar los efectos de la pandemia de la COVID-19 en la población, algunos gobiernos pusieron en marcha sus sistemas de protección social reactivos frente a emergencias, ayudando a los hogares vulnerables a hacer frente a la situación de crisis mediante una ampliación vertical (es decir, el valor y la duración de las prestaciones) y horizontal (añadiendo más beneficiarios) de los programas u otras estrategias. He aquí algunos ejemplos:

- ▸ En el Caribe, una región afectada por huracanes y otros peligros naturales, los países recurren cada vez más a sistemas de protección social reactivos frente a emergencias para hacer frente a las catástrofes naturales. Mediante el aprovechamiento de programas existentes o la introducción de nuevos programas, a mediados de 2020 todos los países del Caribe habían adoptado medidas para mitigar los efectos socioeconómicos de la pandemia de la COVID-19[296]. La República Dominicana, por ejemplo, puso en marcha una ampliación temporal vertical y horizontal (denominada “Quédate en casa”) de su principal programa de protección social. El objetivo explícito de esta medida era que las familias mantuvieran su capacidad de compra de alimentos. En mayo de 2021, aprovechando esta ampliación, el gobierno dominicano sustituyó su principal programa con la iniciativa “Supérate”, que pretende aumentar el número de beneficiarios de su predecesor hasta llegar a más de un millón de hogares del país[297].

- ▸ El Gobierno de Lesotho, con el apoyo del Programa Mundial de Alimentos (PMA), dispone de un programa de alimentación escolar que se aplica en todas las escuelas del país[298]. Durante la pandemia de la COVID-19, el Gobierno y el PMA pudieron garantizar que los alumnos siguieran teniendo acceso a este apoyo a pesar del cierre de las escuelas, proporcionando comidas escolares en forma de raciones para llevar a casa[296].

- ▸ Mauritania, un país afectado de forma constante por ciclos de sequía, estableció el programa de asistencia social Tekavoul en 2015 para brindar apoyo periódico a las familias más vulnerables, y el programa Maouna en 2017, para proporcionar transferencias estacionales de efectivo a las familias afectadas por la sequía y otras perturbaciones. Sobre la base de estas plataformas, en mayo de 2020 el gobierno mauritano pudo establecer rápidamente una ampliación vertical de las transferencias de efectivo de Tekavoul, así como una rápida ampliación de las transferencias estacionales de efectivo de El Maouna, como parte de su plan de respuesta nacional para hacer frente a las repercusiones socioeconómicas de la pandemia de la COVID-19[296].

Aprovechando estos avances en materia de protección social durante la pandemia de la COVID-19, se creó el Grupo de trabajo sobre protección social para la transformación de los sistemas alimentarios, de la Alianza Global para la Protección Social Universal en 2030 (USP2030). Este Grupo de trabajo, derivado de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios de 2021, tiene como objetivo apoyar a los países y coordinar los esfuerzos para forjar y mejorar los vínculos y sinergias entre los sistemas nacionales de protección social y agroalimentarios con miras a mejorar los resultados en materia de reducción de la pobreza, seguridad alimentaria, nutrición y trabajo decente   [299].

Además de ampliar los programas existentes, pueden crearse nuevas iniciativas de protección social para apoyar los medios de vida de los hogares en caso de crisis, en particular a causa de los cambios en las políticas. El programa PROCAMPO (y más tarde Proagro) en México, por ejemplo, se puso en marcha tras la liberalización del comercio debido a la aplicación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994, como una transferencia de ingresos compensatoria dirigida a los productores frente a la disminución prevista de los precios internos de los cultivos básicos previamente protegidos por precios en frontera[293]. Tras 25 años de funcionamiento (fue sustituido por una nueva iniciativa en 2019), el programa mostró resultados dispares: tuvo efectos positivos con respecto a la reducción de la pobreza y las desigualdades, pero también benefició en mayor medida a los productores más ricos y grandes que a los más pobres y pequeños, ya que las transferencias estaban vinculadas principalmente a la superficie de producción que poseían los beneficiarios[294].

Mientras los países refuerzan sus sistemas nacionales de protección social (mediante seguridad social, asistencia social e intervenciones en el mercado laboral), la formulación de nuevos programas o la ampliación de aquellos existentes mediante un enfoque reactivo frente a emergencias podría constituir una parte importante de las intervenciones complementarias para hacer frente a las posibles repercusiones negativas derivadas de la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura. Para mitigar los posibles efectos negativos que la reforma de las políticas puede causar en los ingresos, será fundamental que estas intervenciones complementarias se asignen con eficacia y cuenten con prestaciones suficientes[295].

Políticas e incentivos relacionados con el medio ambiente y el clima

La promoción de dietas saludables asequibles y la consecución de objetivos ambientales y climáticos pueden ofrecer importantes sinergias con la adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura. Por ejemplo, el apoyo a la adaptación y la mitigación puede ayudar a mejorar la producción de una variedad de alimentos nutritivos que constituyen las dietas saludables, al tiempo que mejora los medios de vida de los agricultores y los empleados que trabajan a lo largo de las cadenas de valor (Recuadro 17). Además, la producción de frutas y hortalizas puede contribuir a aumentar la biodiversidad y a apoyar la sostenibilidad ambiental[300]. Las inversiones destinadas a la promoción y comercialización de especies marginadas e infrautilizadas podrían garantizar la satisfacción de las necesidades alimentarias de la población, sobre todo en los países de ingresos bajos, al tiempo que se diversifica la producción y se apoya la biodiversidad[301].

RECUADRO 17 INVERSIÓN EN PRÁCTICAS DE ADAPTACIÓN AL CLIMA PARA APOYAR DIETAS SALUDABLES ASEQUIBLES Y CADENAS DE SUMINISTRO INCLUSIVAS

Al ejercer una presión cada vez mayor sobre los ecosistemas, el cambio climático supone la mayor amenaza para los pequeños productores rurales, especialmente para las comunidades pobres y más vulnerables. Esta presión se produce a través de fenómenos meteorológicos extremos cada vez más frecuentes, como sequías, tormentas e inundaciones, así como de cambios graduales como una duración más breve de la estación húmeda y su inicio tardío, la subida del nivel del mar y el deshielo de los glaciares. Por este motivo, la adaptación al clima está recibiendo cada vez más atención y se está convirtiendo en un aspecto fundamental para el futuro de la alimentación.

La adaptación al clima se refiere a cambios de los procesos, prácticas y estructuras para moderar los posibles daños o aprovechar las oportunidades asociadas al cambio climático. Las inversiones en soluciones de adaptación al clima adoptan muchas formas, según el contexto único de una comunidad, empresa, organización, país o región. Las intervenciones que otorgan prioridad a las necesidades de adaptación de los pequeños productores y las MIPYME a lo largo de las cadenas de suministro de alimentos pueden ayudar a garantizar la asequibilidad de las dietas saludables en el futuro, al tiempo que refuerzan la resiliencia y la inclusividad de los sistemas agroalimentarios. Los mecanismos innovadores de gobernanza permiten a la población rural pobre, incluidos los pequeños productores, disponer de una capacidad real para hacerse escuchar y ejercer influencia[303].

La financiación relacionada con el cambio climático a escala mundial sigue sin atender las necesidades de los productores en pequeña escala, que soportan las consecuencias devastadoras del cambio climático, la degradación de los suelos, la inseguridad alimentaria y la migración irregular. Hasta ahora, solo un 1,7% del dinero invertido a nivel mundial en financiación relacionada con el clima llega a los pequeños productores[304], y este se destina a objetivos de mitigación en mucha mayor medida que a la adaptación. El Programa de Adaptación para la Agricultura en Pequeña Escala ayuda a los agricultores para que se adapten al cambio climático. Entre 2019 y 2021, el Programa invirtió unos 897 millones de USD en financiación relacionada con el cambio climático en todo el mundo en los países de ingresos medianos bajos. La mayor parte de esta financiación, alrededor del 91%, se destinó a intervenciones de adaptación al clima destinadas a los pequeños productores. Entre los ejemplos de éxito de este tipo de inversiones se encuentran los siguientes:

- ▸ Bolivia (Estado Plurinacional de): el Programa de inclusión económica para familias y comunidades rurales en el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia promovió la adaptación climática frente a perturbaciones como las sequías e inundaciones y apoyó la aplicación de sistemas agrícolas adaptados a las condiciones muy variadas del altiplano, los valles interandinos y algunas zonas de tierras bajas. El proyecto aumentó los ingresos de los participantes un 13% y la capacidad de recuperarse de las crisis climáticas un 4%[305].

- ▸ Djibouti: el Programa de reducción de la vulnerabilidad en las zonas pesqueras costeras, dirigido por el Ministerio de Agricultura, tenía como objetivo reducir la vulnerabilidad climática de los pescadores en pequeña escala mediante el fomento de la ordenación conjunta de los recursos marinos. El proyecto, a la vez que protegió los recursos marinos, permitió aumentar el valor del pescado vendido un 25%, la proporción del valor del pescado vendido respecto al total de capturas un 8% y los activos productivos, incluidas las artes de pesca, un 7%. Además, la seguridad alimentaria aumentó un 29%[306].

- ▸ Mozambique: el desarrollo cadenas de valor en favor de la población pobre en los corredores de Maputo y Limpopo tuvo como objetivo promover las prácticas de producción de yuca, carne y horticultura, al tiempo que se invertía en cadenas de valor agroindustriales y organizaciones de agricultores inclusivas. Las prácticas sostenibles promovidas por el proyecto permitieron aumentar la productividad de la yuca un 36%, y el número de comidas consumidas también aumentó un 4%. El proyecto contribuyó asimismo a aumentar la resiliencia mediante la diversificación de los ingresos, con lo que el número de fuentes de ingresos de los beneficiarios aumentó un 15%[307].

- ▸ Tayikistán: la segunda fase o Proyecto de desarrollo de la ganadería y el pastoreo tuvo como objetivo mejorar la productividad ganadera y los medios de vida rurales, reduciendo al mismo tiempo la huella ecológica de los rebaños en los pastizales. El proyecto estableció planes de pastoreo de rotación, puntos de aguada, servicios veterinarios, técnicas de cría y producción de forraje, juntamente con fomento de la capacidad y fortalecimiento del capital social a través de asociaciones de usuarios de pastizales. El proyecto logró aumentar el peso del ganado en un 30%, la producción de leche un 99% y los ingresos por actividades pecuarias un 110%. Al mismo tiempo, mediante las iniciativas de sensibilización sobre los efectos adversos del sobrepastoreo en la productividad y el medio ambiente, el proyecto convenció a los aldeanos para que redujeran el tamaño de sus rebaños un 29% de media[308].

- ▸ Viet Nam: el Proyecto de adaptación al cambio climático en el delta del Mekong, ejecutado en las provincias de Ben Tre y Tra Vinh, fomentó la resiliencia de los medios de vida rurales ante la intrusión salina, reforzando la capacidad de adaptación de las comunidades e instituciones destinatarias para afrontar mejor el cambio climático. El proyecto logró que aumentaran los ingresos agrícolas un 28% y la acumulación de activos productivos un 11%[309]. La seguridad alimentaria aumentó un 14%, mientras que los productores de camarones, coco y arroz que sufrieron la intrusión de sales tuvieron mejores rendimientos e ingresos que sus homólogos.

Asimismo, tratar de limitar la dependencia de los fertilizantes químicos mediante el fomento de cultivos intercalados o la rotación con leguminosas no solo contribuye a la salud del suelo, sino que también promueve la producción de alimentos nutritivos e inocuos al limitar la contaminación química y aumentar la disponibilidad de legumbres. Existen datos preliminares que indican que las formas de agricultura regenerativa, que mejoran la sostenibilidad ambiental, podrían aumentar el contenido nutricional de los productos[302].

Habida cuenta de estas sinergias, las políticas ambientales y climáticas pueden incentivar la producción de alimentos nutritivos que contribuyen a una dieta saludable. Sin embargo, las repercusiones negativas son generalizadas y pueden contribuir a socavar considerablemente la asequibilidad de las dietas saludables. Un ejemplo claro de ello son las políticas destinadas a abordar las externalidades ambientales de las dietas poco saludables (por ejemplo, el transporte, el envasado y las emisiones de compuestos orgánicos volátiles necesarios para producir y comercializar alimentos altamente procesados), dado que estas externalidades son alarmantes[3]. La internalización de esos costos mediante la fijación de precios (por ejemplo, impuestos sobre el carbono o sistemas de límites máximos y comercio de derechos de emisión) podría contribuir a alterar en gran medida los precios relativos de los alimentos nutritivos y de los alimentos hipercalóricos con un valor nutricional mínimo, pero esto no es fácil de aplicar en la práctica y podría requerir acuerdos de ámbito mundial.

Políticas relacionadas con el sistema sanitario para complementar la adaptación

Los sistemas alimentarios y sanitarios están intrínsecamente interrelacionados de múltiples maneras[310]. Disponer de sistemas sanitarios eficaces es fundamental para proporcionar la atención necesaria, incluidas las medidas nutricionales básicas para el tratamiento y la prevención de diferentes formas de malnutrición y ENT relacionadas con la alimentación[311]. Esta situación se mantendrá hasta que los sistemas agroalimentarios puedan ofrecer dietas asequibles y saludables de forma sostenible. Además, la accesibilidad a los servicios sanitarios es fundamental para hacer frente a las posibles repercusiones negativas en cuanto a pérdida o reducción de ingresos que pueden reducir la utilización de los servicios sociales básicos, incluidos los servicios sanitarios, por parte de la población pobre. Por lo tanto, cualquier estrategia para adaptar el apoyo a la alimentación y la agricultura con miras a ofrecer dietas asequibles y saludables tendrá que tener en cuenta también el sistema sanitario.

Los servicios sanitarios que protegen a los grupos pobres y vulnerables cuyas dietas no les proporcionan todos los nutrientes que necesitan resultan especialmente pertinentes en el contexto de los esfuerzos de adaptación del apoyo. Al respecto, cabe citar como ejemplos los servicios de nutrición maternoinfantil y el suministro de complementos de vitaminas o minerales en entornos donde prevalecen las carencias de micronutrientes[311]. Además, las actividades de promoción y educación sanitaria de los profesionales de la salud, que constituyen una fuente de asesoramiento especialmente fiable para fomentar cambios en los comportamientos alimentarios, aumentan potencialmente la demanda de dietas saludables asequibles.

El sistema sanitario desempeña un papel fundamental en la protección y promoción de la salud de la fuerza de trabajo del sector alimentario y agrícola. La agricultura emplea al 27% de la mano de obra mundial[312]. Los trabajadores de toda la cadena alimentaria pueden estar expuestos a diferentes riesgos en su lugar de trabajo. Por ejemplo, se calcula que 385 millones de trabajadores agrícolas se ven afectados cada año por un envenenamiento grave por plaguicidas no intencionado[313]. Los riesgos pueden afectar a la salud física y mental de los trabajadores, por lo que es esencial disponer de normas de seguridad y salud adecuadas[310].

Entre los riesgos importantes que atraviesan el nexo entre la salud y el sistema agroalimentario se encuentran las zoonosis, la resistencia a los antimicrobianos y los peligros transmitidos por los alimentos. Las dietas más saludables —como las que debería promover cualquier estrategia de adaptación del apoyo— suelen estar constituidas por alimentos frescos y más perecederos[30], que son más susceptibles de contaminarse y echarse a perder durante su producción, transporte y almacenamiento. Las políticas y los sistemas deben garantizar que estos alimentos sean inocuos para el consumo, de acuerdo con su uso previsto. Las enfermedades transmitidas por los alimentos tienen importantes consecuencias económicas para los afectados y para el sistema de asistencia sanitaria. Un sector por sí solo es incapaz de afrontar plenamente estas cuestiones, por lo que se requieren medidas complementarias dentro del sector sanitario.

El enfoque “Una salud” contribuye a que múltiples sectores (incluidos los sistemas agroalimentario, ambiental y sanitario) se comuniquen y colaboren para lograr mejores resultados para la salud de las personas, los ecosistemas y los animales[314]. La pandemia de la COVID-19 ha puesto de manifiesto los vínculos existentes entre los sistemas sanitarios y los agroalimentarios, así como la importancia del enfoque “Una salud”. La Red universitaria “Una Salud” de África (AFROHUN), por ejemplo, constituye una plataforma para el aprendizaje y el intercambio entre partes interesadas en diversos ámbitos como la salud pública, la medicina veterinaria, la patobiología y la salud ambiental en ocho países africanos (el Camerún, Etiopía, Kenya, la República Democrática del Congo, la República Unida de Tanzanía, Rwanda, el Senegal y Uganda)[315].

Con el fin de abordar las preocupaciones relativas a la inocuidad de los alimentos, la FAO y la OMS crearon el Codex Alimentarius[316], un código internacional en materia de inocuidad alimentaria que incluye directrices, normas y reglamentos sobre posibles peligros para la inocuidad alimentaria a fin de proteger la salud de los consumidores y asegurar prácticas equitativas en el comercio internacional de alimentos. Por ejemplo, en el caso de los alimentos acuáticos, el Codex establece normas específicas sobre higiene alimentaria, toma de muestras y análisis, inspección, certificación y etiquetado; no obstante, el Codex tiende a aplicarse, por lo general, a los alimentos acuáticos destinados al comercio internacional y rara vez se utiliza en la comercialización de ámbito nacional, lo que crea estándares diferentes de inocuidad alimentaria a escala local e internacional[75]. Para apoyar plenamente el programa de adaptación, los gobiernos tendrán que armonizar las legislaciones nacionales con estas mismas normas para todos los niveles, incluido el nivel localak.

En definitiva, se necesitan sistemas sólidos de seguimiento y vigilancia de la salud, la alimentación y la nutrición para poder realizar un seguimiento de las repercusiones, tanto positivas como negativas, de la adaptación de las políticas alimentarias y agrícolas.

Otras políticas e incentivos relacionados con los sistemas agroalimentarios: el transporte y la energía

En la edición de 2020 de este informe, se determinaron ineficiencias a lo largo de la cadena de valor de los alimentos que elevan el costo de los alimentos nutritivos[3]. La eficiencia del transporte de alimentos es un ámbito importante que los gobiernos deberían tener en cuenta durante la adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura. Las políticas e incentivos dirigidos al sector del transporteal serán importantes para reducir los costos de los alimentos nutritivos. Aun en el caso de que se adapten las políticas alimentarias y agrícolas, si no se abordan adecuadamente las ineficiencias y los problemas del transporteam, los esfuerzos de adaptación del apoyo podrían verse socavados y resultar ineficaces para reducir el costo de las dietas saludables.

Muchos de los gobiernos de todo el mundo que aplicaron confinamientos a raíz de la pandemia de la COVID-19 consideraron que el sector agroalimentario era “esencial”, por lo que este quedó exento de este tipo de restricciones. Esto permitió que las cadenas de valor alimentarias siguieran funcionando y suministrando alimentos incluso en los períodos más duros de los confinamientos. No obstante, en varios países la falta de transporte fue una de las amenazas más graves para mantener activo el suministro de alimentos[317]. Por ejemplo, en Nigeria, los puertos siguieron funcionando, mientras que el transporte interno por comerciantes y camioneros sufrió restricciones que afectaron al suministro regular de alimentos o insumos agrícolas. Para facilitar el transporte de alimentos, los gobiernos no solo deben invertir en infraestructura, sino también apoyar el desarrollo de servicios de transporte y logística para los comerciantes nacionales, que en la mayoría de los casos son PYME y resultan fundamentales para el funcionamiento de la cadena de suministro de alimentos, aunque no suelen ser reconocidos como parte de ella[318].

También es importante tener en cuenta los vínculos con los sistemas energéticos. Los sistemas agroalimentarios consumen cada vez más energía, lo que repercute en los precios de los alimentos y en el medio ambiente. Por un lado, varios estudios han puesto de manifiesto la relación entre los precios de la energía y de los alimentos[319], y las recientes subidas de los precios de los alimentos se han visto impulsadas también por el encarecimiento de la energía[320]. Por otra parte, se calcula que casi un tercio de las emisiones del sistema agroalimentario mundial procede de actividades relacionadas con la energía[321]. Además, en 2019 alrededor de un tercio de la población mundial dependía de combustibles tradicionales como la madera, el carbón vegetal y los residuos agrícolas para cocinar en los hogares, y la demanda en algunas zonas superaba la capacidad sostenible de los bosques y los árboles[322]. La aplicación de políticas que fomenten una utilización más eficiente de la energía en los sistemas agroalimentarios puede mejorar los resultados ambientales derivados de un impulso más sostenible de la actividad económica en esos sistemas, aprovechando un mejor uso de las políticas de apoyo.

Para ello, pueden ser muy pertinentes las inversiones en fuentes renovables de energía en las explotaciones agrícolas o la introducción de normas de ahorro de combustible para camiones de carga en la fase de transporte[323]. Además, la falta de cadenas de frío es un determinante clave de las pérdidas de alimentos perecederos, como las frutas y las hortalizas. Los países de ingresos bajos y medianos bajos tienen una disponibilidad de cadenas de frío mucho menor que los países de ingresos altos[324], por lo que también les resulta más difícil mejorar las cadenas de frío mediante la integración de consideraciones ambientales. Dado que las cadenas de frío consumen mucha energía, la reducción de su huella de carbono es uno de los principales temas de investigación, y las mejoras en la tecnología, así como en el funcionamiento y la gestión de las cadenas de frío, pueden desempeñar un papel fundamental para aumentar la disponibilidad de la logística de la cadena de frío en los países de ingresos bajos y medianos bajos, teniendo en cuenta también el medio ambiente[325]. El aprovechamiento de las posibles eficiencias en el uso energético sostenible de los sistemas agroalimentarios locales, considerando la restauración de los bosques degradados y el establecimiento de plantaciones de árboles de crecimiento rápido, la mejora del uso de los residuos de la extracción y elaboración de la madera, y la recuperación de la madera usada a través de su utilización en cascada dentro de un marco económico más circular[326] también deberían formar parte de una cartera de políticas que complementen la reforma de las políticas alimentarias y agrícolas.

4.3

LAS DINÁMICAS DE LA ECONOMÍA POLÍTICA Y LA GOBERNANZA QUE INFLUYEN EN LA ADAPTACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE APOYO

El nivel de éxito de los esfuerzos por adaptar el apoyo a la alimentación y la agricultura dependerá de la economía política, la gobernanza y los incentivos de las partes interesadas pertinentes en un contexto local, nacional y mundial. En términos generales, la economía política hace referencia a los factores sociales, económicos, culturales y políticos que estructuran, sustentan y transforman las constelaciones de actores públicos y privados, sus intereses y sus relaciones a lo largo del tiempo. Esto incluye los contextos institucionales, “las reglas del juego” que afectan a la agenda de la formulación de políticas a diario y su estructuración327,328. La gobernanza se refiere a las reglas, organizaciones y procesos formales e informales a través de los cuales los agentes públicos y privados articulan sus intereses y toman y aplican sus decisiones329,330.

La economía política afecta al tipo de reformas políticas e institucionales y a las formas de gobernanza necesarias para permitir y facilitar la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura. Al mismo tiempo, la dinámica de la economía política puede dificultar los esfuerzos de adaptación del apoyo y los resultados en cuanto a la mejora de la asequibilidad de las dietas saludables[331]. Por consiguiente, es fundamental comprender los factores y dinámicas de la economía política que intervienen, así como tomar medidas y establecer mecanismos para garantizar que los esfuerzos de adaptación del apoyo logren los objetivos previstos.

La gobernanza, las instituciones, los intereses y las ideas son factores dinámicos en juego que influyen en las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura332,333. Existen tres elementos generales que se deben considerar y gestionar de manera eficaz al adaptar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura:

1. el contexto político, las perspectivas de las partes interesadas y la voluntad de los gobiernos;

2. las relaciones de poder, los intereses y la influencia de los diferentes actores;

3. los mecanismos de gobernanza y los marcos reglamentarios necesarios para facilitar y aplicar los esfuerzos de adaptación del apoyo.

Además, para garantizar que la adaptación de las políticas haya alcanzado los objetivos previstos, un mecanismo de seguimiento y evaluación de la adaptación de las políticas de apoyo resulta fundamental. Este promueve la transparencia y la rendición de cuentas en todo el proceso y puede constituir un factor que incida positivamente en el mantenimiento de las reformas normativas a largo plazo.

La dinámica y los mecanismos para gestionar estos elementos se presentan en la Figura 25 y se exploran en detalle en las siguientes secciones.

FIGURA 25 DINÁMICA DE LA ECONOMÍA POLÍTICA Y LA GOBERNANZA EN RELACIÓN CON LA ADAPTACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE APOYO A LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA

FUENTE: FAO.

Contexto político, perspectivas de las partes interesadas y voluntad de los gobiernos

El nivel de adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura depende del contexto local de cada país, en particular su régimen político, intereses, ideologías e incentivos, entre otros factores. Por ejemplo, el grado de protección agrícola suele depender del nivel de competencia política y económica dentro de un país[334].

Sin incentivos políticos y viabilidad que apoyen este proceso, será difícil aplicar y mantener en la práctica cualquier cambio en materia de políticas[335]. Además, en muchos contextos nacionales, los cuellos de botella en las estructuras de gobernanza pueden provocar un desfase entre las expectativas y los resultados de las políticas.

Los recientes debates mundiales, como aquellos que se mantuvieron en 2021 bajo los auspicios de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios y el 26.º período de sesiones de la Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y la mayor conciencia sobre la importancia de la salud pública y la sostenibilidad ambiental ofrecen una oportunidad única para aumentar la viabilidad de la adaptación del apoyo[227]. Los recientes debates sobre la reforma de la política agrícola en la UE (estrategia “de la granja a la mesa”) y en el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (nuevo proyecto de ley sobre la agricultura) han subrayado la importancia de considerar la salud y la sostenibilidad ambiental en la producción de alimentos como bienes públicos deseables que hay que apoyar. La aplicación de un enfoque de “dinero público para bienes públicos” podría dar lugar a que las subvenciones a los alimentos nutritivos que son importantes para la salud pública y la sostenibilidad ambiental sean políticamente más viables que los enfoques anteriores centrados en la producción[227].

Por supuesto, el contexto político difiere entre los países. En los países de ingresos altos, el apoyo a la alimentación y a la agricultura ha llegado a ser elevado en relación con la contribución relativamente pequeña destinada al sector agrícola, en particular las actividades primarias, en sus PIB y tasas de empleo. Por ejemplo, la política agrícola común de la UE consumió alrededor del 35% del presupuesto comunitario en 2020[336]. Muchos países de ingresos bajos carecen a menudo de la capacidad financiera necesaria para proporcionar apoyo alimentario y agrícola en forma de subvenciones, por lo que el apoyo a los productores en estos países suele conllevar controles aduaneros y comerciales, que, como se explica en el Capítulo 3, no requieren desembolsos gubernamentales. Por el contrario, la reforma de los controles aduaneros podría tener como consecuencia para los gobiernos una pérdida de ingresos relacionados con el comercio. Es probable que las diferencias en las prioridades políticas y los desafíos de cada contexto afecten a la posibilidad de que los gobiernos promuevan los esfuerzos de adaptación y el alcance de estos.

Existen perspectivas divergentes a la hora de otorgar prioridad a las áreas del sistema agroalimentario que dificultan la adaptación. Por ejemplo, mientras que en Asia y el Pacífico la calidad nutricional de los alimentos se considera una cuestión importante, en el caso de África oriental y meridional la disponibilidad de alimentos es lo que se percibe como la principal dificultad para el sistema agroalimentario[337]. Los países de ingresos bajos y de ingresos medianos se encuentran en una etapa de transición nutricional diferente a la de los países de ingresos altos: muchos países de ingresos bajos y de ingresos medianos han abandonado las dietas tradicionales en favor de dietas que contienen alimentos altamente procesados, fomentadas por la integración del mercado mundial y una comercialización agresiva, mientras que en los países de ingresos altos, el consumo de alimentos altamente procesados se ha consolidado como parte de los hábitos alimentarios de la población196,338. Estas diferencias de contexto y las desigualdades afectan a los incentivos y decisiones políticas de cada gobierno y a los enfoques necesarios para adaptar las políticas.

Además, como consecuencia de las actuales restricciones presupuestarias en muchos países del mundo, la adaptación se ha convertido en una importante alternativa para alcanzar estos objetivos de desarrollo sin que al mismo tiempo se vea comprometida la recuperación económica. Por lo tanto, los gobiernos pueden desempeñar un importante papel difundiendo contenidos mutuamente beneficiosos de los esfuerzos de adaptación del apoyo, que pueden dar respuesta a los objetivos e intereses de todas las partes implicadas.

Relaciones de poder, intereses e influencia de los diferentes actores

Las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura son el resultado de un complejo proceso de toma de decisiones en el que intervienen e influyen diversos objetivos e intereses. Estos procesos pueden consistir en formar coaliciones; establecer negociaciones entre las partes interesadas; introducir o impedir modificaciones en las normas que regulan la toma de decisiones; buscar medios, o rechazar decisiones en materia de políticas mediante la restricción de los recursos disponibles; permitir o impedir la aplicación de políticas, y dar voz a determinados actores o grupos en detrimento de otros. El éxito de los procesos dependerá, pues, del poder relativo de los distintos grupos de interés a favor o en contra de las reformas.

La falta de datos sobre el apoyo mediante políticas relacionadas con la elaboración, la distribución y el suministro de alimentos a menudo dificulta el análisis sobre el modo en que la propia estructura de apoyo puede estar contribuyendo a las estructuras de poder existentes a lo largo de las cadenas de suministro. Además, entre los distintos sectores de un país o región suele haber diferencias en cuanto a las prioridades y las posibles repercusiones negativas. Estas diferencias entre los objetivos de los distintos sectores podrían convertirse en una falta de coherencia de las políticas necesarias para utilizar de manera eficiente los recursos disponibles339,340 y lograr dietas saludables asequibles para todos, al tiempo que se garantice el uso sostenible de los recursos naturales y la resiliencia frente al cambio climático.

Por ejemplo, un estudio realizado en las islas del Pacífico muestra que, como consecuencia de conflictos de intereses, existen opiniones opuestas sobre el marco de políticas a la hora de abordar las ENT relacionadas con la alimentación. Aunque los gobiernos han definido opciones de intervención en materia de políticas, la aplicación de estas ha sido lenta debido a las divergencias en las percepciones y prioridades. Por ejemplo, hay desacuerdos entre la necesidad de dar prioridad a la salud pública, y con ello disminuir las importaciones de alimentos altamente procesados, frente a la aplicación de medidas de fomento del comercio[341], lo que subraya la necesidad de una mayor coherencia de las políticas entre los sectores.

Los esfuerzos de adaptación del apoyo dirigidos a un aumento de la producción y el comercio de alimentos nutritivos pueden verse dificultados por el dominio de la industria agroalimentaria en el plano de la cadena de suministro de alimentos. Las empresas desempeñan un papel importante en la producción, elaboración y distribución de productos alimentarios básicos. Por ejemplo, a mediados de la década de 2000, se estimaba que cuatro grandes empresas dominaban entre el 70% y el 90% del comercio mundial de cereales. Esta concentración de poder coincidió con una tendencia al aumento de la producción de los principales insumos agrícolas para la industria alimentaria, como el azúcar sin refinar y los aceites vegetales[196]. De hecho, los actores de la industria de la alimentación a menudo influyen e interfieren en la elaboración de políticas públicas o en los conocimientos que sustentan este proceso[342], ya que presionan a los encargados de formular políticas, realizan donaciones políticas, definen el marco de los debates sobre políticas, adoptan autorregulaciones para influir en las medidas gubernamentales y retrasar su aplicación (sustitución de políticas) y llevan a cabo campañas de relaciones públicas, entre otras cosas[343].

Por ejemplo, la cantidad de dinero que la industria de bebidas de los EE. UU. gastó en promover sus intereses ascendió a 60 millones de USD en 2009, el mismo año en que se propuso un impuesto federal sobre las bebidas con gas. La cifra se ha mantenido continuamente elevada desde entonces[344]. En Sudáfrica, existen datos objetivos que demuestran que el sector privado influye en los recursos legales o las reclamaciones comerciales en relación con las políticas de reglamentación de la nutrición y el alcohol[345].

Asimismo, en otros países, los esfuerzos de los gobiernos por introducir medidas reglamentarias podrían enfrentarse a dificultades debido a que las medidas propuestas podrían entrar en conflicto con compromisos comerciales vinculantes. Por ejemplo, entre 1995 y 2019 los Estados Miembros exportadores realizaron 245 intervenciones en la OMC para la comercialización de sucedáneos de la leche materna346,347. En otras ocasiones, la industria alimentaria estableció asociaciones con otros organismos públicos, como en el caso de Colombia durante el debate sobre el reglamento de etiquetado de alimentos, cuando algunos ministerios y organismos defendieron la posición de la industria al debatirse la iniciativa legislativa en el congreso[348]. Tales dificultades contribuyen a la inercia política y generan un “enfriamiento normativo” que impide a los gobiernos nacionales tomar medidas para adaptar las políticas alimentarias y agrícolas347,349.

La influencia de la industria alimentaria se extiende a la gobernanza mundial; por ejemplo, en el establecimiento de normas alimentarias internacionales por parte de la Comisión del Codex Alimentarius (véase la Sección 4.2). Los actores de la industria alimentaria ejercieron su influencia en el proceso del Codex sobre el etiquetado nutricional en la parte frontal del envase[350] y en el establecimiento de la norma del Codex para preparados complementarios[347]. Las respuestas de la industria de la alimentación a las consultas de la OMS sobre políticas en materia de ENT relacionadas con la alimentación han tendido a promover enfoques voluntarios o no reglamentarios en lugar de medidas legislativas[351].

El comercio minorista es otro sector desde el que se puede ejercer influencia y que podría afectar a los esfuerzos de adaptación del apoyo. En muchos países, el poder altamente concentrado en el sector minorista está creciendo rápidamente en forma de grandes cadenas de supermercados y tiendas de comestibles[352]. Estas tendencias también se ven impulsadas por otros factores estructurales como el crecimiento de los ingresos, la urbanización y las entradas de inversión extranjera directa[353].

En un examen de estudios realizados sobre el poder de los supermercados en Australia, se observó que los supermercados ejercían su poder estableciendo las condiciones comerciales para los proveedores, configurando los valores sociales en relación con los alimentos a través del poder discursivo, ejerciendo presión y estableciendo relaciones con los encargados de formular políticas. Esto puede afectar a varios ámbitos, como la gobernanza del sistema agroalimentario, la disponibilidad y asequibilidad de dietas saludables, la salud pública y los resultados nutricionales[354]. La concentración de supermercados en zonas geográficas limitadas también puede traer como consecuencia la creación de desiertos alimentarios, aislando a las poblaciones que residen lejos de los establecimientos minoristas y limitando su acceso a alimentos nutritivos[355].

Al mismo tiempo, las cadenas de supermercados tienen el poder para asegurar el cumplimiento de ciertas normas de calidad e inocuidad de los alimentos en su oferta[352]. En muchos países de ingresos bajos y de ingresos medianos, el sector minorista moderno podría convertirse en un importante motor de cambios dentro del sistema agroalimentario y contribuir a hacer que las dietas saludables sean más asequibles y saludables[356]. La participación y las iniciativas del sector privado incluyen también a las PYME, por lo que el otorgamiento de incentivos a estos actores puede ser clave para respaldar los esfuerzos de adaptación del apoyo. Existe la posibilidad de empoderar a las PYME y movilizarlas en favor de la transformación y la adaptación del apoyo mediante el fomento de unas relaciones de poder más equilibradas (véase el Recuadro 18) siempre y cuando el clima político facilite las prácticas empresariales responsables a lo largo de toda la cadena de valor357,358.

RECUADRO 18 EL DESARROLLO DE LA CADENA DE VALOR COMO INSTRUMENTO EFICAZ PARA TRANSFORMAR LA DISTRIBUCIÓN DESIGUAL DEL PODER

El desarrollo de cadenas de valor puede ser un instrumento eficaz para transformar la distribución desigual del poder que se observa actualmente entre los pequeños productores, los elaboradores, los vendedores y otras partes interesadas dentro de las cadenas de valor agrícolas.

Los pequeños productores de los países de ingresos bajos y de ingresos medianos suelen enfrentarse a elevados costos de transacción cuando acceden a los mercados para vender sus productos359,360,361. Las imperfecciones y fricciones del mercado relacionadas con el acceso limitado al crédito, los seguros y la información pueden restringir aún más el acceso a los mercados. La aplicación de políticas para abordar estas limitaciones ha sido complicada desde un punto de vista político, ya que los pequeños productores suelen enfrentarse a varios obstáculos para participar en iniciativas colectivas, en particular la inclusión de sus demandas en la agenda política. Estas restricciones suelen ser mayores para las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas. El acceso a los mercados para los pequeños productores suele depender de las PYME que se dedican a la elaboración, el envasado, el transporte y la venta final. Se calcula que este tipo de cadena de valor proporciona más de la mitad de los alimentos que se consumen en África[362].

Llevar a cabo inversiones bien diseñadas puede reducir los costos de transacción, así como las imperfecciones y fricciones del mercado, mejorando el acceso a la información de mercado, ofreciendo una mayor disponibilidad de créditos e insumos que incrementan la productividad, y aumentando potencialmente el poder de negociación de los productores en pequeña escala y de las PYME elaboradoras de alimentos ante los comerciantes y los compradores. En particular, las inversiones en la cadena de valor agrícola que se realizan por medio de organizaciones de productores o cooperativas agrícolas han demostrado ser un medio eficaz para hacer participar a los pequeños productores y a las PYME en las cadenas de valor y mejorar su acceso al mercado. Estas inversiones también pueden contribuir a “nivelar las condiciones” para sectores de la población como las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas, que hacen frente a más limitaciones para acceder a la cadena de valor agrícola en igualdad de condiciones. Un mayor acceso al mercado por parte de los pequeños productores, sobre todo en las zonas rurales, puede contribuir a un mayor nivel de competencia en los mercados locales y a un aumento de los precios que reciben los productores.

Han surgido notables casos de éxito en el desarrollo de cadenas de valor incluso en entornos difíciles de América Latina y las islas del Pacífico, donde el acceso al mercado puede ser especialmente difícil en zonas remotas y montañosas. En el Perú, el Proyecto de fortalecimiento del desarrollo local en áreas de la Sierra y Selva Alta proporcionó a los pequeños productores acceso a servicios financieros y de otra índole, en particular asistencia técnica, vínculos con el mercado y competencias de liderazgo para desarrollar planes de negocio. La participación de los pequeños productores en los mercados de alimentos de origen vegetal y de origen animal aumentó, respectivamente, un 7% y un 13%, mientras que la participación de las mujeres en los grupos locales y en la toma de decisiones sobre los ingresos aumentó un 27% y un 45%, respectivamente[363]. En la Argentina, el Programa de desarrollo rural incluyente proporcionó financiación a las organizaciones de productores y a los pueblos indígenas para que participaran en proyectos de desarrollo de productos e invirtieran en las necesidades de la comunidad. Los participantes en el proyecto pudieron aumentar el valor de la producción agrícola y ganadera un 92% y un 72% respectivamente, gracias a los servicios financieros prestados a las organizaciones de productores para fomentar la inversión en maquinaria agrícola pesada destinada a mejorar las prácticas de producción, lo que dio lugar a un aumento del 15% de los ingresos de los hogares. Además, la participación femenina en los puestos de dirección de las organizaciones de productores aumentó un 10%[364].

En Papua Nueva Guinea, se aplicó un proyecto de asociaciones productivas en la agricultura centrado en la creación de vínculos directos entre los productores y los compradores. Entre 2012 y 2019, el proyecto apoyó a los productores de cacao y café proporcionándoles vínculos de mercado con agronegocios, así como capacitación en prácticas de producción más eficientes, sensibles al mercado y sostenibles   [365]. Las mujeres aumentaron un 3% sus activos en propiedad, y un 4% su participación en la toma de decisiones sobre la producción de cultivos. En las Islas Salomón, la segunda fase del programa de desarrollo rural centró su atención en las asociaciones de agronegocios. Entre 2015 y 2021, el programa logró que los productores de cacao y coco vendieran sus productos en las cadenas de valor mediante el establecimiento de vínculos con empresas a través de asociaciones para el fomento de los agronegocios. Como resultado del proyecto, han aumentado los precios del cacao pagados a los productores y los volúmenes de cacao vendidos, así como el número de trabajadores contratados por los agronegocios apoyados por el proyecto[366]. Estos aumentos se deben principalmente al incremento del valor total de la producción (incremento del 38%), y sobre todo de la producción de cultivos (incremento del 62%). Además, la participación femenina en la toma de decisiones sobre el uso de los ingresos del empleo autónomo aumentó un 6%.

Los grupos de la sociedad civil son importantes para los sistemas agroalimentarios[367], por lo que lograr que compitan en condiciones de igualdad también puede ser decisivo a la hora de abordar el aspecto de la equidad en las políticas de apoyo. Por ejemplo, el establecimiento de cooperativas de agricultores podría permitir a los pequeños productores reforzar su posición negociadora frente a otras partes interesadas de los sistemas agroalimentarios[368]. En Guatemala, una red de organizaciones agrícolas mejoró la capacidad de representación de los productores del municipio rural de Huehuetenango y les permitió aplicar planes innovadores de desarrollo resiliente al clima a nivel local[369]. Las iniciativas de asociación de los consumidores, como las organizaciones comunitarias o las asociaciones entre productores y consumidores, constituyen actualmente actores importantes en la transformación de los sistemas agroalimentarios locales[370], y también pueden influir en los procesos de reforma de las políticas y apoyarlos.

Mecanismos de gobernanza y marcos reglamentarios necesarios para facilitar y aplicar los esfuerzos de adaptación del apoyo

Los intereses creados pueden obstaculizar los esfuerzos por adaptar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura cuando no se gestionan adecuadamente. Con este fin, la presencia de instituciones públicas sólidas[371] y, en particular, de mecanismos de gobernanza participativos, libres de conflictos de intereses, puede influir positivamente en los procesos de reforma de las políticas, ya que crean un entorno favorable a las reformas, además de aumentar su eficiencia y eficacia. Asimismo, los procesos de reforma de las políticas pueden crear y reforzar los mecanismos de gobernanza y mejorar las capacidades y el capital social de las partes interesadas, creando una relación bidireccional en la que las instituciones y las propias reformas se promueven y refuerzan[372].

Las plataformas multisectoriales y de múltiples partes interesadas son ejemplos frecuentes e interesantes de mecanismos de gobernanza. Pueden ser eficaces cuando hay: i) un compromiso activo y a largo plazo del gobierno, ii) recursos públicos para facilitar el proceso, iii) un mediador neutral que garantice controles y contrapesos, y iv) mecanismos estrictos de rendición de cuentas. La presión ejercida por los actores se puede contrarrestar facilitando la coordinación entre las partes interesadas y los grupos implicados y garantizando que se escuchen todas las voces en procesos de toma de decisiones transparentes327,373,374.

A nivel mundial, un ejemplo interesante de carácter multilateral es el Movimiento para el fomento de la nutrición (SUN), una plataforma integrada por 65 países de todo el mundo que trabajan en colaboración para acabar con todas las formas de malnutrición y que cuenta con una evaluación externa independiente para valorar sus propias actividades. El SUN, de carácter multilateral, cuenta con el apoyo de redes de la sociedad civil de más de 4 000 organizaciones, una red empresarial que incluye a PYME y a grandes empresas, una red de donantes y una Red de las Naciones Unidas para el SUN. Mediante esta plataforma, los Estados Miembros pueden armonizar las medidas aplicadas en torno a resultados comunes con los sectores y las partes interesadas que trabajan a nivel subnacional[375].

No obstante, se ha criticado que la participación de empresas multinacionales en la red de empresas del SUN socava los esfuerzos de la red, por ejemplo, al contribuir al aumento de la influencia del sector privado en la elaboración de políticas y la redefinición de los conceptos jurídicos para adaptar el modelo de múltiples partes interesadas[376].

A nivel nacional y local, los instrumentos de apoyo a la adaptación de políticas deben coordinarse entre varios ministerios u organismos departamentales. Por ejemplo, en Inglaterra, el Plan contra la obesidad infantil consta de varios componentes, cuya aplicación conllevó la coordinación entre diferentes departamentos. Para apoyar el desarrollo de entornos alimentarios saludables en el Marco nacional de políticas de planificación, la coordinación recayó en el Departamento de Salud y Atención Social, que se encargó de elaborar políticas de salud, y el Ministerio de Vivienda, Comunidades y Gobierno Local, que asumió la labor de especificar las decisiones de apoyo al acceso a alimentos nutritivos. Además, el Modelo de perfil de nutrientes se creó bajo la dirección de Public Health England, el organismo nacional de salud pública en aquel entonces[377].

Otro ejemplo de coordinación multisectorial muy conocido fue el del antiguo Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutrición (CONSEA) del Brasil, un órgano asesor de la presidencia brasileña compuesto por representantes del gobierno y de la sociedad civil, que durante sus años de existencia (1993-2019) sirvió como espacio de diálogo y articulación entre diferentes partes interesadas, y se convirtió en un facilitador fundamental para la formulación de políticas como la Política y plan nacional de seguridad alimentaria y nutrición, el Programa de compra de alimentos, el Programa nacional de alimentación escolar y las guías alimentarias del Brasil[378].

No obstante, aunque los mecanismos de gobernanza participativa son fundamentales para desarrollar y aplicar las reformas de las políticas, no constituyen una solución milagrosa para su puesta en práctica. En algunos casos, al aplicar en la industria alimentaria normas destinadas a promover dietas saludables, se ha observado que el poder de las partes interesadas más importantes del sector ha aumentado en el marco de mecanismos de gobernanza de múltiples partes interesadas, incluidas las asociaciones público-privadas. Esta es la consecuencia de una mayor influencia de las empresas en la toma de decisiones sobre políticas. Por ejemplo, mediante la adquisición de conocimientos técnicos internos, las empresas alimentarias han ampliado su capacidad de participar en estas actividades y, por tanto, de influir en los procesos de establecimiento de políticas y normas alimentarias. Como consecuencia de ello, algunos cambios estructurales de las políticas han quedado fuera de la agenda política[196]. Es importante incluir salvaguardias contra los conflictos de intereses en los procesos de elaboración de políticas y toma de decisiones, y existen instrumentos para ayudar a los países a prevenir y gestionar esos conflictos de interesesan.

Por su parte, los arreglos de gobernanza participativa pueden dar voz y capacidad de influencia a grupos de población a menudo marginados, como los habitantes de las zonas rurales, a fin de concienciar y sensibilizar a todas las partes implicadas y crear coaliciones en pro de esfuerzos de adaptación del apoyo más inclusivos. El fortalecimiento de la acción, las capacidades, la voz y el poder de negociación colectivos de las poblaciones rurales, incluidos los agricultores en pequeña escala, puede contribuir a la reforma de las políticas y facilitar su formulación y aplicación, así como reforzar la legitimidad de las reformas entre todas las partes interesadas[303]. Asimismo, la identificación de las principales partes interesadas favorables a la reforma normativa, que puedan actuar como “promotores del cambio” en coordinación con el organismo gubernamental responsable, puede facilitar el diálogo entre los actores[371]. Por ejemplo, países como el Brasil, el Perú, Tailandia y Viet Nam cuentan con responsables nacionales en materia de nutrición, que garantizan una estrecha coordinación entre los actores del gobierno, la sociedad civil y el sector privado. Además, estos responsables nacionales son los encargados de tomar medidas y deben rendir cuentas de su gestión durante el proceso de adaptación de las políticas[379].

Por último, los gobiernos deben determinar cuidadosamente las repercusiones negativas de la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura y prever las dificultades que pueden surgir durante la aplicación, utilizando para ello escenarios basados en datos objetivos y posibilidades. Los mecanismos de gobernanza permiten que los distintos actores tengan en cuenta las repercusiones negativas derivadas de los cambios de política y las aborden correctamente[380]. Para ello, tal como se analizó en la sección anterior, los gobiernos deben aplicar políticas de mitigación dirigidas a los “perdedores” de la reforma de las políticas, o a aquellas personas más vulnerables a verse afectadas negativamente por estos cambios. Al mismo tiempo, la adaptación del apoyo mediante políticas puede suponer una amenaza para los grupos de interés del poder, que pueden resistirse a la reforma o impedir su aplicación. Como ya se ha señalado, las repercusiones de las actuales políticas de apoyo en la disponibilidad y el costo de los alimentos nutritivos y la asequibilidad de las dietas saludables son complejas y, por tanto, deben determinarse mediante un enfoque sistémico que se fundamente en datos históricos o en escenarios basados en modelos.

El desarrollo y validación de escenarios basados en modelos no debe ser un trabajo puramente de oficina. La participación de las principales partes interesadas es esencial, no solo en relación con la transparencia y la rendición de cuentas, sino también para mejorar la propia modelización, dada la incertidumbre de los datos. En las evaluaciones integradas sobre los efectos del clima, por ejemplo, los investigadores han interactuado con las partes interesadas, como los agricultores, para estudiar y diseñar conjuntos alternativos de posibles escenarios para el futuro y planes de adaptación al cambio climático para la modelización integrada, con el fin de mejorar la precisión y la transparencia de los resultados, con respecto a aquellos obtenidos en ejercicios similares sin la participación de los agricultores[381].

No obstante, los escenarios basados en modelos deben ser diseñados y validados por expertos gubernamentales mediante la utilización de datos oficiales. Varios estudios recientes muestran esta práctica, en la que el gobierno comunica cuánta ayuda en inversión y financiación está dispuesto a destinar a la agricultura para fomentar la recuperación. Seguidamente, los modeladores utilizan esa información para determinar qué sectores agrícolas deben recibir prioridad en función de los resultados relativos al crecimiento del PIB, el incremento de la producción agroalimentaria, el bienestar de los hogares y la reducción de la pobreza rural223,233 a fin de aumentar el acceso a dietas saludables asequibles y alcanzar los objetivos nutricionales. La cuestión clave es basarse en diálogos de políticas multisectoriales y multilaterales con todas las partes interesadas pertinentes, tomando en consideración los datos disponibles sobre los posibles efectos de las opciones alternativas en cuanto al apoyo en materia de políticas.

Seguimiento y evaluación de la adaptación de las políticas de apoyo

La adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura no termina con su formulación y aplicación. Cada vez se reconoce en mayor medida que la evaluación de las intervenciones en los sistemas agroalimentarios es un elemento fundamental para que los procesos de transformación sean exitosos[382]. La evaluación garantiza la rendición de cuentas y apunta a la necesidad de proceder a la adaptación[383]. Por ejemplo, en 2011 el Ayuntamiento de Nueva York (EE. UU.) estableció la obligación de realizar un seguimiento de las iniciativas relacionadas con la ley local de alimentos e informar al respecto[384]. Con este objetivo, desde 2012 se publica el informe Food Metrics, destinado tanto a los responsables de las políticas como a los ciudadanos, que proporciona información útil para hacer un seguimiento de los avances de las políticas agroalimentarias de la ciudad tomando como referencia 37 indicadores correspondientes a cinco objetivos en materia de políticas[385].

Los compromisos asumidos por los gobiernos y otras partes interesadas durante los debates de alto nivel sobre los sistemas agroalimentarios y la nutrición pueden utilizarse para hacer un seguimiento de la aplicación de las estrategias de adaptación del apoyo y respaldarla. Tras la Cumbre sobre los Sistemas Alimentarios, organizada por el Secretario General de las Naciones Unidas en septiembre de 2021, 110 países han publicado detalles de su estrategia destinada a la transformación de los sistemas alimentarios en el marco de las vías nacionales para su conformación; el 92% de los países han incluido como un tema prioritario la obtención de dietas saludables a partir de sistemas agroalimentarios sostenibles[386].

Esta cuestión prioritaria también fue abordada por la Coalición de acción en favor de dietas saludables basadas en sistemas alimentarios sostenibles para los niños y todas las personas, que reúne a actores mundiales y países con el objetivo de armonizar, movilizar y apoyar medidas favorables a esta visión compartida[387]. En la Cumbre de Tokio sobre Nutrición para el Crecimiento, 181 partes interesadas de 78 países asumieron 396 nuevos compromisos en materia de nutrición[388]. De cara al futuro, el desarrollo de bases de datos sólidas que aporten información sobre las medidas de transformación de los sistemas, incluido el apoyo a la alimentación y la agricultura en regiones de todo el mundo, será esencial para comprobar si los compromisos contraídos se han traducido en medidas normativas. Para poder disponer de un marco de seguimiento que permita seguir mejor el progreso de estos compromisos y garantizar la rendición de cuentas, es fundamental subsanar la falta de datos e investigaciones en los ámbitos de las estimaciones sobre las políticas de apoyo actuales y de datos relativos a las repercusiones del apoyo alimentario y agrícola[1]. Por ejemplo, la Base de datos mundial de la OMS sobre la aplicación de medidas nutricionales (GINA) supervisa y publica actualizaciones sobre las políticas adoptadas en materia de nutrición[238].

El desarrollo de la infraestructura de bases de datos necesaria requerirá la colaboración con las partes interesadas de las organizaciones internacionales, gobiernos y grupos de estudio. El proceso de recopilación de datos para el seguimiento de las políticas adaptadas debería institucionalizarse[389] con objetivos definidos.

Para empezar, es fundamental promover la adopción de un conjunto de definiciones coherentes y reconocidas internacionalmente que permitan medir con precisión el apoyo a la alimentación y la agricultura. Esta medida debería ir acompañada del fortalecimiento de la base de datos elaborada por el Consorcio de organizaciones internacionales para medir el entorno político para la agricultura (o Consorcio de Incentivos Agrícolas, presentado en el Capítulo 3) de varias maneras: i) subsanando la falta de datos sobre las estimaciones de las políticas de apoyo mediante la mejora de los datos relativos a las subvenciones a los consumidores, y la recopilación de datos sobre las subvenciones y gastos destinados a prácticas climáticamente inteligentes, así como a la conservación de los recursos naturales y la resiliencia, lo que permite disponer de una visión más precisa de las inversiones y gastos públicos que se consideran más favorables para la transformación de los sistemas agroalimentarios, y ii) ampliando la cobertura a nivel nacional de las estimaciones relativas a las políticas de apoyo, mediante la inclusión de los países, que tienen un perfil específico en cuanto al apoyo en materia de políticas o los desafíos relativos a los sistemas agroalimentarios regionales.

Otras bases de datos y redes pueden ser importantes para el seguimiento y la evaluación. La Red internacional para la investigación, monitoreo y apoyo a la acción para la alimentación, obesidad y enfermedades no transmisibles (INFORMAS) es una plataforma mundial creada para realizar un seguimiento y análisis comparativos de los entornos alimentarios, las políticas gubernamentales y las medidas del sector privado en todos los países[390].

Disponer de indicadores comparables de la eficacia de los esfuerzos de adaptación del apoyo en los diferentes actores y partes interesadas que intervienen a lo largo de la cadena de valor también contribuye a una mayor transparencia y permite comparar las reformas entre países[391]. A nivel comunitario, el rastreo puede adoptar las formas de seguimiento, evaluación, reflexión y aprendizaje participativos. Este método permite que se escuchen las voces de los grupos más desfavorecidos de las comunidades y estos participen en el proceso[392]. Las políticas que promueven el acceso abierto a los datos posibilitan la transparencia y la rendición de cuentas a la hora de evaluar el rendimiento y las repercusiones de la adaptación de las políticas y reducen la posibilidad de que las industrias agroalimentarias dominantes ejerzan influencia durante el proceso de reconfiguración de las políticas[393].

Por ejemplo, los Indicadores de Ciencia y Tecnología Agrícola ofrecen una plataforma de datos interactiva en línea que rastrea datos e información clave sobre I+D agrícolas en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos. Este instrumento proporciona mecanismos transparentes y accesibles para el seguimiento de los efectos de las medidas adaptadas[389]. Por último, a fin de garantizar que los cambios dispongan de apoyo y puedan mantenerse, es importante comunicar las repercusiones de los cambios introducidos en la adaptación a los consumidores y productores agrícolas y a las partes interesadas pertinentes a lo largo de la cadena de valor. Esto puede hacerse mediante el desarrollo de un entendimiento y conocimientos comunes a través de redes y comunicaciones entre los grupos de partes interesadas. La comunicación es un aspecto importante en el proceso de desarrollo y difusión del cambio en el sistema agroalimentario[367].

La elaboración y el mantenimiento de los datos serán fundamentales para el seguimiento y la evaluación. Además, el examen basado en modelos ayuda a determinar si la adaptación del apoyo tiene las consecuencias previstas. En este sentido, el seguimiento basado en modelos debe mostrar si el costo de los alimentos nutritivos y la inasequibilidad de las dietas saludables se redujeron de manera sostenible e inclusiva durante la aplicación. Las sinergias con otros procesos de planificación del desarrollo e inversiones conexas, en particular los ODS (por ejemplo, los ODS 1, 2, 3, 5, 10, 12 y 13) también deberían resultar evidentes. Los datos objetivos generados deben constituir la base mediante la cual la evaluación ayude a determinar los posibles ámbitos de mejora para los gobiernos.

ab Glauber y Laborde (en prensa)[230] notifican resultados adicionales sobre las emisiones de GEI derivadas de la producción agrícola (2030) y las emisiones derivadas de los cambios de uso de la tierra (acumuladas durante el período 2025-2030).

ac En este proceso se tienen en cuenta los principales parámetros estructurales de los países, en particular sus elasticidades entre ingresos y gastos, los porcentajes de canastas de alimentos básicos, las elasticidades de los precios de los alimentos, etc.

ad El costo de una dieta saludable se mide a nivel de los consumidores, donde varios costos adicionales a lo largo de la cadena de valor podrían finalmente anular la reducción del precio efectivo en la explotación. El efecto de cambiar el instrumento de apoyo a los productores podría resultar más significativo en el precio en la explotación y los costos que afrontan los productores que en los precios al consumidor. Y lo mismo ocurre en los siguientes escenarios de adaptación.

ae Se necesitan más datos y un mayor desglose dentro de los grupos de alimentos. Específicamente en relación con los tipos de grasas y aceites, disponer de datos adicionales resultaría esencial para determinar en qué medida los cambios en el consumo de este grupo de alimentos contribuyen a una dieta saludable en todos los contextos.

af En la práctica, y sin tener en cuenta los resultados de los modelos, se recomienda reducir el consumo de productos lácteos para cumplir las recomendaciones de las guías alimentarias en numerosos contextos de ingresos altos, y la reducción del consumo de productos lácteos para cumplir dichas recomendaciones podría compensar el incremento de emisiones de GEI.

ag En este caso, las decisiones relacionadas con la producción y el consumo se ven afectadas solo a través de los efectos en los ingresos en el sentido de que sus decisiones sobre producción y consumo ya no están vinculadas a la propia subvención.

ah Aunque ambos escenarios de adaptación de subvenciones fiscales suponen la misma tasa de subvenciones en todos los alimentos de prioridad alta seleccionados, las consecuencias en términos de precios relativos a nivel de los consumidores varían significativamente en función de si el instrumento de política es una subvención a los consumidores o una subvención a los productores. De hecho, una tasa de subvención concreta a nivel de la explotación dará lugar a una mayor reducción de los precios al consumidor de las frutas y las hortalizas en comparación con la misma tasa de subvención otorgada a productos más elaborados como los aceites vegetales y los productos lácteos; por tanto, el consumo de frutas y hortalizas aumentará en mayor medida si el incremento de la subvención se otorga a los productores en lugar de a los consumidores. Asimismo, la importancia económica relativa del sector de las frutas y las hortalizas, en comparación con aquella de los productos lácteos y los aceites vegetales, será mayor si se mide a nivel de la explotación en lugar de a nivel minorista. Por ello, al aplicar la misma tasa de apoyo a esos productos, el sector de las frutas y las hortalizas recibirá un porcentaje mayor de apoyo si este se otorga a los productores en lugar de a los consumidores.

ai Definición de acuerdo con OMS (2021)[180].

aj Su objetivo es ampliar los tipos de riesgos cubiertos por la protección social, previendo las perturbaciones recurrentes, prolongadas o graves que pueden tener efectos críticos en los medios de vida de las personas y los hogares[444].

ak La Estrategia Mundial de la OMS para la Inocuidad de los Alimentos, publicada en 2022, también sirve como plan y orientación para los Estados Miembros en sus esfuerzos por fortalecer sus sistemas nacionales de inocuidad alimentaria y promover la cooperación regional y mundial[445].

al A los efectos de esta sección, el sector del transporte se refiere a los modos por los que se transportan los alimentos a nivel nacional e internacional, lo que incluye cuatro medios de transporte: fluvial y marítimo, ferroviario, viario y aéreo[446].

am Para un análisis más profundo del papel del sector del transporte en el costo de los alimentos nutritivos, sírvase consultar la edición de 2020 del presente informe.

an Para ayudar a los responsables nacionales de las políticas, la OMS ha elaborado un proyecto de enfoque para la prevención y el manejo de los conflictos de intereses en la formulación y la ejecución de programas de nutrición a nivel de país. Recientemente se publicó una hoja de ruta para aplicar este proyecto de enfoque en las Américas[374].

CAPÍTULO 5

CONCLUSIÓN

CÔTE D’IVOIRE

Vendedora local con sus productos en la comuna de Adjamé, en Abidján.

©Shutterstock.com/Mitz

El informe de este año debería disipar cualquier duda que quede de que el mundo está retrocediendo en sus esfuerzos por acabar con el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición en todas sus formas. Actualmente, solo estamos a ocho años de 2030, el año fijado para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La distancia para alcanzar muchas de las metas del ODS 2 es mayor cada año, mientras que el tiempo hasta 2030 se acorta. Se están realizando esfuerzos para avanzar hacia el logro del ODS 2, aunque están resultando ser insuficientes en un contexto más difícil e incierto.

Como se muestra en el Capítulo 2, entre 702 y 828 millones de personas se enfrentaron al hambre en todo el mundo en 2021. Esto es unos 180 millones de personas más desde que se puso en marcha la Agenda 2030, habiéndose registrado gran parte del incremento (150 millones) desde 2019, antes de la pandemia de la enfermedad por el coronavirus (COVID-19). Además, casi una de cada tres personas en el mundo, o en torno a 2 310 millones de personas, se encontraban afectadas por la inseguridad alimentaria moderada o grave en 2021. Esto representa alrededor de 350 millones de personas más que en 2019, el año anterior al brote de la pandemia de la COVID-19. Las dietas saludables, cruciales para mejorar la seguridad alimentaria y prevenir todas las formas de malnutrición, también están ahora aún más fuera del alcance de las personas de todas las regiones del mundo. En 2020, el año más reciente para el que hay datos disponibles, casi 3 100 millones de personas no podían permitirse una dieta saludable, lo que representa un incremento de 112 millones de personas respecto de 2019.

De las siete metas mundiales de nutrición para 2030, únicamente la lactancia materna exclusiva y el retraso del crecimiento en niños menores de cinco años de edad han mejorado desde 2012. Ninguna región ha logrado progresos en la disminución de la prevalencia de la obesidad en adultos, y la prevalencia del sobrepeso en niños menores de cinco años de edad está aumentando en más de la mitad de los países de África austral, Oceanía, Asia sudoriental, América del Sur y el Caribe. Además, las últimas estimaciones disponibles sobre la nutrición se basan principalmente en datos recopilados antes de 2020 y no tienen en cuenta plenamente los retrocesos mundiales previstos debido a las repercusiones de la pandemia de la COVID-19.

Las cosas no mejoraron mucho en el primer semestre de 2022. Los prolongados efectos de la pandemia de la COVID-19 siguen impidiendo la realización de progresos y crean retrocesos, lo que contribuye a un panorama de recuperación económica lenta y con resultados variados entre los países, lo que también debilita los esfuerzos por acabar con el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición en todas sus formas. La guerra en Ucrania también está perturbando las cadenas de suministro y afectando a los precios mundiales de los cereales, los fertilizantes y la energía. Los precios mundiales de los alimentos y la energía se están disparando y han alcanzado niveles que no se habían visto en décadas. Las perspectivas del crecimiento económico mundial en 2022 se han revisado considerablemente a la baja. La creciente frecuencia e intensidad de los fenómenos climáticos extremos continúan siendo un factor de perturbación importante de la producción agrícola y las cadenas de suministro, y afectan a la seguridad alimentaria, la nutrición, la salud y los medios de vida en muchos países.

La intensificación de los principales factores de las tendencias recientes de la inseguridad alimentaria y la malnutrición (a saber, los conflictos, los fenómenos climáticos extremos y las perturbaciones económicas), junto con el elevado costo de los alimentos nutritivos y las crecientes desigualdades, seguirán dificultando la seguridad alimentaria y la nutrición. Esto ocurrirá hasta que los sistemas agroalimentarios se hayan transformado, sean más resilientes y proporcionen alimentos nutritivos a un menor costo y dietas saludables asequibles para todos, de manera sostenible e inclusiva.

El informe de este año tiene en cuenta el hecho de que el contexto de recesión actual dificulta aún más que muchos gobiernos incrementen sus presupuestos para invertir en la transformación de los sistemas agroalimentarios. Al mismo tiempo, en el informe se sostiene que se puede, y se debe, hacer mucho con los recursos existentes. Una recomendación clave es que los gobiernos comiencen a replantearse cómo pueden reasignar sus actuales presupuestos públicos para hacerlos más eficaces en función del costo y más eficientes a la hora de reducir el costo de los alimentos nutritivos e incrementar la disponibilidad y la asequibilidad de las dietas saludables, a partir de sistemas agroalimentarios sostenibles y sin dejar a nadie atrás.

En el Capítulo 3 se muestra que los gobiernos del mundo asignaron casi 630 000 millones de USD al año de media al sector de la alimentación y la agricultura durante el período comprendido entre 2013 y 2018. El apoyo que se centra en los productores agrícolas a nivel individual representó de media casi 446 000 millones de USD netos al año, cifra que refleja tanto los incentivos como los desincentivos de precios aplicados a los agricultores. Los gobiernos destinaron alrededor de 111 000 millones de USD anuales a la prestación de servicios generales al sector, mientras que los consumidores de alimentos recibieron 72 000 millones de USD de media cada año mediante subvenciones fiscales. Considerada en conjunto, la cantidad de 630 000 millones de USD al año no es pequeña si se la compara con otras fuentes importantes de financiación. Por ejemplo, según las mediciones que figuran en el informe Global Landscape of Climate Finance 2021, el total de la financiación para el clima, que ha crecido considerablemente, alcanzó una cifra de 632 000 millones de USD en el período 2019-2020[394], cercana a las estimaciones del apoyo a la alimentación y la agricultura que se indican en este informe. Aunque los gobiernos están invirtiendo cantidades similares de recursos públicos con el fin de apoyar la alimentación y la agricultura, los sistemas agroalimentarios no están logrando lo que se requiere para cumplir los objetivos de seguridad alimentaria y nutrición.

Los productores agrícolas reciben el grueso de todo este apoyo a nivel mundial: alrededor del 70%. Los gobiernos, en particular de los países de ingresos altos y los países de ingresos medianos altos, están proporcionando incentivos de precios a los agricultores a través de medidas aduaneras (esto es, aranceles de importación y medidas no arancelarias) y controles de los precios de mercado, así como subvenciones fiscales (a menudo, asociadas a la producción de un producto básico específico o el uso de un determinado insumo). En contraste, los países de ingresos medianos bajos y de ingresos bajos tienen menos espacio fiscal y tienden a aplicar políticas comerciales para proteger a los consumidores, más que a los productores.

La cantidad de apoyo público no solo es significativa, sino que depende de la manera en que se asigna: puede tanto apoyar como obstaculizar los esfuerzos tendientes al desarrollo sostenible, como se destaca en la Sección 3.2. Las distorsiones que generan las medidas aduaneras, las intervenciones de mercado y las subvenciones fiscales afectan a las decisiones en materia de comercio, producción y consumo, lo que conlleva repercusiones para el medio ambiente, la seguridad alimentaria y la nutrición.

Las medidas aduaneras afectan a la disponibilidad, la diversidad y los precios de los alimentos en los mercados nacionales. Aunque algunas de estas medidas abordan importantes objetivos relacionados con las políticas, como la inocuidad de los alimentos, los gobiernos podrían hacer más por reducir los obstáculos al comercio de alimentos nutritivos como las frutas, las hortalizas y las legumbres, a fin de incrementar la disponibilidad y asequibilidad de dichos alimentos para reducir el costo de las dietas saludables.

En los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos, los controles de los precios de mercado, como las políticas de precios mínimos o fijos para los consumidores, se centran principalmente en productos básicos como el trigo, el maíz, el arroz y el azúcar, con el objetivo de estabilizar o elevar los ingresos agrícolas, garantizando al mismo tiempo los suministros de alimentos básicos con fines de seguridad alimentaria. Sin embargo, estas políticas podrían estar contribuyendo a dietas no saludables que se observan en todo el mundo.

Las subvenciones fiscales asignadas a algunos productos básicos o factores de producción específicos han contribuido significativamente al aumento de la producción y la reducción de los precios de los cereales (especialmente, el maíz, el trigo y el arroz), pero también de la carne de vacuno y la leche. Esto ha repercutido de manera positiva en la seguridad alimentaria y los ingresos agrícolas. También ha apoyado de manera indirecta el desarrollo y el uso de mejor tecnología y de nuevos insumos agrícolas que aumentan la productividad de los productos básicos subvencionados. Por otro lado, este tipo de subvenciones también han ocasionado a importantes distorsiones de mercado, tanto dentro como fuera de las fronteras, que normalmente no existen en un mercado competitivo. En cierta manera, también han creado, de hecho, desincentivos (relativos) a la producción de alimentos nutritivos. Asimismo, han alentado el monocultivo en algunos países, han hecho que cese el cultivo de determinados productos nutritivos y han desalentado la producción de algunos alimentos que no reciben el mismo nivel de apoyo. Los cambios resultantes en la producción han tenido implicaciones directas respecto del precio y la disponibilidad de los productos básicos no subvencionados o con menos subvenciones y sus derivados, creando incentivos negativos para que las personas diversifiquen sus dietas.

El apoyo público a través de servicios generales beneficia a los actores del sector alimentario y agrícola de manera más colectiva, lo cual es, en principio, bueno para los agricultores en pequeña escala, las mujeres y los jóvenes. No obstante, como se ha señalado, este tipo de apoyo es significativamente menor que el proporcionado a los productores de manera individual mediante incentivos de precios y subvenciones fiscales y es más cuantioso en los países de ingresos altos. En algunos casos, servicios como la investigación y el desarrollo se orientan a los productores de alimentos básicos. Sin embargo, esta forma alternativa de apoyo, si se asigna por ejemplo a la investigación, el desarrollo y la transferencia de conocimientos, la infraestructura, los servicios de comercialización de productos alimentarios y agrícolas y demás puede ser estratégica para subsanar las deficiencias de productividad en los países de niveles de ingresos más bajos. A fin de garantizar la seguridad alimentaria y la disponibilidad de alimentos, resulta fundamental aumentar los gastos en servicios generales y desvincular más apoyo de la producción, lo que puede contribuir en gran medida a disminuir los precios de los alimentos, incluidos entre ellos los alimentos nutritivos. Sin embargo, existen deficiencias importantes en la prestación, la aplicación, el diseño y la coherencia de esos tipos de apoyo en muchos países.

En el presente informe, si bien se reconocen las limitaciones de datos, se demuestra que las subvenciones a los consumidores representan la menor proporción de todo el apoyo a la alimentación y la agricultura. Los datos muestran además que las políticas y programas de apoyo a los consumidores también pueden contribuir a incrementar el consumo de alimentos nutritivos. Este es especialmente el caso de las intervenciones que están bien orientadas (por ejemplo, dirigidas a los hogares más pobres o las personas más vulnerables desde el punto de vista nutricional), están diseñadas explícitamente para tener repercusiones en la nutrición (es decir, programas que tienen en cuenta la nutrición) y van acompañadas de educación nutricional.

Una vez hecho un balance del apoyo a la alimentación y la agricultura en todo el mundo y todas las regiones, y de la manera en que los datos comprobados apuntan a que este apoyo afecta a los sistemas agroalimentarios y a las dietas, el Capítulo 4 es otra contribución importante. Ofrece datos que comprueban que la adaptación del apoyo actual a la alimentación y la agricultura puede desempeñar un importante papel para ofrecer dietas saludables a un menor costo, así como contribuir de manera más general a que las personas puedan permitírselas.

Si bien los gobiernos deberán elaborar estrategias de adaptación específicas sobre la base del contexto y los datos de sus países, la necesidad de hacer tales reformas estará presente en la mayoría de los países, teniendo en cuenta el ODS 2, acordado en el plano internacional; también, en algunos casos, se requerirán acciones multilaterales bien coordinadas para facilitar las reformas. Por lo tanto, el análisis de los efectos de las posibles opciones para adaptar el apoyo a la alimentación y la agricultura también revestirá importancia estratégica en el plano mundial. Al respecto, el análisis de escenarios basados en modelos que se expone en la Sección 4.1 presenta algunas perspectivas destacadas que deben tenerse en cuenta:

- ▸ Una observación general basada en datos empíricos es que la adaptación del apoyo público existente a la agricultura en todas las regiones del mundo, con el objetivo de promover la producción de alimentos nutritivos (cuya producción y consumo es bajo en relación con las necesidades dietéticas), contribuiría a reducir el costo de una dieta saludable y a aumentar su asequibilidad, a nivel mundial y en especial en los países de ingresos medianos bajos y los países de ingresos medianos altos.

- ▸ La mayor parte de las mejoras en relación con este objetivo específico se observaría mediante la adaptación de las subvenciones fiscales, en particular si estas se reorientaran de los productores a los consumidores. Las subvenciones fiscales a los productos cuyo consumo debe aumentar a fin de subsanar las deficiencias alimentarias puede dar lugar a una pauta de consumo de la dieta más saludable y diversificada con reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), especialmente cuando se orientan más al nivel del consumo que al nivel de la producción. Sin embargo, los beneficios podrían ir en desmedro de la reducción de la pobreza, los ingresos agrícolas, la producción agrícola total y la recuperación económica, especialmente si la reasignación de estas subvenciones estuviera orientada al nivel de la producción.

- ▸ La adaptación del apoyo mediante medidas aduaneras y controles de los precios de mercado también contribuiría a avanzar hacia el objetivo de hacer que una dieta saludable sea menos costosa y más asequible, aunque en menor grado que las subvenciones fiscales. Este cambio alternativo en políticas contribuiría, no obstante, a reducir las emisiones de GEI en la agricultura sin las repercusiones negativas que se observan con la adaptación de las subvenciones fiscales.

- ▸ A nivel mundial, los efectos negativos entre el aumento de la asequibilidad de una dieta saludable y la reducción de las emisiones de GEI en la agricultura sería más acusada en el caso de que las subvenciones fiscales a los productores se adaptaran para que se orienten a los alimentos nutritivos. Esto se debe, en este caso, a que la producción láctea en particular debería aumentar para permitir que se satisfagan determinadas necesidades dietéticas, en particular en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos. En términos más generales, este tipo de efectos negativos pueden equilibrarse si los países cambian a tecnologías con una intensidad de emisiones más baja y si, en forma más general, la producción y el consumo se vuelven más sostenibles.

- ▸ Ya sea mediante medidas aduaneras y controles de los precios de mercado o con subvenciones fiscales, los encargados de formular políticas tendrán que adaptar su apoyo teniendo en cuenta las posibles repercusiones en cuanto a la desigualdad que pueden producirse si los pequeños agricultores (en particular las mujeres y los jóvenes) no están en condiciones de especializarse en la producción de alimentos nutritivos debido a las limitaciones de recursos.

- ▸ Además, a fin de evitar otras repercusiones negativas, pueden optar por no reorientar las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores. En cambio, pueden eliminar gradualmente las subvenciones fiscales que están asociadas a la producción de un producto básico específico o al uso de determinados insumos y que se ha comprobado que ocasionan distorsiones, son perjudiciales para el medio ambiente y no promueven los alimentos nutritivos. Los recursos deberían reorientarse a las subvenciones fiscales a los productores que están desvinculadas de la producción, pero cuya creación tenga en cuenta la nutrición, promueva la adopción de tecnologías de baja intensidad de emisiones e incluya otras condicionalidades ambientales.

- ▸ Los encargados de formular políticas tal vez deseen aprovechar las ventajas de los datos comprobados derivados del presente informe, que indican que una subvención fiscal a los productos básicos cuyo consumo debe aumentar para cumplir las guías alimentarias del país es una política muy eficiente. Las subvenciones a los consumidores forman en general la proporción más pequeña de todo el apoyo que se presta a la alimentación y la agricultura en el mundo; por lo tanto, los gobiernos deberán asignar considerables recursos adicionales a esas subvenciones.

- ▸ En aquellos lugares en que la agricultura sigue siendo esencial para la economía y la generación de empleo, especialmente en los países de ingresos bajos y algunos países de ingresos medianos bajos, deberá potenciarse el apoyo mediante servicios gubernamentales. Esto debe hacerse, no obstante, sobre la base de un cuidadoso establecimiento de prioridades a fin de garantizar que se subsanen las deficiencias de productividad donde sea más necesario y, también, que la transformación agrícola realmente ayude a aumentar los ingresos, la resiliencia y la disponibilidad de alimentos nutritivos, todo lo cual contribuirá a reducir el costo de esos alimentos nutritivos para los consumidores.

Para aprovechar las oportunidades que ofrece la adaptación del apoyo, los países tendrán que reunirse en una mesa multilateral. La adaptación de las medidas aduaneras, los controles de los precios de mercado y las subvenciones fiscales tendrá que tener en cuenta los compromisos y flexibilidades de los países en el marco de las normas actuales de la Organización Mundial del Comercio (OMC), así como las cuestiones presentes en las negociaciones en curso. Cabe destacar que la adaptación de las subvenciones agrícolas, si es aplicada por muchos países, podría incluso abrir un nuevo capítulo para las negociaciones comerciales agrícolas en la OMC. Los países podrían entablar un nuevo debate sobre cómo sancionar las ayudas internas que distorsionan el comercio. Las opciones podrían incluir un aumento de la flexibilidad para proporcionar subvenciones específicas para productos a los productores de alimentos nutritivos y, en el contexto de las negociaciones sobre el acceso al mercado, incluida la cuestión de los aranceles, los países podrían considerar la posibilidad de reducir el nivel consolidado de los aranceles sobre las frutas, las hortalizas, las legumbres y otros productos importantes para las dietas saludables, a fin de fomentar el comercio de esos productos.

Los encargados de formular políticas en los países de ingresos bajos y, tal vez, en algunos países de ingresos medianos bajos, deberán superar dos desafíos. En primer lugar, deberán alcanzar acuerdos en la adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura con miras a lograr varios objetivos inclusivos de transformación agrícola en consonancia con el objetivo de reducir el costo y aumentar la asequibilidad de las dietas saludables. En segundo lugar, teniendo en cuenta sus bajos presupuestos, también tendrán que movilizar una financiación significativa para acelerar la prestación de apoyo relacionado con servicios generales para subsanar eficazmente las deficiencias de productividad en la producción de alimentos nutritivos. A este respecto, el apoyo a la inversión pública internacional (por ejemplo, de las instituciones financieras internacionales, los bancos regionales de desarrollo y el Programa mundial de agricultura y seguridad alimentaria) será esencial para facilitar la transición hacia un mayor apoyo relacionado con servicios generales, en especial en los países de ingresos bajos.

En este informe también se reconoce que hacer que los alimentos nutritivos sean más ampliamente accesibles y asequibles es una condición necesaria, aunque insuficiente, para que los consumidores puedan elegir, preferir y consumir dietas saludables. Por ende, el vínculo con políticas complementarias que promuevan dietas saludables resulta crítico para el éxito. En relación con los sistemas agroalimentarios, en la Sección 4.2 se señaló la importancia de las políticas que promueven cambios en los entornos alimentarios y el comportamiento de los consumidores en favor de hábitos alimentarios saludables. Estas pueden incluir la aplicación de límites obligatorios o metas voluntarias para mejorar la calidad nutricional de las bebidas y alimentos elaborados, cumpliendo así la legislación sobre comercialización de alimentos, y aplicando políticas de etiquetado nutricional y de adquisición saludable a fin de garantizar que los alimentos que se sirven o venden en las instituciones públicas contribuyan a dietas saludables. La combinación de las políticas de uso de la tierra con otras políticas complementarias para abordar los desiertos y pantanos alimentarios también puede resultar muy importante.

Como se muestra en la Sección 4.1, la adaptación puede dar lugar a efectos que pueden afectar de manera negativa a algunas partes interesadas. En estos casos, puede que se precisen políticas de protección social para mitigar las posibles repercusiones negativas, especialmente las pérdidas de ingresos a corto plazo o los efectos negativos en los medios de vida, sobre todo en las poblaciones más vulnerables. Se precisan también políticas relacionadas con el medio ambiente, el sistema sanitario, el transporte y la energía a fin de potenciar los resultados positivos de la adaptación del apoyo en los ámbitos de la eficiencia, la igualdad, la nutrición, la salud, el cambio climático y el medio ambiente. Los servicios sanitarios que protegen a los grupos pobres y vulnerables cuyas dietas no les proporcionan todos los nutrientes necesarios para satisfacer las necesidades dietéticas son especialmente pertinentes en el contexto de los esfuerzos de adaptación del apoyo. No abordar adecuadamente las ineficiencias y los problemas en el transporte también socavaría y haría ineficaces esos esfuerzos.

El éxito de la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura también estará influenciado por el contexto político, los intereses de las partes interesadas, la concentración del poder de mercado y los mecanismos de gobernanza y marcos reglamentarios en vigor para facilitar el proceso de reforma, un tema de discusión importante en el que se centra la Sección 4.3. Dada la diversidad de los contextos políticos en los distintos países, resultará crucial contar con instituciones sólidas en los planos local, nacional y mundial, así como la participación y la incentivación de las partes interesadas del sector público, el sector privado y las organizaciones internacionales para respaldar los esfuerzos de adaptación del apoyo. Para numerosos países, las vías de transformación de los sistemas agroalimentarios proporcionan un marco a través del cual canalizar los esfuerzos de adaptación. La participación de pequeñas y medianas empresas y grupos de la sociedad civil, así como una gobernanza transparente y salvaguardias para evitar y gestionar los conflictos de intereses, resultarán esenciales para equilibrar las desigualdades de poder en los sistemas agroalimentarios.

Para concluir, la necesidad de reajustar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura no es una cuestión nueva; sin embargo, cobró un impresionante impulso como un tema específico ya desde los preparativos de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios de 2021, y durante la Cumbre y posteriormente, dado que en ella se pusieron en marcha vías nacionales para la transformación de los sistemas agroalimentarios y se llamó, además, a formar una coalición de acción en la materia. Como resultado, también se está formando la Coalición para la reutilización del apoyo púbico a la alimentación y la agricultura, en la que participan organizaciones internacionales, organizaciones sin fines de lucro, gobiernos, agricultores y otras organizaciones[395]. El objetivo de la coalición es prestar apoyo a los países que han manifestado su deseo de readaptar el apoyo público que prestan a la alimentación y la agricultura. Un aspecto importante es que las prioridades de esta coalición se están definiendo conforme a datos basados en la ciencia.

Hay una vasta cantidad de nuevas investigaciones e informes sobre los beneficios que brinda el reajuste y la adaptación de las políticas de apoyo a la agricultura con miras a transformar los sistemas agroalimentarios a fin de mejorar su eficiencia y sostenibilidad ambiental, como se expone en el presente informe. Sin embargo, la asociación, las sinergias y los vínculos entre las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura y el costo de los alimentos nutritivos que constituyen una dieta saludable no se habían investigado lo suficiente antes de la presente edición de este informe. La necesidad de colmar esta laguna de conocimientos fue la motivación para el tema del análisis de este año, en la esperanza de que los nuevos datos comprobados que se presentan y las recomendaciones en materia de políticas que se formulan contribuyan a que las dietas saludables ocupen un lugar más destacado en la agenda mundial de la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura con miras a lograr el ODS 2 y generar repercusiones en favor del ODS 3 (Salud y bienestar), el ODS 10 (Reducción de las desigualdades), el ODS 12 (Consumo y producción responsables) y el ODS 13 (Acción por el clima), entre otros ODS.

ANEXOS

SERBIA

Campo de trigo sobre el cielo azul.

©Shutterstock.com/Zeljko Radojko

ANEXO 1A

Cuadros estadísticos correspondientes al Capítulo 2

ANEXO 1B

Notas metodológicas para los indicadores de seguridad alimentaria y nutrición

ANEXO 2

Metodologías utilizadas en el Capítulo 2

ANEXO 3

Serie de datos actualizada sobre el costo y la asequibilidad de una dieta saludable, 2017-2020

ANEXO 4

Indicadores del apoyo en materia de políticas: fuentes, cobertura y metodología

ANEXO 5

Datos sobre aranceles y definiciones de los grupos de alimentos

ANEXO 6

Resultados de una selección de escenarios basados en modelos mundiales

ANEXO 7

Glosario

ANEXO 1A

CUADROS ESTADÍSTICOS CORRESPONDIENTES AL CAPÍTULO 2

CUADRO A1.1 PROGRESOS HACIA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE (ODS) Y LAS METAS MUNDIALES DE NUTRICIÓN: PREVALENCIA DE LA SUBALIMENTACIÓN, DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA MODERADA O GRAVE, DE CIERTAS FORMAS DE MALNUTRICIÓN, DE LA LACTANCIA MATERNA EXCLUSIVA Y DEL BAJO PESO AL NACER

NOTAS:

1. Se han incluido estimaciones regionales en los casos en que se ha analizado más de un 50% de la población. Para reducir el margen de error, las estimaciones se presentan en promedios de tres años.

2. Estimación de la FAO sobre el porcentaje de personas en la población total que viven en hogares donde al menos un adulto sufre inseguridad alimentaria.

3. Se presentan resultados a nivel de los países solo para aquellos para los cuales las estimaciones se basan en datos nacionales oficiales (véase la nota c) o como estimaciones provisionales basadas en datos de la FAO recopilados a través de la Encuesta Mundial de Gallup©, GeoPoll© o Kantar© en el caso de los países cuyas autoridades nacionales competentes no expresaron ninguna objeción en cuanto a su publicación. Es importante recalcar que el consentimiento para la publicación no implica necesariamente la validación de la estimación por las autoridades nacionales involucradas y que la estimación está sujeta a revisión tan pronto como estén disponibles los datos adecuados de las fuentes nacionales oficiales. Los valores agregados a nivel mundial, regional y subregional se basan en los datos recopilados en unos 150 países.

4. Para el cálculo de los promedios de tres años se han utilizado las estimaciones referidas al punto medio de los rangos previstos para los años 2020 y 2021.

5. En el caso de las estimaciones regionales, los valores se corresponden con las estimaciones previstas por el modelo para el año 2020. Para los países se utilizan los datos más recientes disponibles del período de 2014 a 2020.

6. La recopilación de datos de encuestas por hogares sobre la altura y el peso infantiles fue limitada en 2020 debido a las medidas de distanciamiento físico necesarias para evitar la propagación de la COVID-19. En 2020 tan solo se llevaron a cabo (al menos parcialmente) cuatro encuestas nacionales incluidas en la base de datos. Por tanto, las estimaciones sobre el retraso del crecimiento, la emaciación y el sobrepeso infantiles se basan casi exclusivamente en datos recopilados antes de 2020 y no tienen en cuenta las repercusiones de la pandemia de la COVID-19.

7. Se han incluido estimaciones regionales en los casos en que se ha analizado más de un 50% de la población. Para los países se utilizan los datos más recientes disponibles del período de 2005 a 2012.

8. Se han incluido estimaciones regionales en los casos en que se ha analizado más de un 50% de la población. Para los países se utilizan los datos más recientes disponibles del período de 2014 a 2020, salvo en el caso de China, cuyos datos más recientes se remontan al año 2013.

* En los agregados regionales correspondientes a la emaciación en niños menores de cinco años y el bajo peso al nacer se excluye al Japón.

** Las estimaciones sobre la emaciación en América septentrional se calculan aplicando modelos de efecto mixto con las subregiones como efectos fijos; solo se disponía de datos para los Estados Unidos de América, lo que impidió calcular el error típico de estimación (y el intervalo de confianza). Se pueden consultar más detalles sobre la metodología en De Onis, M., Blössner, M., Borghi, E., Frongillo, E.A. y Morris, R. 2004. Estimates of global prevalence of childhood underweight in 1990 and 2015. Journal of the American Medical Association, 291(21): 2600-2606. Se selecciona el modelo que mejor se adecue a la situación.

a. La cobertura de la población ha sido baja en varios años consecutivos: los datos deben interpretarse con prudencia.

b. Sobre la base de datos nacionales oficiales.

c. Para los años en los que no se dispone de datos nacionales oficiales, los valores se calculan a partir de los datos o estimaciones de la FAO. Para obtener más información, véase el Anexo 1B.

d. La estimación de la inseguridad alimentaria para 2019 correspondiente a Sudáfrica se basa en la Encuesta general de hogares de 2019 (anterior a la pandemia de la COVID-19), que indica una prevalencia de la inseguridad alimentaria grave del 7% y una prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave del 17,3% de la población nacional.

e. Los datos que sirven de base a las estimaciones de inseguridad alimentaria para 2020 proceden de una encuesta nacional para evaluar los efectos de la COVID-19 con un período de referencia de tres meses; por lo tanto, la comparabilidad con el resto de las series puede verse afectada.

f. Sobre la base de los datos nacionales oficiales recabados en 2019 y 2020 a través de las estadísticas de la UE sobre ingresos y condiciones de vida.

g. Los últimos datos aportados son anteriores al año 2000, por lo que hay que interpretarlos con precaución.

h. Pendiente de examen.

<2,5 = prevalencia de la subalimentación inferior al 2,5%; <0,5 = prevalencia de la inseguridad alimentaria grave inferior al 0,5%. n.d. = datos no disponibles.

CUADRO A1.2 PROGRESOS HACIA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE (ODS) Y LAS METAS MUNDIALES DE NUTRICIÓN: NÚMERO DE PERSONAS AFECTADAS POR SUBALIMENTACIÓN, INSEGURIDAD ALIMENTARIA MODERADA O GRAVE Y CIERTAS FORMAS DE MALNUTRICIÓN; NÚMERO DE NIÑOS ALIMENTADOS EXCLUSIVAMENTE CON LECHE MATERNA Y NÚMERO DE NIÑOS CON BAJO PESO AL NACER

NOTAS:

1. Se han incluido estimaciones regionales en los casos en que se ha analizado más de un 50% de la población. Para reducir el margen de error, las estimaciones se presentan en promedios de tres años.

2. Estimaciones de la FAO sobre el número de personas que viven en hogares donde al menos un adulto sufre inseguridad alimentaria.

3. Se presentan resultados a nivel de los países solo para aquellos para los cuales las estimaciones se basan en datos nacionales oficiales (véase la nota c) o como estimaciones provisionales basadas en datos de la FAO recopilados a través de la Encuesta Mundial de Gallup©, GeoPoll© o Kantar© en el caso de los países cuyas autoridades nacionales competentes no expresaron ninguna objeción en cuanto a su publicación. Es importante recalcar que el consentimiento para la publicación no implica necesariamente la validación de la estimación por las autoridades nacionales involucradas y que la estimación está sujeta a revisión tan pronto como estén disponibles los datos adecuados de las fuentes nacionales oficiales. Los valores agregados a nivel mundial, regional y subregional se basan en los datos recopilados en unos 150 países.

4. Para el cálculo de los promedios de tres años se han utilizado las estimaciones referidas al punto medio de los rangos estimados para los años 2020 y 2021.

5. En el caso de las estimaciones regionales, los valores se corresponden con las estimaciones previstas por el modelo para el año 2020. Para los países se utilizan los datos más recientes disponibles del período de 2014 a 2020.

6. La recopilación de datos de encuestas por hogares sobre la altura y el peso infantiles fue limitada en 2020 debido a las medidas de distanciamiento físico necesarias para evitar la propagación de la COVID-19. En 2020 tan solo se llevaron a cabo (al menos parcialmente) cuatro encuestas nacionales incluidas en la base de datos. Las estimaciones sobre el retraso del crecimiento, la emaciación y el sobrepeso infantiles se basan, por tanto, casi exclusivamente en datos recopilados antes de 2020 y no tienen en cuenta las repercusiones de la pandemia de la COVID-19.

7. Se han incluido estimaciones regionales en los casos en que se ha analizado más de un 50% de la población. Para los países se utilizan los datos más recientes disponibles del período de 2005 a 2012.

8. Se han incluido estimaciones regionales en los casos en que se ha analizado más de un 50% de la población. Para los países se utilizan los datos más recientes disponibles del período de 2014 a 2020, salvo en el caso de China, cuyos datos más recientes se remontan al año 2013.

* En los agregados regionales correspondientes a la emaciación en niños menores de cinco años y el bajo peso al nacer se excluye al Japón.

* Las estimaciones sobre la emaciación en América septentrional se calculan aplicando modelos de efecto mixto con las subregiones como efectos fijos; solo se disponía de datos para los Estados Unidos de América, lo que impidió calcular el error típico de estimación (y el intervalo de confianza). Se pueden consultar más detalles sobre la metodología en De Onis, M., Blössner, M., Borghi, E., Frongillo, E.A. y Morris, R. 2004. Estimates of global prevalence of childhood underweight in 1990 and 2015. Journal of the American Medical Association, 291(21): 2600-2606. Se selecciona el modelo que mejor se adecue a la situación.

a. La cobertura de la población ha sido baja en varios años consecutivos: los datos deben interpretarse con prudencia.

b. Sobre la base de datos nacionales oficiales.

c. Para los años en los que no se dispone de datos nacionales oficiales, los valores se calculan a partir de los datos o estimaciones de la FAO. Para obtener más información, véase el Anexo 1B.

d. La estimación de la inseguridad alimentaria para 2019 correspondiente a Sudáfrica se basa en la Encuesta general de hogares de 2019 (anterior a la pandemia de la COVID-19), que indica una prevalencia de la inseguridad alimentaria grave del 7% y una prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave del 17,3% de la población nacional.

e. Los datos que sirven de base a las estimaciones de inseguridad alimentaria para 2020 proceden de una encuesta nacional para evaluar los efectos de la COVID-19 con un período de referencia de tres meses; por lo tanto, la comparabilidad con el resto de las series puede verse afectada.

f. Sobre la base de los datos nacionales oficiales recabados en 2019 y 2020 a través de las estadísticas de la UE sobre ingresos y condiciones de vida.

g. Los últimos datos aportados son anteriores al año 2000, por lo que hay que interpretarlos con precaución.

h. Pendiente de examen.

<0,1 = menos de 100 000 personas. n.d. = datos no disponibles. n.n. = datos no notificados, ya que la prevalencia es inferior al 2,5%.

ANEXO 1B

NOTAS METODOLÓGICAS PARA LOS INDICADORES DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIÓN

PREVALENCIA DE LA SUBALIMENTACIÓN

Definición: La subalimentación se define como la condición de un individuo cuyo consumo habitual de alimentos es insuficiente para proporcionarle la cantidad de energía alimentaria necesaria a fin de llevar una vida normal, activa y sana.

Cómo se indica en los informes: El indicador (denominado “prevalencia de la subalimentación”) constituye una estimación del porcentaje de individuos de la población que padecen subalimentación. Las estimaciones nacionales se indican como promedios móviles de tres años, a fin de reducir la influencia de posibles errores de cálculo en algunos de los parámetros subyacentes como, por ejemplo, la variación interanual en las existencias de productos básicos alimentarios, uno de los componentes de las hojas de balance de alimentos anuales de la FAO para las que se dispone de muy pocos datos completos y fiables. En cambio, los agregados regionales y mundiales se indican como estimaciones anuales, ya que no se prevé que los posibles errores de estimación presenten una correlación en todos los países.

Metodología: A fin de calcular una estimación de la prevalencia de la subalimentación en una población, se elabora un modelo de distribución de probabilidad del nivel de consumo de energía alimentaria diaria habitual (expresado en kcal por persona y día) del individuo promedio como una función paramétrica de densidad de probabilidad, f(x)396,397. El indicador se obtiene como la probabilidad acumulativa de que los consumos de energía alimentaria diaria habitual (x) se encuentren por debajo de las necesidades mínimas de energía alimentaria (NMEA) (es decir, el límite inferior del intervalo de las necesidades de energía para un individuo promedio representativo de la población [MDER en la fórmula, por sus siglas en inglés]) tal como se expresa en la siguiente fórmula:

donde θ es un vector de parámetros que caracteriza la función de densidad de la probabilidad. Se parte del supuesto de que la distribución es lognormal, y por tanto queda plenamente caracterizada por solo dos parámetros: la media del consumo de energía alimentaria (CEA), y su coeficiente de variación (CV).

Fuente de los datos: Para calcular los diferentes parámetros del modelo se pueden utilizar distintas fuentes de datos.

Necesidades mínimas de energía alimentaria (NMEA): Las necesidades energéticas en la nutrición humana para personas clasificadas en función del sexo y la edad se calculan multiplicando los requisitos normativos para la tasa de metabolismo basal (TMB, expresada por kilogramo de masa corporal) por el peso ideal de una persona sana de ese sexo/edad para una altura determinada. Los valores resultantes se multiplican por un coeficiente denominado “nivel de actividad física”, para tomar en consideración la actividad físicaao. Dado que tanto los IMC como los niveles de actividad física varían entre las personas activas y sanas del mismo sexo y edad, se aplica un intervalo de necesidades energéticas para cada grupo de la población en función del sexo y la edad. Las NMEA para el individuo promedio de la población, que es el parámetro utilizado en la fórmula de la prevalencia de la subalimentación, se calculan como la media ponderada de los límites inferiores de los rangos de necesidades energéticas para cada grupo en función del sexo y la edad, utilizando como coeficiente de ponderación la proporción de la población de cada uno de estos grupos. Al igual que las NMEA, las necesidades medias de energía alimentaria (ADER) se calculan a partir del promedio de los valores medios de la categoría correspondiente al nivel de actividad física “Estilo de vida activo o moderadamente activo”.

En la publicación World Population Prospects (Perspectivas de la población mundial), que cada dos años revisa el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, se incluye información anual sobre la estructura de población, desglosada por sexo y edad para la mayoría de los países del mundo. En la edición de este año de El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo se utiliza la publicación World Population Prospects en su revisión de 2019[398].

La información sobre la altura mediana en cada grupo de la población en función del sexo y la edad para un determinado país se deriva de una reciente encuesta demográfica y de salud o de otras encuestas que recopilan datos antropométricos sobre niños y adultos. Aunque estas encuestas no se refieran al mismo año para el cual se ha calculado la prevalencia de la subalimentación, se prevé que los efectos de los pequeños cambios que puedan producirse en las estaturas medianas a lo largo de los años sean insignificantes.

Consumo de energía alimentaria (CEA): Lo ideal es que los datos sobre el consumo de alimentos procedan de encuestas realizadas en hogares representativos a escala nacional (como los estudios sobre la medición de los niveles de vida o las encuestas sobre gastos e ingresos en los hogares). No obstante, son muy pocos los países que realizan anualmente encuestas de este tipo. Por eso, en las estimaciones de la FAO sobre la prevalencia de la subalimentación con fines de seguimiento a nivel mundial, los valores del CEA se calculan tomando como referencia el suministro de energía alimentaria (SEA) indicado en las hojas de balance de alimentos que la FAO recopiló para la mayoría de los países del mundo (véase FAO, 2021)[90].

Desde la última edición de este informe, el nuevo dominio de las hojas de balance de alimentos en FAOSTAT se ha actualizado hasta 2019 para todos los países. Además, al cierre de informe, se habían actualizado hasta 2020 las series de las hojas de balance de alimentos para los siguientes 63 países que presentan el mayor número de personas subalimentadas: Afganistán, Angola, Argelia, Bangladesh, Bolivia (Estado Plurinacional de), Burkina Faso, Camboya, Camerún, Chad, China (continental), Colombia, Congo, Côte d’Ivoire, Ecuador, Eswatini, Etiopía, Filipinas, Guatemala, Guinea, Haití, Honduras, India, Indonesia, Irán (República Islámica del), Iraq, Kenya, Liberia, Madagascar, Malawi, Malí, México, Mongolia, Mozambique, Myanmar, Nepal, Níger, Nigeria, Pakistán, Papua Nueva Guinea, Perú, República Árabe Siria, República Centroafricana, República Democrática del Congo, República Democrática Popular Lao, República Popular Democrática de Corea, República Unida de Tanzanía, Rwanda, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Sudáfrica, Sri Lanka, Sudán, Tailandia, Tayikistán, Togo, Uganda, Uzbekistán, Venezuela (República Bolivariana de), Viet Nam, Yemen, Zambia y Zimbabwe.

Las estimaciones del promedio de SEA per cápita en 2020 (para los países que no se mencionan entre los 63 anteriores) y en 2021 (para todos los países), recopiladas sobre la base de los ejercicios de perspectivas de mercado a corto plazo llevados a cabo por la FAO para fundamentar la Situación alimentaria mundial[5], se utilizan para realizar una previsión a muy corto plazo de los valores del CEA en 2020 y 2021 de cada país, a partir del último año disponible en la serie de hojas de balance de alimentos.

Coeficiente de variación (CV): En los casos en que se dispone de datos fiables sobre el consumo de alimentos procedentes de las encuestas realizadas en hogares representativos a escala nacional, se puede estimar directamente el CV debido a los ingresos (CV|y). Desde la última edición de este informe, se han procesado 18 nuevas encuestas de los siguientes 15 países para actualizar el CV|y: Côte d’Ivoire (2018), Etiopía (2019), Filipinas (2018), Iraq (2018), Kirguistán (2018), Malawi (2019), Malí (2018), Myanmar (2017), Níger (2018), República Unida de Tanzanía (2001, 2007, 2017), Senegal (2018), Sri Lanka (2016, 2019), Togo (2018), Uganda (2018) y Vanuatu (2019). En total, son 118 encuestas de 60 países para los que la estimación del CV|y se basa en datos de encuestas nacionales.

Para los años en que no existen datos de encuesta adecuados, se utilizan los datos de la escala de experiencia de inseguridad alimentaria (FIES) recopilados por la FAO desde 2014 para prever las variaciones en el CV|y desde 2015 (o desde el año de la última encuesta de consumo de alimentos, si es más reciente) hasta 2019, basándose en una tendencia suavizada (promedio móvil de tres años) de la inseguridad alimentaria grave. Las estimaciones se basan en el supuesto de que los recientes cambios en el alcance de la inseguridad alimentaria grave, medida mediante la FIES, permitirían estimar de manera más precisa los cambios no observados en la prevalencia de la subalimentación. En la medida en que estas variaciones en la prevalencia de la subalimentación no pueden explicarse completamente por el efecto de los cambios observados o estimados en los suministros medios de alimentos, estas variaciones pueden atribuirse a posibles cambios inadvertidos en el CV|y que podrían haber ocurrido durante el año más reciente. En los análisis de las estimaciones históricas para la prevalencia de la subalimentación se demuestra que, por término medio, las diferencias en el CV|y constituyen la causa de alrededor de un tercio de las diferencias en la prevalencia de la subalimentación en el tiempo y en el espacio, después de contabilizar las variaciones en el CEA y las NMEA. Por lo tanto, para cada país para el que se dispone de datos de la FIES, la variación en el CV|y que puede haber ocurrido desde 2015, o desde la fecha de la última encuesta disponible, se ha calculado como la variación que generaría un cambio de un tercio de punto porcentual en la prevalencia de la subalimentación cada vez que se observa un cambio de un punto porcentual en la prevalencia de la inseguridad alimentaria grave. Para todos los demás países, el CV|y se mantiene constante en el valor estimado para 2017. Al igual que en el informe del año pasado, la previsión a muy corto plazo del CV|y para 2020 y 2021 —los años en los que el acceso a los alimentos se vio muy condicionado por los efectos de la pandemia de la enfermedad por el coronavirus (COVID-19)— requirió especial atención (véase el Anexo 2A).

Según el planteamiento paramétrico de la FAO relativo a la prevalencia de la subalimentación, el CV debido a las diferencias en el peso corporal y el estilo de vida, también conocido como CV debido a las necesidades (CV|r), representa la variabilidad de la distribución de las necesidades de energía alimentaria de un hipotético individuo promedio que es representativo de una población sana; el CV|r también equivale al CV de la distribución del consumo de energía alimentaria de un hipotético individuo promedio si toda la población estuviera perfectamente alimentada. Se puede suponer que la distribución de las necesidades de energía alimentaria de un hipotético individuo promedio es normal, por lo que se puede estimar su desviación típica si se conocen al menos dos percentiles. Utilizamos las NMEA y las ADER antes citadas para aproximar el percentil 1 y el percentil 50399,400. Por lo tanto, el valor del CV|r se deriva del cálculo inverso de la distribución acumulativa estándar normal de la diferencia entre las NMEA y las ADER.

El CV total se obtiene a continuación determinando la media geométrica del CV|y y el CV|r:

Desafíos y limitaciones: Si bien oficialmente la condición de estar o no subalimentado se aplica a los individuos, resulta imposible determinar de manera fiable qué personas de un grupo concreto sufren realmente subalimentación, habida cuenta de que los datos disponibles normalmente son a gran escala. Mediante el modelo estadístico descrito anteriormente, el indicador sólo puede calcularse en referencia a una población o grupo de individuos para los cuales se dispone de una muestra representativa. Por consiguiente, la prevalencia de la subalimentación es una estimación del porcentaje de individuos de dicho grupo que se encuentran subalimentados y no puede desglosarse con mayor precisión.

Debido al carácter probabilístico de la interferencia y los márgenes de incertidumbre asociados con las estimaciones de cada uno de los parámetros del modelo, las estimaciones de la prevalencia de la subalimentación suelen tener escasa precisión. Si bien resulta imposible calcular oficialmente los márgenes de error en torno a las estimaciones de la prevalencia de la subalimentación, es probable que estos superen el 5% en la mayoría de los casos. Por esta razón, la FAO considera que las estimaciones de la prevalencia de la subalimentación inferiores al 2,5% no son suficientemente fiables para ser incluidas en el informe.

Referencias:

FAO. 1996. Methodology for assessing food inadequacy in developing countries. En FAO. The Sixth World Food Survey, págs. 114-143. Roma.

FAO. 2003. Proceedings: Measurement and Assessment of Food Deprivation and Undernutrition: International Scientific Symposium. Roma.

FAO. 2014. Advances in hunger measurement: traditional FAO methods and recent innovations. Serie de documentos de trabajo de la División de Estadística de la FAO n.º 14-04. Roma.

Naiken, L. 2002. Keynote paper: FAO methodology for estimating the prevalence of undernourishment. Documento presentado en el Simposio científico internacional sobre la medición y evaluación de la privación de alimentos y la desnutrición, Roma, 26 a 28 de junio de 2002. Roma, FAO.

Wanner, N., Cafiero, C., Troubat, N. y Conforti, P. 2014. Refinements to the FAO Methodology for estimating the Prevalence of Undernourishment Indicator. Roma, FAO.

PREVALENCIA DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA MEDIDA SEGÚN LA ESCALA DE EXPERIENCIA DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA

Definición: La inseguridad alimentaria, medida por este indicador, hace referencia al acceso limitado a los alimentos, a nivel individual o familiar, debido a la falta de dinero u otros recursos. La gravedad de la inseguridad alimentaria se calcula mediante la utilización de los datos recopilados con el módulo de encuesta de la escala de experiencia de inseguridad alimentaria (FIES), un conjunto de ocho preguntas en las que se pide a los encuestados que informen de las condiciones y experiencias normalmente relacionadas con la falta de acceso a los alimentos. A efectos del seguimiento anual de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), las preguntas se formulan en relación con los 12 meses anteriores a la encuesta.

Mediante la utilización de sofisticadas técnicas estadísticas basadas en el modelo de medición de Rasch, los datos obtenidos en una encuesta se validan en aras de su coherencia interna y se convierten en medidas cuantitativas a lo largo de una escala de gravedad, que va desde “baja” a “elevada”. Sobre la base de las respuestas a los temas del módulo de encuesta de la FIES, a los individuos u hogares entrevistados en una encuesta representativa a escala nacional de la población se les asigna una probabilidad de figurar en una de estas tres categorías: i) seguridad alimentaria o inseguridad alimentaria reducida; ii) inseguridad alimentaria moderada; iii) inseguridad alimentaria grave de acuerdo con la definición de los dos umbrales establecidos a nivel mundial. Sobre la base de los datos recopilados con la FIES durante los tres años que van de 2014 a 2016, la FAO ha determinado la escala de referencia de la FIES, que se utiliza como la norma mundial para las mediciones de la inseguridad alimentaria basadas en la experiencia, y para determinar los dos umbrales de referencia para la gravedad.

El indicador 2.1.2 de los ODS se obtiene como la probabilidad acumulativa de estar en las dos clases de inseguridad alimentaria: la grave y la moderada. También se calcula un indicador independiente, FIsev, considerando solamente la categoría de la inseguridad alimentaria grave.

Cómo se indica en los informes: En el presente informe, la FAO proporciona estimaciones sobre la inseguridad alimentaria en dos niveles distintos de intensidad: prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave (FImod+sev) y prevalencia de la inseguridad alimentaria grave (FIsev). Para cada uno de estos dos niveles se ofrecen dos estimaciones:

- ▸ la prevalencia (porcentaje) de individuos de la población que viven en hogares donde al menos un adulto sufre inseguridad alimentaria;

- ▸ el número estimado de individuos de la población que viven en hogares donde al menos un adulto sufre inseguridad alimentaria.

Fuente de los datos: Desde 2014, el módulo de encuesta de ocho preguntas de la FIES se ha aplicado en muestras representativas a escala nacional de la población adulta (con edades a partir de 15 años) en más de 140 países incluidos en la encuesta mundial de Gallup©, por lo que cubre a más del 90% de la población del mundo. En 2021, las entrevistas se realizaron tanto por teléfono como en persona. Se mantuvieron entrevistas telefónicas en algunos países en que ya se utilizó esta modalidad en 2020, dado el elevado riesgo de transmisión en la comunidad que suponía realizar la recopilación de datos cara a cara durante la pandemia de la COVID-19. Por medio de la evaluación de la cobertura de doble marco (es decir, la proporción de la población adulta a la que da cobertura una combinación de teléfono fijo y móvil), los países con un mínimo del 70% de cobertura fueron incluidos como parte de la encuesta mundial de 2020 a través de entrevistas telefónicas asistidas por computador (CATI).

Gallup utiliza tradicionalmente encuestas telefónicas en América septentrional, Europa occidental, algunas partes de Asia y los países del Consejo de Cooperación del Golfo. En Europa central y oriental, gran parte de América Latina, casi toda Asia, Cercano Oriente y África, se utilizan marcos zonales para las entrevistas en persona.

En la mayoría de los países, las muestras incluyen unos 1 000 individuos, aunque el tamaño de la muestra es mayor en el caso de la India (3 000 personas), China continental (3 500 personas) y la Federación de Rusia (2 000 personas).

Además de la Encuesta Mundial de Gallup©, en 2021 la FAO recopiló datos en 20 países a través de GeoPoll© y Kantar© con el objetivo específico de subsanar la falta de datos respecto al acceso a los alimentos. Los países en cuestión fueron: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Comoras, Djibouti, Dominica, Eswatini, Guinea-Bissau, Haití, Madagascar, Maldivas, Níger, República Democrática del Congo, República Democrática Popular Lao, Rwanda, Saint Kitts y Nevis, Santo Tomé y Príncipe, Suriname, Trinidad y Tabago y Zambia.

En el caso del Afganistán, Angola, Armenia, Belice, Benin, Botswana, Burkina Faso, Cabo Verde, el Canadá, Chad, Chile, Costa Rica, Côte d’Ivoire, el Ecuador, los Emiratos Árabes Unidos, los Estados Unidos de América, la Federación de Rusia, Fiji, Filipinas, Ghana, Granada, Grecia, Guinea-Bissau, Honduras, Indonesia, Israel, Kazajstán, Kenya, Kirguistán, Kiribati, Lesotho, Malawi, Marruecos, México, Namibia, el Níger, Nigeria, Palestina, Paraguay, la República de Corea, la República Dominicana, la República Unida de Tanzanía, Saint Kitts y Nevis, Samoa, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, el Senegal, Seychelles, Sierra Leona, Sri Lanka, Sudáfrica, Sudán, Sudán del Sur, Togo, Tonga, Uganda, Vanuatu, Viet Nam y Zambia, se emplearon datos de las encuestas gubernamentales nacionales para calcular las estimaciones de prevalencia de la inseguridad alimentaria aplicando los métodos estadísticos de la FAO a fin de ajustar los resultados nacionales a la misma norma de referencia mundial, que abarca más de la cuarta parte de la población mundial. Los países son examinados con respecto al año o los años para los que se dispone de datos nacionales. Para el resto de los años, se aplicó la siguiente estrategia:

- ▸ Cuando se dispone de datos nacionales para más de un año, los años que faltan se interpolan linealmente.

- ▸ Si solo se dispone de datos para un año, la información de los años que faltan se obtiene de la siguiente manera:

- –  se utilizan datos de la FAO, si se consideran compatibles con las encuestas nacionales;

- –  se extrapolan utilizando la tendencia sugerida por los datos de la FAO si los datos nacionales no son compatibles;

- –  se extrapolan utilizando la tendencia de la subregión, si no se dispone de otra información;

- –  se supone un nivel constante respecto de la encuesta nacional si no puede calcularse la subregión o si la tendencia de otras encuestas o subregiones no es aplicable a la situación específica del país a la luz de los datos recabados que apoyan la tendencia (por ejemplo, evolución de la pobreza, pobreza extrema, empleo, inflación de los alimentos, entre otros).

Metodología: Los datos se han validado y utilizado para elaborar una escala de gravedad de la inseguridad alimentaria mediante el empleo del modelo de Rasch, en virtud del cual la probabilidad de observar una respuesta afirmativa de un encuestado i a la pregunta j es una función logística de la distancia, en una escala subyacente de gravedad, entre la posición del encuestado, ai, y la del ítem bj.

Mediante la aplicación del modelo de Rasch en los datos de la FIES, resulta posible estimar la probabilidad de sufrir inseguridad alimentaria (pi,L) en cada nivel de gravedad de la inseguridad alimentaria L (moderada o grave, o grave), para cada encuestado i, con 0 < p i,L < 1.

La prevalencia de la inseguridad alimentaria en cada nivel de gravedad (FIL) de la población se calcula como la suma ponderada de la probabilidad de sufrir inseguridad alimentaria para todos los encuestados (i) en una muestra:

en la que wi son ponderaciones posteriores a la estratificación que indican la proporción de individuos o familias de la población nacional representadas por cada registro de la muestra.

Puesto que en la Encuesta Mundial de Gallup© solo se han incluido individuos con 15 años de edad o más, las estimaciones de prevalencia elaboradas directamente a partir de estos datos se refieren a la población con edades a partir de 15 años. A fin de calcular la prevalencia y el número de individuos (de todas las edades) de la población se necesita una estimación del número de personas que viven en hogares donde se estima que al menos un adulto sufre inseguridad alimentaria. Esto implica un procedimiento en varias etapas que se detalla en el Anexo II del informe técnico Voices of the Hungry (véase el enlace en el apartado “Referencias”, que figura en la página siguiente).

Los agregados regionales y mundiales de la inseguridad alimentaria en el nivel moderado o grave, y en el nivel grave, FIL,r, se calculan de la siguiente manera:

en la que r indica la región y FI L,c es el valor de la inseguridad alimentaria en el nivel L estimado para el país c en la región y Nc es el tamaño correspondiente de la población. En los casos en que no se dispone de estimación de FIL para un país, se supone que su valor es idéntico a la media ponderada por la población de los valores estimados correspondientes a los restantes países de la misma región. Se elabora un agregado regional únicamente en los casos en que los países para los que se dispone de una estimación cubren al menos el 50% de la población de la región.

Se definen umbrales universales en la escala mundial de la FIES (un conjunto de parámetros de ítems basados en los resultados obtenidos en todos los países abarcados por la Encuesta Mundial de Gallup© en 2014-16) y se convierten en valores correspondientes en escalas locales. El proceso de calibrar la escala de cada país con respecto a la escala mundial de la FIES puede denominarse equiparación, y permite la elaboración de mediciones internacionalmente comparables de la gravedad de la inseguridad alimentaria para cada participante en la encuesta, así como índices de prevalencia nacionales comparables.

El problema se debe al hecho de que la gravedad de la inseguridad alimentaria, cuando se define como un rasgo latente, carece de una referencia absoluta con la que pueda evaluarse. El modelo de Rasch permite determinar la posición relativa que ocupan los diversos ítems en una escala expresada en unidades logísticas, pero cuyo “cero” se determina de forma arbitraria, normalmente en correspondencia con la gravedad media estimada. Esto significa que el cero de la escala cambia en cada aplicación. Para generar mediciones comparables a lo largo del tiempo y entre distintas poblaciones se debe establecer una escala común que pueda utilizarse como referencia y hallar la fórmula necesaria para la conversión de las mediciones entre las distintas escalas. Tal como sucede con la conversión de temperaturas entre distintas escalas de medición (por ejemplo, Celsius y Fahrenheit), resulta necesario definir algunos puntos de “anclaje”. En la metodología de la FIES, estos puntos de anclaje son los niveles de gravedad asociados con los ítems cuya posición relativa en la escala de gravedad puede considerarse equivalente a la de los ítems correspondientes en la escala de referencia mundial. La correspondencia entre las mediciones de las distintas escalas se obtiene hallando la fórmula que iguala la media y las desviaciones típicas de los niveles de gravedad correspondientes a los ítems comunes.

Desafíos y limitaciones: En los casos en que las estimaciones de prevalencia de la inseguridad alimentaria se basan en datos de la FIES recopilados mediante la Encuesta Mundial de Gallup© (realizada con tamaños de muestras nacionales de alrededor de 1 000 individuos en la mayoría de los países), los intervalos de confianza rara vez superan el 20% de la prevalencia calculada (es decir, índices de prevalencia del 50% tienen márgenes de error de más/menos 5% como máximo). No obstante, es probable que los intervalos de confianza sean mucho menores en los casos en que los índices de prevalencia nacionales se calculan utilizando muestras mayores y para estimaciones referidas a agregados de diversos países. Para reducir el efecto de la variabilidad interanual del muestreo, las estimaciones nacionales se presentan en promedios de tres años, calculados como las medias de todos los años con datos disponibles en el trienio considerado.

Referencias:

FAO. 2016. Métodos para la estimación de índices comparables de prevalencia de la inseguridad alimentaria experimentada por adultos en todo el mundo. Roma. www.fao.org/3/a-i4830s.pdf.

FAO. 2018. Voices of the Hungry. En: FAO. Roma. Consultado el 28 de abril de 2020. http://www.fao.org/in-action/voices-of-the-hungry/es/.

Gallup. 2020. Gallup Keeps Listening to the World Amid the Pandemic. En: Gallup. Consultado el 25 mayo de 2021. https://news.gallup.com/opinion/gallup/316016/gallup-keeps-listening-world-amid-pandemic.aspx.

RETRASO DEL CRECIMIENTO, EMACIACIÓN Y SOBREPESO EN NIÑOS MENORES DE CINCO AÑOS

Definición de retraso del crecimiento (niños menores de cinco años): La altura o longitud (cm) para la edad (meses) es inferior en dos desviaciones típicas a la mediana de los Patrones de crecimiento infantil de la Organización Mundial de la Salud (OMS). Una estatura baja para la edad es un indicador que refleja los efectos acumulativos de la desnutrición y las infecciones desde el nacimiento e incluso antes de él. El retraso del crecimiento puede ser el resultado de una privación nutricional prolongada, infecciones recurrentes y la falta de infraestructuras de agua y saneamiento.

Cómo se indica en los informes: El retraso del crecimiento es el porcentaje de niños de 0 a 59 meses cuyo peso para la estatura es inferior en dos desviaciones típicas respecto a la estatura mediana para la edad con arreglo a los Patrones de crecimiento infantil de la OMS.

Definición de emaciación: El peso (kg) para la estatura o longitud (cm) es inferior en dos desviaciones típicas a la mediana de los Patrones de crecimiento infantil de la OMS. Un peso bajo para la estatura es un indicador de pérdida grave de peso o incapacidad para aumentar de peso y puede ser consecuencia de una ingesta dietética insuficiente o de una incidencia de enfermedades infecciosas, especialmente la diarrea.

Cómo se indica en los informes: La emaciación es el porcentaje de niños de 0 a 59 meses cuyo peso para la estatura es inferior en dos desviaciones típicas respecto al peso mediano para la estatura con arreglo a los Patrones de crecimiento infantil de la OMS.

Definición de sobrepeso: El peso (kg) para la estatura o longitud (cm) es superior en dos desviaciones típicas a la mediana de los Patrones de crecimiento infantil de la OMS. Este indicador refleja el aumento de peso excesivo para la estatura, generalmente debido a consumos de energía que superan las necesidades energéticas de los niños.

Cómo se indica en los informes: El sobrepeso infantil es el porcentaje de niños de 0 a 59 meses cuyo peso para la estatura es superior en dos desviaciones típicas al peso mediano para la estatura o longitud con arreglo a los Patrones de crecimiento infantil de la OMS.

Fuente de los datos: UNICEF, OMS y Banco Mundial. 2021. UNICEF-WHO-World Bank: Joint child malnutrition estimates - Levels and trends (edición de 2021). Consultado el 6 de abril de 2022. https://data.unicef.org/resources/jme-report-2021, www.who.int/data/gho/data/themes/topics/joint-child-malnutrition-estimates-unicef-who-wb, https://datatopics.worldbank.org/child-malnutrition.

Metodología:

Estimaciones nacionales

Conjunto de datos nacionales “Estimaciones conjuntas sobre la malnutrición infantil” (JME) del UNICEF, la OMS y el Banco Mundial

El conjunto de datos JME del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la OMS y el Banco Mundial para las estimaciones de los países requiere la recopilación de fuentes de datos nacionales que contengan información sobre la malnutrición infantil, concretamente, datos sobre la altura, el peso y la edad de los niños menores de cinco años, que pueden utilizarse para generar estimaciones de la prevalencia a nivel nacional del retraso del crecimiento, la emaciación y el sobrepeso. Esas fuentes de datos a nivel nacional se componen principalmente de encuestas por hogares (por ejemplo, las encuestas de indicadores múltiples por conglomerados y las encuestas demográficas y de salud). También se incluyen algunas fuentes de datos administrativos (por ejemplo, de sistemas de vigilancia) cuando la cobertura de la población es elevada. Al cierre del último examen, el 31 de enero de 2021, el conjunto de datos de fuentes primarias contenía 997 fuentes de datos de 157 países y territorios según los cuales casi el 80% de los niños vivían en países con al menos un punto de datos sobre retraso del crecimiento, emaciación y sobrepeso en los últimos cinco años. Esto hace pensar que las estimaciones mundiales representan en gran medida a la mayoría de los niños de todo el mundo en el período más reciente. El conjunto de datos contiene la estimación del punto (y, si está disponible, el error típico), los límites de confianza del 95% y el tamaño de la muestra no ponderada. Cuando se dispone de microdatos, las JME utilizan estimaciones que se han recalculado para ajustarse a la definición normalizada mundial. Cuando no se dispone de microdatos, se utilizan las estimaciones notificadas, excepto en los casos en que se requieren ajustes para normalizar por: i) el uso de una referencia de crecimiento alternativa de los Patrones de crecimiento de la OMS de 2006; ii) rangos de edad que no incluyen el grupo de edad completo de 0 a 59 meses; iii) fuentes de datos que solo eran representativas a nivel nacional para las poblaciones residentes en zonas rurales. Otros detalles relacionados con la compilación de las fuentes de datos, el reanálisis de los microdatos y el examen de las fuentes de datos se describen en otro documento[401].

El conjunto de datos nacionales JME cumple diferentes propósitos para diferentes indicadores. En el caso de la emaciación, cumple la función de las propias estimaciones del país (es decir, la prevalencia de la emaciación en el conjunto de datos nacionales JME de una encuesta de hogares para un país en un año determinado es la prevalencia de la emaciación notificada para ese país en ese año). Para el retraso del crecimiento y el sobrepeso, se utiliza para generar estimaciones basadas en modelos de países que sirven como estimaciones oficiales JME (es decir, la prevalencia del retraso del crecimiento de un país determinado en un año determinado no se notifica como la prevalencia de ese país en ese año, sino que se incorpora a las estimaciones basadas en modelos que se describen en la sección que figura a continuación).

Modelo a nivel nacional para las estimaciones de retraso del crecimiento y sobrepeso

Los detalles técnicos de los modelos estadísticos se presentan en otro documento[401]. En resumen, tanto en el caso del retraso del crecimiento como en el del sobrepeso, para estimar la prevalencia se elaboró un modelo logit (log-odds) utilizando un modelo mixto de datos longitudinales con penalizaciones y un término de error heterogéneo. La calidad de los modelos se cuantificó con criterios de ajuste de modelos que equilibran la complejidad del modelo con la cercanía del ajuste a los datos observados. Las características del método propuesto son importantes: tendencias temporales no lineales, tendencias regionales, tendencias específicas de cada país, datos de covariables y un término de error heterogéneo. Todos los países que aportan datos contribuyen a las estimaciones de la tendencia temporal general y a los efectos de los datos de las covariables en la prevalencia. Para el sobrepeso, los datos de las covariables se componían del índice sociodemográfico lineal y cuadráticoap y el tipo de fuente de datos. Para el retraso del crecimiento, se utilizaron las mismas covariables más una covariable adicional relativa al promedio de acceso al sistema de asistencia sanitaria durante los cinco años anteriores.

En 2021, en las JME se difundieron estimaciones anuales basadas en modelos nacionales para el período comprendido entre 2000 y 2020aq sobre el retraso del crecimiento y el sobrepeso correspondientes a 155 países con al menos un punto de datos (procedente, por ejemplo, de una encuesta por hogares) incluidos en el conjunto de datos nacionales de las JME descrito. También se generaron estimaciones basadas en modelos para otros 49 países que se utilizaron únicamente para generar agregados a nivel regional y mundial. Las estimaciones basadas en modelos correspondientes a estos 49 países no se muestran porque no se contaba con ninguna encuesta por hogares en el conjunto de datos nacionales de las JME o porque las estimaciones basadas en modelos seguían pendientes de someterse a un examen final en el momento de la publicación. Los resultados de los 204 países pueden utilizarse para calcular las estimaciones y los intervalos de incertidumbre de cualquier grupo de países agregados. Los intervalos de incertidumbre son importantes para el seguimiento de las tendencias, especialmente en el caso de los países con datos escasos y en los que las fuentes de datos primarios presentan graves errores de muestreo. Cuando para el período más reciente solo se dispone de datos escasos, el hecho de incluir una encuesta puede suponer un cambio sustancial en la trayectoria prevista. Por esta razón, es necesario contar con intervalos de incertidumbre para mejorar la interpretabilidad de las tendencias en función del nivel de precaución empleado. Los intervalos de incertidumbre del nuevo método de las JME se han puesto a prueba y validado con diversos tipos de datos.

Estimaciones a nivel regional y mundial

Las estimaciones a nivel regional y mundial de la emaciación solo se presentan para el último año, 2020, a diferencia de las estimaciones del retraso del crecimiento y el sobrepeso para las que se dispone de una serie temporal anual desde 2000 hasta 2020ar. Ello se debe a que las JME se basan en datos sobre la prevalencia a nivel nacional que proceden de encuestas transversales (es decir, una instantánea en un momento dado) que se recopilan con poca frecuencia (cada tres o cinco años) en la mayoría de los países. Dado que los niveles de retraso del crecimiento y sobrepeso se mantienen relativamente estables a lo largo de un año natural, es razonable seguir los cambios temporales de estas dos condiciones con estos datos, mientras que la emaciación es una afección aguda que puede cambiar con frecuencia y con rapidez. Un mismo niño puede padecer emaciación más de una vez en un año natural (es decir, puede recuperarse pero volver a padecer emaciación en el mismo año), y el riesgo de emaciación en muchos contextos puede estar condicionado por variaciones estacionales que pueden dar lugar a picos de prevalencia estacionales. Por ejemplo, la prevalencia de la emaciación en algunos contextos puede duplicarse entre la temporada posterior a la cosecha (a menudo asociada a una mayor disponibilidad de alimentos y a patrones climáticos menos propensos a causar enfermedades) y la temporada anterior a la cosecha (a menudo asociada a la escasez de alimentos, lluvias fuertes y enfermedades conexas que pueden incidir en el estado nutricional). Habida cuenta de que las encuestas por países pueden realizarse en cualquier estación, la estimación de la prevalencia en cualquier encuesta puede ser elevada o baja, o puede situarse en un punto intermedio si la recopilación de datos abarca varias estaciones. Por lo tanto, la prevalencia de la emaciación presenta la situación de la emaciación en un momento concreto y no a lo largo de todo un año. Las variaciones estacionales en las distintas encuestas dificultan las inferencias sobre las tendencias. La falta de métodos para tener en cuenta la estacionalidad y los casos incidentes de emaciación son las principales razones por las que las JME no presentan tendencias anuales para esta forma de malnutrición.

Obtención de estimaciones a nivel regional y mundial

Como se describe a continuación, para generar las estimaciones regionales y mundiales del retraso del crecimiento y el sobrepeso se aplicaron métodos distintos de los utilizados para la emaciación. En resumen, para generar las estimaciones regionales y mundiales del retraso del crecimiento y el sobrepeso se utilizaron los resultados del nuevo modelo a nivel nacional, mientras que para generar las estimaciones mundiales y regionales de la emaciación se recurrió al modelo subregional de múltiples niveles de las JME.

Retraso del crecimiento y sobrepeso

Las estimaciones mundiales y regionales para todos los años entre 2000 y 2020as se obtuvieron como los respectivos promedios nacionales ponderados por la población de menores de cinco años de los países que figuran en la publicación de las Naciones Unidas World Population Prospects (Perspectivas de la población mundial) en su revisión de 2019[398], utilizando estimaciones basadas en modelos para 204 países. Ello incluye 155 países con fuentes de datos nacionales (por ejemplo, encuestas por hogares) incluidas en el conjunto de datos de países de las JME descrito anteriormente. También incluye a 49 países con estimaciones basadas en modelos generadas para el desarrollo de agregados regionales y mundiales, si bien las estimaciones nacionales basadas en modelos no se muestran porque no se contaba con ninguna encuesta por hogares en el conjunto de datos nacionales de las JME o porque las estimaciones basadas en modelos seguían pendientes de someterse a un examen final en el momento de la publicación. Los intervalos de confianza se generaron sobre la base de la metodología de remuestreo intensivo (bootstrapping).

Emaciación

Los datos sobre la prevalencia de la emaciación procedentes de las fuentes de datos nacionales descritas en la sección anterior sobre el conjunto de datos nacionales de las JME se utilizaron para generar las estimaciones regionales y mundiales para el año 2020at mediante el modelo subregional de múltiples niveles de las JME, aplicando las ponderaciones de la población para los niños menores de cinco años procedentes de la publicación de las Naciones Unidas World Population Prospects (Perspectivas de la población mundial), en su revisión de 2019[398].

Desafíos y limitaciones: Se recomienda que los países informen sobre retraso del crecimiento, sobrepeso y emaciación con una periodicidad de tres a cinco años, pero algunos países facilitan sus datos con menor frecuencia. Aunque se ha hecho todo lo posible para potenciar al máximo la comparabilidad de las estadísticas entre los países y a lo largo del tiempo, los datos de cada país pueden diferir en lo que respecta a los métodos de recopilación, cobertura de población y criterios de estimación utilizados. Las estimaciones de encuestas presentan un cierto grado de incertidumbre debido a errores tanto de muestreo como de otro tipo (fallos técnicos en la medición y errores de registro). A la hora de obtener estimaciones a nivel nacional o regional y mundial no se ha tenido plenamente en cuenta ninguna de estas dos fuentes de error.

En el caso concreto de la prevalencia de la emaciación, las estimaciones pueden verse afectadas por la estacionalidad, dado que las encuestas se realizan durante un período concreto del año. Entre los factores estacionales relacionados con la emaciación cabe mencionar la disponibilidad de alimentos (por ejemplo., en períodos previos a la cosecha) y las enfermedades (la incidencia de la diarrea y la malaria en la estación húmeda), si bien los conflictos y los desastres naturales también pueden mostrar verdaderos cambios de tendencia que deben tratarse de forma distinta a un cambio estacional. Por lo tanto, las estimaciones anuales de cada país relativas a la emaciación no son necesariamente comparables a lo largo del tiempo. En consecuencia, solo se facilitan las estimaciones del último año (2020)au.

Referencias:

de Onis, M., Blössner, M., Borghi, E., Morris, R. y Frongillo, E.A. 2004. Methodology for estimating regional and global trends of child malnutrition. International Journal of Epidemiology, 33(6): 1260-1270. https://doi.org/10.1093/ije/dyh202.

GBD 2019 Risk Factors Collaborators. 2020. Global burden of 87 risk factors in 204 countries and territories, 1990-2019: a systematic analysis for the Global Burden of Disease Study 2019. The Lancet, 396(10258): 1223-1249. https://doi.org/10.1016/s0140-6736(20)30752-2.

OMS. 2014. Plan de aplicación integral sobre nutrición materna, del lactante y del niño pequeño. Ginebra (Suiza). https://apps.who.int/iris/handle/10665/130456.

OMS. 2019. Nutrition Landscape Information System (NLIS) country profile indicators: interpretation guide. Ginebra (Suiza). https://www.who.int/publications/i/item/9789241516952.

UNICEF, OMS y Banco Mundial. 2021. UNICEF-WHO-World Bank: Joint child malnutrition estimates - Levels and trends (edición de 2021). Consultado el 6 de abril de 2022. https://data.unicef.org/resources/jme-report-2021, www.who.int/data/gho/data/themes/topics/joint-child-malnutrition-estimates-unicef-who-wb, https://datatopics.worldbank.org/child-malnutrition.

UNICEF, OMS y Banco Mundial. 2021. Technical notes from the background document for country consultations on the 2021 edition of the UNICEF-WHO-World Bank Joint Malnutrition Estimates. SDG Indicators 2.2.1 on stunting, 2.2.2a on wasting and 2.2.2b on overweight. Nueva York (Estados Unidos). UNICEF. data.unicef.org/resources/jme-2021-country-consultations.

LACTANCIA MATERNA EXCLUSIVA

Definición: La lactancia materna exclusiva para lactantes menores de seis meses se define como la alimentación exclusiva a base de leche materna sin otros alimentos ni líquidos adicionales, ni siquiera agua. La lactancia materna exclusiva es una piedra angular de la supervivencia del niño y constituye el mejor alimento para los recién nacidos, dado que la leche materna configura el microbioma del bebé, además de fortalecer el sistema inmunológico de los recién nacidos y reducir el riesgo de desarrollar enfermedades crónicas.

La lactancia también beneficia a las madres por cuanto evita hemorragias posparto, fomenta la involución uterina, reduce el riesgo de anemia por carencia de hierro, rebaja el riesgo de varios tipos de cáncer y proporciona beneficios psicológicos.

Cómo se indica en los informes: Porcentaje de niños de hasta cinco meses de edad alimentados exclusivamente a base de leche materna sin otros alimentos ni líquidos adicionales, ni siquiera agua, en las 24 horas anteriores a la encuesta[402].

Fuente de los datos: UNICEF. 2021. Infant and young child feeding. En: UNICEF. Nueva York (Estados Unidos). Consultado el 6 de abril de 2022. data.unicef.org/topic/nutrition/infant-and-young-child-feeding.

Metodología:

Este indicador comprende la lactancia mediante una nodriza y la alimentación con leche materna previamente extraída.

El indicador se basa en el recuerdo de la alimentación del día anterior para una muestra representativa de niños de hasta cinco meses de edad.

En 2012, las estimaciones regionales y mundiales de lactancia materna exclusiva se elaboraron mediante la utilización de la estimación más reciente disponible para cada país entre 2005 y 2012. Del mismo modo, en 2020 los cálculos se elaboraron utilizando la estimación más reciente disponible para cada país entre 2014 y 2020. Las estimaciones mundiales y regionales se calcularon como medias ponderadas de la prevalencia de la lactancia materna exclusiva en cada país utilizando el número total de nacimientos de las World Population Prospects (Perspectivas de la población mundial) en su revisión de 2019[398] (2012 para el valor de referencia y 2020 para el valor actual) como ponderación. Las estimaciones se presentan solo cuando los datos disponibles son representativos del 50% como mínimo del número total de nacimientos de la región correspondiente, salvo que se indique otra cosa.

Desafíos y limitaciones: Si bien un porcentaje elevado de países recopila datos relativos a la lactancia materna exclusiva, en muchos países, especialmente de ingresos altos, los datos son escasos. Se recomienda que los informes sobre lactancia materna exclusiva se presenten con una periodicidad de tres a cinco años. No obstante, los datos de algunos países se publican con menor frecuencia, lo que implica que a menudo los cambios en los hábitos de la lactancia no se detectan hasta transcurridos varios años desde que se produjeron.

Los promedios mundiales y regionales han podido verse afectados dependiendo de qué países disponían de datos para los períodos considerados en el presente informe.

Tomar como referencia la alimentación del día anterior puede ocasionar que se sobrestime el porcentaje de lactantes alimentados exclusivamente con leche materna dado que algunos niños alimentados habitualmente con otros líquidos o alimentos tal vez no hayan recibido estos el día anterior a la encuesta.

Referencias:

OMS. 2014. Plan de aplicación integral sobre nutrición materna, del lactante y del niño pequeño. Ginebra (Suiza). https://apps.who.int/iris/handle/10665/130456.

OMS. 2019. Nutrition Landscape Information System (NLIS) country profile indicators: interpretation guide. Ginebra (Suiza). https://www.who.int/publications/i/item/9789241516952.

OMS y UNICEF. 2021. Indicators for assessing infant and young child feeding practices: definitions and measurement methods. https://apps.who.int/iris/rest/bitstreams/1341846/retrieve.

UNICEF. 2021. Infant and young child feeding: exclusive breastfeeding. En: UNICEF. Nueva York (Estados Unidos). Consultado el 6 de abril de 2022. data.unicef.org/topic/nutrition/infant-and-young-child-feeding.

BAJO PESO AL NACER

Definición: El bajo peso al nacer se define como un peso al nacer inferior a 2 500 gramos (menos de 5,51 libras), con independencia de la edad gestacional. El peso de un recién nacido al nacer es un importante marcador de la salud y la nutrición materna y fetal[403].

Cómo se indica en los informes: Porcentaje de recién nacidos que pesan menos de 2 500 gramos (menos de 5,51 libras) al nacer.

Fuente de los datos: UNICEF y OMS. 2019. UNICEF-WHO: Joint low birthweight estimates. En: UNICEF. Nueva York (EE.UU.) y Ginebra (Suiza). Consultado el 28 de abril de 2020. www.unicef.org/reports/UNICEF-WHO-low-birthweight-estimates-2019 y www.who.int/nutrition/publications/UNICEF-WHO-lowbirthweight-estimates-2019.

Metodología: Se pueden obtener estimaciones representativas a nivel nacional relativas a la prevalencia del bajo peso al nacer consultando diversas fuentes de información, definidas en términos generales como datos administrativos nacionales o encuestas representativas por hogares. Los datos administrativos de cada país se han obtenido de sistemas nacionales como los sistemas de registros civiles y estadísticas vitales, los sistemas nacionales de gestión de la información sanitaria y los registros de nacimientos. Las encuestas nacionales por hogares que contienen información sobre el peso de los recién nacidos e indicadores clave relacionados, como la percepción materna del tamaño al nacer (las encuestas de indicadores múltiples por conglomerados y las encuestas demográficas y de salud), también constituyen una importante fuente de datos relativos al bajo peso al nacer, especialmente en contextos en los que no se pesa a muchos recién nacidos o cuando los datos están excesivamente sesgados por el efecto de redondeo. Antes de su incorporación en el conjunto de datos del país, se examina la cobertura y calidad de los datos y se aplica un ajuste en el caso de que la fuente sea una encuesta por hogares. Los datos administrativos se clasifican en: i) “cobertura alta”, si representan el 90% o más de los nacimientos vivos; ii) “cobertura media”, si representan entre el 80% y el 90% de los nacimientos vivos; o iii) “no incluidos”, si cubren menos del 80% de los nacimientos vivos. Para que puedan ser tomados en consideración en el cómputo general, los datos de la encuesta:

1. deben informar del peso del nacimiento correspondiente a por lo menos el 30% de la muestra;

2. deben contener en el conjunto de datos un mínimo de 200 pesos al nacer;

3. no deben presentar indicios de exceso de redondeo en las cifras; esto significa que a) como máximo el 55% de todos los pesos al nacer pueden coincidir con los tres valores más frecuentes (es decir, si 3 000 g, 3 500 g y 2 500 g fuesen los tres pesos más repetidos, todos ellos sumados deberían representar como máximo el 55% de los pesos incluidos en el conjunto de datos); b) como máximo el 10% de todos los pesos al nacer son iguales o superiores a 4 500 g, y c) como máximo el 5% de los pesos al nacer se sitúan en los finales de las colas de distribución (500 g y 5 000 g);

4. deben someterse a un ajuste por la falta de datos relativos al peso al nacer y por el efecto del redondeo de las cifras[12].

Se han aplicado métodos de modelización a los datos de país aceptados (y para los datos de las encuestas por hogares aceptados y ajustados) a fin de generar estimaciones anuales para cada país desde el año 2000 hasta 2015, mediante métodos que varían en función de la disponibilidad y el tipo de datos de entrada, de la siguiente manera:

- ▸ b-spline: los datos para países con un mínimo de 8 puntos de datos obtenidos de fuentes administrativas de cobertura más alta, de los que al menos uno sea anterior a 2005 y un punto de dato o más sean posteriores a 2010, se suavizan con una regresión b-spline para generar estimaciones anuales del bajo peso al nacer. Se ha utilizado un modelo de regresión b-spline para predecir el error estándar y calcular intervalos de confianza del 95% para las estimaciones nacionales de bajo peso al nacer. Estas estimaciones sobre el bajo peso al nacer son muy parecidas a las incluidas en los propios informes administrativos de los países.

- ▸ Regresión jerárquica: los datos de los países que, aunque no cumplan los requisitos para el modelo b-spline, tienen como mínimo un punto de dato sobre el bajo peso al nacer obtenido de una fuente que cumpla los criterios de inclusión se integran en un modelo utilizando covariables a fin de generar estimaciones anuales del bajo peso al nacer, así como intervalos de incertidumbre, utilizando un método de remuestreo intensivo (“bootstrapping”). El modelo incluye un registro natural de la tasa de mortalidad neonatal; la proporción de niños con insuficiencia ponderal (es decir, la puntuación z del peso para la edad es inferior en dos desviaciones típicas respecto del peso mediano para la edad de la población de referencia); el tipo de datos (alta calidad administrativa, baja calidad administrativa o encuesta por hogares); la región de las Naciones Unidas (por ejemplo, Asia meridional o el Caribe), y un efecto aleatorio específico del país. Estas estimaciones relativas al bajo peso al nacer pueden variar considerablemente con respecto a los datos indicados para cada país en los informes administrativos y de encuestas, sobre todo debido a que los cálculos de las encuestas por hogares se ajustan para tener en cuenta la falta de datos sobre el peso al nacer o el efecto de redondeo, mientras que los informes de encuestas suelen incluir una estimación del bajo peso al nacer sólo para los niños cuyo peso se mide y no incorporan ajustes por el efecto de redondeo de los datos.

- ▸ Sin estimaciones: los países para los cuales no se disponía de datos de entrada relativos al bajo peso al nacer o no cumplían los criterios de inclusión figuran en la base de datos como “sin estimaciones”. En la actual base de datos hay un total de 54 países “sin estimaciones”. A pesar de que no se disponía de datos para estos 54 países, para ellos se han calculado estimaciones anuales del bajo peso al nacer utilizando los métodos de regresión jerárquica que se detallan más arriba, aunque se emplean únicamente para su incorporación en las estimaciones regionales y mundiales.

Para generar estimaciones regionales y mundiales correspondientes al período 2000-2015 se han utilizado estimaciones anuales de cada país basadas en modelos. Las estimaciones mundiales se han obtenido sumando el número estimado de niños nacidos vivos con un peso inferior a los 2 500 g para 195av países con una estimación anual de las agrupaciones regionales de las Naciones Unidas y dividiendo el resultado por todos los nacimientos vivos que se registran cada año en esos 195 países. Las estimaciones regionales se han calculado de forma idéntica, teniendo en cuenta los países incluidos en cada grupo regional. Para obtener las estimaciones de la incertidumbre a nivel mundial y regional, se han realizado por país y año 1 000 estimaciones puntuales de bajo peso al nacer, mediante la utilización de una función b-spline (tomando aleatoriamente muestras de una distribución normal trazada mediante el uso del error típico calculado) o un enfoque de regresión jerárquica (utilizando un método de remuestreo intensivo o “bootstrapping”). Las estimaciones nacionales correspondientes al bajo peso al nacer para cada una de las 1 000 muestras se han sumado a nivel mundial o regional, y los percentiles 2,5 y 97,5 de las distribuciones resultantes se han utilizado como intervalos de confianza.

Desafíos y limitaciones: Una de las principales limitaciones para el seguimiento a nivel mundial del bajo peso al nacer es la falta de datos sobre el peso al nacer para muchos niños del mundo. Existe un sesgo considerable entre los niños que no han sido pesados al nacer: los que nacen de madres más pobres, menos instruidas y de zonas rurales tienen menos probabilidades de que su peso se mida al nacer, en contraste con los niños que nacen en entornos urbanos, más ricos y cuyas madres tienen un mayor nivel educativo[13]. Dado que las características de los niños sin pesar constituyen factores de riesgo de tener un peso bajo al nacer, las estimaciones que no incluyen una representación correcta de estos niños pueden ser inferiores al valor verdadero. Además, la mayoría de los datos obtenidos de países de ingresos medianos bajos son de mala calidad debido a un exceso de redondeo de las cifras a múltiplos de 500 g y 100 g[13], lo que puede sesgar aún más las estimaciones relativas al bajo peso al nacer. Los métodos aplicados para realizar los ajustes por falta de datos sobre el peso al nacer y corregir el efecto del redondeo en las estimaciones de las encuestas incluidas en la actual base de datos[404] tienen como finalidad resolver este problema, aunque en el caso de 54 países ha sido imposible generar una estimación fiable del peso al nacer. Además, los límites de confianza de las estimaciones regionales y mundiales pueden ser artificialmente pequeños dado que alrededor de la mitad de los países incluidos en el modelo tenían, para cada predicción bootstrap, un efecto específico generado al azar, en algunos casos positivo y en otros negativo, con lo cual la incertidumbre relativa en los ámbitos regional y mundial suele ser menor que a nivel de cada país.

Referencias:

Blanc, A. y Wardlaw, T. 2005. Monitoring low birth weight: An evaluation of international estimates and an updated estimation procedure. Boletín de la Organización Mundial de la Salud, 83(3): 178-185.

Blencowe, H., Krasevec, J., de Onis, M., Black, R.E., An, X., Stevens, G.A., Borghi, E., Hayashi, C., Estevez, D., Cegolon, L., Shiekh, S., Ponce Hardy, V., Lawn, J.E. y Cousens, S. 2019. National, regional, and worldwide estimates of low birthweight in 2015, with trends from 2000: a systematic analysis. The Lancet Global Health, 7(7): e849-e860.

OBESIDAD EN ADULTOS

Definición: IMC ≥ 30,0 kg/m2. El índice de masa corporal (IMC) es la relación entre peso y estatura utilizada habitualmente para clasificar el estado nutricional de los adultos. Se calcula dividiendo el peso en kilogramos por el cuadrado de la estatura en metros (kg/m2). La obesidad incluye a individuos con un IMC igual o superior a los 30 kg/m2.

Cómo se indica en los informes: Porcentaje de la población mayor de 18 años de edad con un IMC ≥ 30,0 kg/m[2] tipificado por edad y ponderado por sexo[406].

Fuente de los datos: OMS. 2020. Repositorio de datos del Observatorio mundial de la salud. En: OMS. Ginebra (Suiza). Consultado el 28 de abril de 2020. apps.who.int/gho/data/node.main.A900A?lang=en (la muestra incluyó 1 698 estudios basados en la población, con más de 19,2 millones de participantes de 18 años o más, procedentes de 186 países)[407].

Metodología: Se ha aplicado un modelo jerárquico bayesiano en determinados estudios poblacionales en los que se había medido la altura y el peso de adultos de 18 años o más, para estimar las tendencias de 1975 a 2014 relativas al IMC medio y a la prevalencia de las categorías de IMC (insuficiencia ponderal, sobrepeso y obesidad). El modelo incorporaba tendencias temporales no lineales y patrones de edad, comparaba la representatividad nacional con la subnacional y la comunitaria, y distinguía si los datos se referían a zonas tanto urbanas como rurales o solo a una de ellas. El modelo también incluyó covariables que ayudan a pronosticar el IMC; entre ellas cabe citar la renta nacional, la proporción de población que vive en áreas urbanas, el número medio de años de estudios, y una síntesis de medidas relativas a la disponibilidad de distintos tipos de alimentos para el consumo humano.

Desafíos y limitaciones: Algunos países disponían de escasas fuentes de datos y únicamente en el 42% de las fuentes incluidas se recogían datos de personas de más de 70 años de edad.

Referencias:

NCD RiskC (NCD Risk Factor Collaboration). 2016. “Trends in adult body-mass index in 200 countries from 1975 to 2014: a pooled analysis of 1698 population-based measurement studies with 19.2 million participants”. The Lancet, 387(10026): 1377-1396.

OMS. 2019. Nutrition Landscape Information System (NLIS) country profile indicators: interpretation guide. Ginebra (Suiza). www.who.int/publications/i/item/9789241516952.

ANEMIA EN MUJERES DE ENTRE 15 Y 49 AÑOS DE EDAD

Definición: Porcentaje de mujeres de 15 a 49 años de edad con una concentración de hemoglobina por debajo de 120 g/L en el caso de las mujeres que no están embarazadas y de las mujeres lactantes, y por debajo de 110 g/L en el caso de las mujeres embarazadas, ajustado por altitud y tabaquismo.

Cómo se indica en los informes: Porcentaje de mujeres entre 15 a 49 años de edad con una concentración de a hemoglobina por debajo de 110g/L para las mujeres embarazadas y por debajo de 120 g/L para las mujeres que no están embarazadas.

Fuente de los datos: OMS. 2021. Sistema de información nutricional sobre vitaminas y minerales (VMNIS). En: OMS. Ginebra (Suiza). Consultado el 25 de mayo de 2021. www.who.int/teams/nutrition-food-safety/databases/vitamin-and-mineral-nutrition-information-system.

OMS. 2021. Global anaemia estimates, Edition 2021. En: OMS | Repositorio de datos del Observatorio mundial de la salud. Ginebra (Suiza). Consultado el 25 de mayo de 2021. www.who.int/data/gho/data/indicators/indicator-details/GHO/prevalence-of-anaemia-in-women-of-reproductive-age-(-).

Metodología: La fuente de datos más adecuada son las encuestas de población. Los datos procedían de la base de datos sobre micronutrientes del Sistema de Información Nutricional sobre Vitaminas y Minerales de la OMS (VMNIS). En esta base de datos se recopilan y resumen datos sobre el estado de micronutrientes de las poblaciones procedentes de otras fuentes, incluidos datos recabados en estudios científicos y a través de colaboradores, como oficinas regionales y nacionales de la OMS, organizaciones de las Naciones Unidas, ministerios de salud, instituciones académicas y de investigación y organizaciones no gubernamentales. Además, se obtienen datos anonimizados a nivel de individuo a partir de una serie de encuestas en diversos países, como las encuestas demográficas y de salud, las encuestas de grupos de indicadores múltiples, las encuestas de salud reproductiva y las encuestas de indicadores de la malaria.

La edición de 2021 de las estimaciones de la anemia en mujeres de 15 a 49 años, por estado de embarazo, incluyó 489 fuentes de datos que abarcaban el período comprendido entre 1995 y 2020. Siempre que fue posible, se ajustaron los datos de las concentraciones de hemoglobina en la sangre en función de la altitud y el tabaquismo. Se excluyeron los valores de hemoglobina biológicamente inverosímiles (<25 g/L o >200 g/L). Se empleó un modelo jerárquico bayesiano combinado para estimar las distribuciones de hemoglobina y abordar de forma sistemática la ausencia de datos, las tendencias temporales no lineales y la representatividad de las fuentes de datos. En pocas palabras, el modelo calcula las estimaciones para cada país y año, basándose en los datos del propio país y de ese año, si están disponibles, y en los datos de otros años en el mismo país y en otros países con datos para períodos de tiempo similares, especialmente países de la misma región. El modelo toma prestados los datos, en mayor medida cuando los datos no existen o son poco informativos, y en menor medida para los países y regiones con muchos datos. Las estimaciones obtenidas también se basan en covariables que ayudan a predecir las concentraciones de hemoglobina en la sangre (por ejemplo, el índice sociodemográfico, el suministro de carne [kcal per cápita], el IMC medio de las mujeres y el logaritmo de la mortalidad de los niños menores de cinco años)[408]. Los rangos de incertidumbre (intervalos de credibilidad) reflejan las principales fuentes de incertidumbre, entre otras, el error de muestreo, el error ajeno al muestreo debido a problemas en el diseño/medición de la muestra y la incertidumbre derivada de realizar estimaciones para países y años sin datos.

Desafíos y limitaciones: A pesar de que una elevada proporción de países disponen de datos de encuestas representativas a escala nacional para la anemia, todavía se sigue careciendo de informes sobre este indicador, sobre todo en los países de ingresos altos. Como consecuencia de ello, es posible que las estimaciones no capten toda la variación existente entre los países y las regiones, y tiendan a contraerse hacia las medias mundiales cuando los datos son escasos.

Referencias:

OMS. 2014. Plan de aplicación integral sobre nutrición materna, del lactante y del niño pequeño. Ginebra (Suiza).

OMS. 2021. Nutrition Landscape Information System (NliS) Country Profile. En: OMS. Ginebra (Suiza). Consultado el 10 de mayo de 2021. www.who.int/data/nutrition/nlis/country-profile.

OMS. 2021. Sistema de información nutricional sobre vitaminas y minerales (VMNIS). En: OMS. Ginebra (Suiza). Consultado el 10 de mayo de 2021. www.who.int/teams/nutrition-food-safety/databases/vitamin-and-mineral-nutrition-information-system.

OMS. 2021. WHO Global Anaemia estimates, 2021 Edition. En: OMS | Repositorio de datos del Observatorio mundial de la salud. Ginebra (Suiza). Consultado el 10 de mayo de 2021. www.who.int/data/gho/data/themes/topics/anaemia_in_women_and_children.

Stevens, G.A., Finucane, M.M., De-Regil, L.M., Paciorek, C.J., Flaxman, S.R., Branca, F., Peña-Rosas, J.P., Bhutta, Z.A. y Ezzati, M. 2013. “Global, regional, and national trends in haemoglobin concentration and prevalence of total and severe anaemia in children and pregnant and non-pregnant women for 1995-2011: a systematic analysis of population-representative data”. The Lancet Global Health, 1(1): e16-e25.

ao Se considera que una persona está sana si su índice de masa corporal (IMC) no indica sobrepeso ni insuficiencia ponderal. La FAO y la OMS (2004) establecen normas de las necesidades energéticas en la nutrición humana por kilogramo de masa corporal[447].

ap El índice sociodemográfico es una medida resumida que determina el lugar que ocupan los países u otras zonas geográficas en el espectro del desarrollo. Expresado en una escala de 0 a 1, el índice sociodemográfico consiste en un promedio compuesto que incluye las clasificaciones de los ingresos per cápita, el nivel educativo medio y las tasas de fecundidad de todas las zonas incluidas en el estudio sobre la carga mundial de morbilidad (Global Burden of Disease Study).

aq La recopilación de los datos de las encuestas por hogares relativos a la altura y el peso de los niños fue limitada en 2020 debido a las medidas de distanciamiento necesarias para evitar la propagación de la COVID-19. En 2020 tan solo se llevaron a cabo (al menos parcialmente) cuatro encuestas nacionales incluidas en la base de datos de las JME. Las estimaciones conjuntas sobre el retraso del crecimiento, la emaciación y el sobrepeso infantiles se basan, por lo tanto, casi exclusivamente en datos recopilados antes de 2020 y no tienen en cuenta la repercusión de la pandemia de la COVID-19. Sin embargo, una de las covariables utilizadas en los modelos nacionales de retraso del crecimiento y sobrepeso sí tiene parcialmente en cuenta la repercusión de la COVID-19.

ar Véase la nota a pie de página aq.

as Véase la nota a pie de página aq.

at Véase la nota a pie de página aq.

au Véase la nota a pie de página aq.

av Si bien el mundo consta de 202 países (según el conjunto completo de países de la agrupación regional con el mayor conjunto de países, es decir, la agrupación regional del UNICEF), siete países no disponían de datos de entrada relativos al bajo peso al nacer ni de covariables. Por lo tanto, no fue posible generar ninguna estimación para esos siete países, que no están incluidos en las estimaciones regionales y mundiales.

ANEXO 2

METODOLOGÍAS UTILIZADAS EN EL CAPÍTULO 2

A. Metodología de las previsiones a muy corto plazo relativas a la prevalencia de la subalimentación en 2020 y 2021

Al igual que en ediciones anteriores de este informe, debido a la falta de información detallada sobre los valores más recientes de cada uno de los factores que sirven para calcular la prevalencia de la subalimentación y el número de personas subalimentadas (véase el Anexo 1B), las estimaciones relativas al último año se basan en previsiones a muy corto plazo, es decir, son predicciones del pasado muy reciente.

Como ya se ha señalado, el pasado año 2020 fue un año sin parangón en muchos aspectos debido a la pandemia de la enfermedad por el coronavirus (COVID-19), que impuso restricciones sin precedentes al empleo y a la circulación de las personas. Esto obligó a tomar en consideración algunos aspectos particulares a la hora de prever a muy corto plazo los valores de la prevalencia de la subalimentación, en particular por lo que respecta a la estimación de la variación probable en el coeficiente de variación (CV) y a la modelización de la forma en que la desigualdad en el acceso a los alimentos incide en las tasas de subalimentación. Ambos aspectos requieren especial atención.

Ahora queda claro que la pandemia de la COVID-19 ha tenido repercusiones en la capacidad de las personas para acceder a los alimentos que se han prolongado hasta 2021, razón por la cual se aplica el tratamiento especial para prever a muy corto plazo el CV a la previsión a muy corto plazo de los valores relativos tanto a 2020 como a 2021.

Variación estimada en la inseguridad alimentaria grave (FIsev) de 2019 a 2021

Si bien fue posible hacer una previsión a muy corto plazo de los valores del consumo de energía alimentaria (CEA) en 2020 y 2021 mediante el enfoque tradicional basado en los datos facilitados por la Dirección de Mercados y Comercio de la FAO, que sirven de base a las Perspectivas agrícolas de la FAO, para hacer ese tipo de previsión para el CV fue necesario, sin embargo, modificar el enfoque tradicional. Normalmente, las variaciones en el CV|y –el componente del CV asociado a las diferencias en las condiciones económicas de los hogares– derivan de diferencias en los promedios trienales de la prevalencia de la inseguridad alimentaria grave según la FIES (FIsev) que no son atribuibles a cambios en el suministro de alimentos. La utilización del promedio trienal responde a la necesidad de controlar el posible exceso de variabilidad del muestreo en las estimaciones nacionales de la FIsev (que, para la mayoría de los países, se basan en muestras relativamente pequeñas de datos de la FIES) y es coherente con el supuesto de que el CV|y presenta una tendencia relativamente estable. Sin embargo, dado el carácter excepcional de 2020 y 2021, resulta difícil mantener este último supuesto. Debido a ello, se usaron las variaciones entre la media del período 2017-19 y los valores anuales de la FIsev de 2020 para prever a muy corto plazo los valores del CV|y de 2020, y las variaciones entre los valores anuales de la FIsev de 2020 y 2021, para prever a muy corto plazo los valores del CV|y en 2021.

Ajustes en la proporción de la variación de la FIsev atribuible al CV|y

Otro parámetro que era necesario considerar el año pasado para efectuar la previsión a muy corto plazo del valor de la prevalencia de la subalimentación en 2020 era el porcentaje de variación de la FIsev (empleado como variable representativa de la variación prevista de la prevalencia de la subalimentación) atribuido al CV|y. Normalmente, se asume que es igual a un tercio, partiendo de un análisis econométrico de los anteriores valores de la prevalencia de la subalimentación, el CEA y el CV|y. El carácter singular de 2020 (y ahora 2021) pone en cuestión esta regularidad. Dado que ni en 2020 ni en 2021 se recopilaron datos mediante encuestas nacionales sobre el consumo y el gasto en los hogares, se sigue sin contar con una base empírica para determinar el modo adecuado de modificar dicho parámetro. La solución adoptada el año pasado fue llevar a cabo un análisis de sensibilidad modificando el porcentaje de variación en la FIsev atribuido al CV|y de un mínimo de un tercio a un máximo de uno. Este año se ha aplicado el mismo enfoque. El resultado es un intervalo de posibles valores del CV|y, por tanto, de la prevalencia de la subalimentación, en 2020 y en 2021. Para más detalles, en el Cuadro A2.1 se recogen los límites inferior y superior de la prevalencia de la subalimentación en 2020 y 2021 a escala mundial, regional y subregional.

CUADRO A2.1 RANGOS DE LAS PREVISIONES A MUY CORTO PLAZO DE LA PREVALENCIA DE LA SUBALIMENTACIÓN Y EL NÚMERO DE PERSONAS SUBALIMENTADAS EN 2020 Y 2021

NOTAS: n.n. = no notificado, ya que la prevalencia es inferior al 2,5%. En relación con el número de personas subalimentadas, los totales regionales pueden ser distintos de la suma de las subregiones debido al redondeo y a los valores no notificados. La composición por países de cada agregado regional o subregional puede verse en las Notas sobre las regiones geográficas de los cuadros estadísticos en la contraportada.

FUENTE: FAO.

B. Metodología relativa a las proyecciones de la prevalencia de la subalimentación para 2030

Las proyecciones de los valores de la prevalencia de la subalimentación para 2030 se han obtenido proyectando las tres variables fundamentales de la fórmula de la prevalencia de la subalimentación —CEA, CV y necesidades mínimas de energía alimentaria (NMEA)— por separado, según los diferentes datos aportados y en función del escenario considerado.

La principal fuente de datos son los resultados obtenidos por el MIRAGRODEP, que proporciona series de valores previstos a escala nacional, para:

- ▸ el producto interno bruto (PIB) real per cápita (GDP_Vol_pc);

- ▸ el coeficiente de Gini para los ingresos (gini_income);

- ▸ un índice de los precios reales de los alimentos (Prices_Real_Food);

- ▸ el índice de la pobreza extrema basado en el recuento, es decir, el porcentaje de la población con unos ingresos reales inferiores a 1,9 USD al día) (x190_ALL);

- ▸ el consumo diario de alimentos per cápita (DES_Kcal).

El MIRAGRODEP se calibró para la situación previa a la COVID-19 de la economía mundial en 2018 y se utilizó para generar previsiones de fundamentos macroeconómicos para el período 2019-2030 con arreglo a dos escenarios: un escenario de referencia, que pretendía captar las repercusiones de la COVID-19 a la luz de la última actualización disponible del documento Perspectivas de la economía mundial[409] del Fondo Monetario Internacional (FMI), publicado en abril de 2022, y un escenario que no preveía la COVID-19, basada en la edición de ese mismo documento correspondiente a octubre de 2019, la última antes de la pandemia. Pueden consultarse una descripción más detallada del MIRAGRODEP, así como los supuestos utilizados para formular el escenario de referencia y el escenario que no considera la COVID-19, en Laborde y Torero (en prensa)[410].

Además, se utilizaron las proyecciones correspondientes a la variante mediana de la población total (de ambos sexos), su composición por sexo y edad y la tasa bruta de natalidad según la revisión de 2019 de la publicación World Population Prospects (Perspectivas de la población mundial)[398].

Proyecciones del consumo de energía alimentaria

La serie del consumo de energía alimentaria (CEA [DEC en la fórmula, por sus siglas en inglés]) se proyecta mediante la siguiente fórmula:

con T = 2021 para el escenario de referencia y T = 2019 para el escenario sin la COVID-19.

Dicho de otro modo, se toma la serie modelo prevista de DES_Kcal y se ajusta su nivel de manera que el valor del año T coincida con el valor real. (Esto es necesario ya que el MIRAGRODEP se ha calibrado con una antigua serie de hojas de balance de alimentos).

Proyecciones de las necesidades mínimas de energía alimentaria

Las proyecciones de las necesidades mínimas de energía alimentaria (NMEA) se calculan simplemente a partir de los datos sobre la composición de la población por sexo y edad según las proyecciones de la publicación World Population Prospects[398] de 2019 (variante media).

Proyecciones del coeficiente de variación

Como es habitual, el coeficiente de variación (CV) total se calcula con la siguiente formula: , donde los dos componentes corresponden a la variabilidad debida a las diferencias entre hogares en función de su nivel de ingresos y a la variabilidad entre individuos en función de las diferencias de sexo, edad, masa corporal y nivel de actividad física.

El CV|r (coeficiente de variación debido a las necesidades de energía) se calcula simplemente a partir de los datos previstos sobre la población procedentes de la publicación World Population Prospects (de forma similar a lo que se hace para las NMEA), mientras que el CV|y se calcula utilizando una combinación lineal de variables macroeconómicas y demográficas pertinentes, basada en los coeficientes estimados obtenidos de una regresión múltiple del CV|y histórico, e introduciendo las proyecciones del MIRAGRODEP y la publicación World Population Prospects.

Para estimar los coeficientes utilizados en la fórmula anterior, se han considerado modelos alternativos, que se resumen en el Cuadro A2.2 y arrojaron predicciones muy similares.

CUADRO A2.2 COEFICIENTES DE REGRESIÓN A PARTIR DE TRES MODELOS ESTIMADOS SOBRE VALORES HISTÓRICOS DEL CV|Y (2000-2019)

FUENTE: FAO.

La serie de valores de CV|y previstos por la fórmula para cada país por separado en los años T + 1 hasta 2030 se calibra después con el valor del año T, de forma similar a lo que se hace para el CEA:

con T = 2021 para el escenario de referencia y T = 2019 para el escenario sin la COVID-19.

C. Metodología para el análisis de la desigualdad en los resultados nutricionales

En la Sección 2.2 se llevó a cabo un análisis de la desigualdad en función de la residencia urbana o rural, la riqueza de los hogares, el nivel de educación y el género aplicados a seis indicadores nutricionales mediante equigramas. Este tipo de gráfico muestra la prevalencia media de las subpoblaciones en cada categoría de la respectiva dimensión de la desigualdad (por ejemplo, rural y urbana en el tipo de residencia, por quintiles de riqueza, etc.). Los equigramas permiten realizar una interpretación visual de los niveles de prevalencia y la distancia entre los grupos, que representa la desigualdad absoluta. El análisis se llevó a cabo en todas las regiones sobre la base de los datos disponibles para los países en cada región. Se aplicó un análisis no ponderado usando los últimos datos disponibles procedentes de encuestas nacionales realizadas entre 2015 y 2021. La lista de países que contribuyeron a cada región figura en el Cuadro A2.3; las fuentes de los datos se incluyen en las notas de los cuadros.

CUADRO A2.3 PAÍSES CON DATOS SOBRE RESULTADOS NUTRICIONALES PROCEDENTES DE ENCUESTAS NACIONALES REALIZADAS ENTRE 2015 Y 2021 QUE CONTRIBUYERON AL ANÁLISIS DE LA DESIGUALDAD

FUENTES: Los datos relativos al retraso del crecimiento, la emaciación y el sobrepeso se basan en UNICEF, OMS y Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. 2021. UNICEF-WHO-World Bank Group: Joint child malnutrition estimates. Edición de abril de 2021. Consultado el 2 de mayo de 2022. https://data.unicef.org/topic/nutrition, www.who.int/data/gho/data/themes/topics/joint-child-malnutrition-estimates-unicef-who-wb y https://datos.bancomundial.org/; los datos sobre lactancia materna exclusiva se basan en UNICEF. 2021. Infant and Young Child Feeding: Exclusive breastfeeding. En: UNICEF Data: Monitoring the Situation of Children and Women. Consultado el 2 mayo de 2022. https://data.unicef.org/topic/nutrition/infant-and-young-child-feeding, y las estimaciones de la anemia y la obesidad en mujeres procedieron del Centro Internacional para la Equidad en Salud de Pelotas (Brasil) sobre la base de encuestas demográficas y de salud (véase https://equidade.org).

D. Metodología de evaluación de los progresos en relación con las metas regionales y mundiales en materia de nutrición

Estas notas metodológicas corresponden a los resultados presentados en la Figura 15 de la Sección 2.2 del informe, en la que se ilustra la proporción de países con una relación de progresos en las diversas categorías, esto es, la proporción del número de países con datos disponibles en cada categoría.

Se evaluaron los progresos desde 2012, el año de referencia, en comparación con las metas de nutrición para 2030 establecidas por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Organización Mundial de la Salud (OMS)[26] empleando una versión adaptada de las normas elaboradas por el Grupo asesor de expertos técnicos sobre vigilancia de la nutrición establecido por la OMS y el UNICEF[411].

El progreso de los países se evaluó basándose en la relación entre el progreso logrado (reducción relativa) y la reducción objetivo a fin de alcanzar las metas para 2030. Esto es, la proporción de progresos logrados hasta el momento se obtiene aplicando la siguiente fórmula:

donde Curr_AARRaw es la tasa de reducción anual media (TRMA) basada en los últimos añosax y Req_AARR es la TRMA necesariaay para alcanzar el objetivo del país si adopta la meta mundial para 2030. Nótese que se realizaron progresos en relación con la meta de la lactancia materna exclusiva teniendo en cuenta la reducción de la tasa de lactancia materna no exclusiva, es decir, 100 menos la tasa de lactancia materna exclusiva.

Las relaciones de progreso de los países representan la cantidad de progresos realizados hasta el año más reciente para el que existen datos disponibles (en términos de reducción), en comparación el total necesario para alcanzar la meta. Por ejemplo, si un país ha reducido el número de niños con retraso del crecimiento un 30% para 2020 (el último año con datos disponibles), al compararlo con la meta de una reducción del 50% para 2030, tendrá una relación 30/50 o del 60%. Esto significa que el país ha logrado el 60% de los progresos necesarios para alcanzar la meta entre el año de referencia (2012) y 2020, aunque todavía tendría que lograr un 40% de los progresos necesarios en los últimos 10 años antes de 2030.

Para resumir los progresos de cada región, las relaciones de progresos de los países se clasificaron en cinco categorías:

- ▸ empeorando (cualquier progreso negativo, es decir, en la dirección incorrecta);

- ▸ relación de progresos comprendida entre el 0% y el 24,9%;

- ▸ entre el 25% y el 49,9%;

- ▸ entre el 50% y el 74,9%;

- ▸ mayor del 75%.

Téngase en cuenta que, para cada indicador distinto de la lactancia materna exclusiva, cuando la prevalencia más reciente se situaba por debajo del 3%, el valor de la relación se establecía en el 100% para indicar que ya se había logrado la meta, incluso aunque se registrara un empeoramiento. En el caso de la lactancia materna exclusiva, la relación de valores se establecía en el 100% cuando la última prevalencia registrada era del 70% o mayor. En lo que respecta a la emaciación y la lactancia materna exclusiva, solo se incluye una evaluación de los progresos en aquellos países o territorios donde la encuesta más reciente se realizó en 2015 o con posterioridad a esta fecha. También resulta importante señalar, al interpretar los progresos logrados, que las relaciones de progresos se basan en funciones exponenciales, en contraste con el cambio lineal a lo largo del tiempo, tal como indica la ecuación que figura más arriba.

E. Metodología relativa al costo y la asequibilidad de una dieta saludable

La FAO continúa realizando un seguimiento sistemático de estos nuevos indicadores e informando sobre ellos cada año en este informe. Las estimaciones están actualizadas para el año 2020 (véanse las secciones que siguen, es decir, Actualización del costo de una dieta saludable y Actualización de la asequibilidad de una dieta saludable). Asimismo, se llevarán a cabo revisiones periódicas de toda la serie de datos para ajustar y mejorar la precisión de las estimaciones a medida que se disponga de nuevos datos y avancen las metodologías. La revisión del costo y la asequibilidad de una dieta saludable este año tiene en cuenta las nuevas distribuciones de los ingresos, una media revisada de los ingresos que pueden reservarse de manera plausible a la adquisición de alimentos, y un perfeccionamiento metodológico para estimar el costo de la dieta que es más sólido, proporciona una mayor transparencia y respalda el seguimiento a largo plazo empleando datos de precios notificados anualmente. En el Recuadro 6 de la Sección 2.3, se ofrece un breve resumen de estas revisiones e implicaciones (para obtener una descripción completa de las fuentes de datos y la metodología, véase Herforth et al. [en prensa][54]).

El costo de una dieta saludable

Una dieta saludable no solo aporta las calorías adecuadas, sino también niveles suficientes de todos los nutrientes esenciales y de los grupos de alimentos necesarios para llevar una vida activa y sana (véase la Sección 2.1). El costo de una dieta saludable se define como el costo de los alimentos disponibles a nivel local menos costosos que permiten satisfacer las necesidades de energía y las recomendaciones de las guías alimentarias basadas en alimentos de una persona representativa en el marco de un balance de energía situado en 2 330 kcal/día. En las guías alimentarias analizadas, se indican expresamente las cantidades de alimentos recomendadas de cada grupo de alimentos y se ofrece una representación regional amplia. Aunque no se selecciona en función del contenido de nutrientes, sino según las guías alimentarias basadas en alimentos, esta dieta cubre, por término medio, cerca del 95% de las necesidades de nutrientes, por lo que casi siempre puede considerarse adecuada en cuanto a nutrientes.

Los datos sobre la disponibilidad y los precios de los productos de cada grupo de alimentos necesarios en una dieta saludable provienen del Programa de Comparación Internacional (PCI) en calidad de promedios nacionales para 2017. Las definiciones de los productos están estandarizadas internacionalmente, de manera que es posible efectuar la clasificación por grupos de alimentos y el cálculo de los costos mínimos para cumplir los requisitos de las guías alimentarias basadas en alimentos en cada país, lo que supone un promedio entre los mercados y a lo largo del año[412]. Para obtener una descripción detallada de las dietas saludables y la correspondiente metodología, consúltese el documento de antecedentes sobre métodos del presente informe[54].

Asequibilidad de una dieta saludable

En el presente informe, para determinar la asequibilidad de una dieta saludable, se compara su costo con las distribuciones de ingresos específicas de cada país según la Plataforma de Pobreza y Desigualdad (PIP) del Banco Mundial[51]. Las medidas de asequibilidad resultantes incluyen el porcentaje y el número de personas que no pudieron permitirse una dieta saludable en un país determinado en 2020. Una dieta saludable se considera inasequible cuando su costo supera el 52% de los ingresos en un país. Este porcentaje representa la parte de los ingresos que puede reservarse de manera plausible a la adquisición de alimentos, basada en observaciones que apuntan a que la población de los países de ingresos bajos destina, de media, un 52% de sus ingresos a la adquisición de alimentos, según se deriva de los datos sobre gastos de los hogares de las cuentas nacionales del PCI de 2017.

Partiendo de este umbral y comparando el costo de la dieta con las distribuciones de ingresos de los países, se obtiene el porcentaje de personas para el que la dieta resulta inasequible. A continuación, estas proporciones se multiplican por la población de cada país en 2020 según los indicadores del desarrollo mundial del Banco Mundial para obtener el número de personas que no pueden permitirse una dieta saludable en un país determinado. Para consultar una descripción detallada de los indicadores de asequibilidad y la metodología conexa, véase el Anexo 3 de lercenta FAO, FIDA, OMS, PMA y UNICEF (2020)[3].

Actualización del costo de una dieta saludable

El PCI, como parte de los esfuerzos generales del programa por calcular los tipos de cambio con paridad del poder adquisitivo (PPA) en todos los países del mundo, es actualmente la única fuente de datos sobre el precio de los alimentos al por menor para los productos estandarizados a nivel internacional. Sin embargo, estos datos solo están disponibles cada tres a cinco años, lo que no permite realizar un seguimiento mundial anual de los costos de la dieta para orientar los programas y las políticas. A falta de datos actualizados sobre los precios de los alimentos, en este informe el método de actualización del indicador de los costos entre los años de publicación de los datos del PCI se basa en los índices de precios al consumidor (IPC) publicados por la FAO. Mediante este conjunto de datos puede hacerse un seguimiento de la variación de los IPC mensuales generales y de los alimentos a nivel nacional tomando como año de referencia 2015. Los IPC anuales se calculan como promedios simples de los 12 IPC mensuales de un año. En particular, los datos de los IPC de los alimentos y las bebidas no alcohólicas sirven como base para actualizar el costo de las dietas saludables en 2020 para todos los países excepto Bermudas, Guyana y la República Centroafricana, para los que se utiliza el IPC general. En el caso de Bermudas, los datos proceden del sitio web del Gobierno[413]. El costo de una dieta saludable se estima multiplicando el costo real de cada país (LCU en la fórmula, por sus siglas en inglés) correspondiente a 2017, expresado en unidades monetarias locales, por la relación del IPC (CPI en la fórmula, por sus siglas en inglés):

El costo de una dieta saludable se actualiza primero en unidades monetarias locales y, a continuación, se convierte en dólares internacionales utilizando la PPA de (PPP en la fórmula, por sus siglas en inglés) los indicadores del desarrollo mundial para los factores de conversión del consumo privado, a fin de comparar el costo entre países y entidades políticas. Para obtener una descripción detallada de la metodología, véase Bai et al. (en prensa)[414].

El costo de una dieta saludable se calculó para 169 países en 2017 y se actualizó para el período 2018-2020 para todos los países excepto Anguila, Montserrat y la Provincia china de Taiwán, que no disponían de información ni sobre los IPC ni sobre la PPA. De los 166 países restantes, 22 no contaban con datos sobre la PPA para ningún año entre 2018 y 2020az, y un país carecía de datos sobre los IPC (las Islas Turcas y Caicos). En los 22 países, se aplicaron extrapolaciones de la PPA empleando un modelo de promedio móvil integrado y autorregresivo con una variable explicativa externa (ARIMAX). En consonancia con la metodología de los indicadores del desarrollo mundial del Banco Mundial para las extrapolaciones de la PPA, la relación entre el IPC general de un país y el IPC del país de referencia (en este caso, los Estados Unidos de América) se incluye en la especificación del modelo como principal indicador para predecir los valores de la PPA. Además, también se añaden el PIB per cápita y el gasto de consumo doméstico per cápita como covariables externas, y la metodología de alisado Holt-Winters se aplica a ambas series para rellenar los huecos, si fuera necesario. El enfoque ARIMAX permite estimar, para cada país, varias especificaciones de modelos que incluyen un componente autorregresivo, un componente de integración, un promedio móvil y una combinación de los tres. Se selecciona la mejor especificación cuando al menos el coeficiente estimado de la relación del IPC es significativo desde el punto de vista estadístico, seguida de la significación estadística de los parámetros ARIMAX. Para los países que presentan una serie de la PPA anormal a lo largo del tiempo, se considera que la relación del IPC es el único coeficiente estadísticamente significativo que afecta a la variabilidad de los valores de la PPA. Por el contrario, para los países con una serie de la PPA menos volátil, la tendencia histórica de la PPA también desempeña una función en la predicción de los valores de la PPA, así como las estimaciones del coeficiente del PIB per cápita o el gasto per cápita. El modelo ARIMAX calcula los valores previstos en la especificación seleccionada más adecuada para cada país.

En el caso del país sin información sobre los IPC (las Islas Turcas y Caicos), las extrapolaciones de los costos se aplicaron empleando el costo de la dieta promedio en las subregiones del país:

Costo imputado de la dieta en 2018 = (costo de la dieta en 2017 / costo medio de la dietas en 2017) × costo medio de la dieta en 2018s

Costo imputado de la dieta en 2019 = (costo imputado de la dieta en 2018 / costo medio de la dieta en 2018s) × costo medio de la dietas en 2019

Costo imputado de la dieta en 2020 = (costo imputado de la dieta en 2019 / costo medio de la dieta en 2019s) × costo medio de la dietas en 2020

Los promedios de los costos subregionales en 2017, 2018 y 2019 fueron extrapolados excepto para las Islas Turcas y Caicos.

Una limitación de este método, empleado para actualizar el costo de las dietas saludables entre 2018 y 2020, es que las variaciones en el costo dependen de los IPC (de los alimentos) y no reflejan las variaciones de los precios de los alimentos correspondientes a cada producto, así como tampoco los cambios diferenciales en los precios de los distintos grupos de alimentos, debido a la falta de datos nuevos sobre los precios de los distintos productos alimentarios más nutritivos. La FAO está estudiando cómo ampliar la notificación de los precios de los productos para permitir un seguimiento más frecuente y sólido del costo de una dieta saludable.

Actualización de la asequibilidad de una dieta saludable

En este informe se ha actualizado la asequibilidad para los años comprendidos entre 2018 y 2020. Gracias a las constantes actualizaciones basadas en las sucesivas encuestas nacionales y extrapolaciones de datos, las distribuciones de ingresos para los años de referencia 2017, 2018 y 2019 están ahora disponibles y actualizadas en la base de datos de la PIP[51] para todos los países. Las distribuciones de los ingresos en el año 2020 no estaban disponibles en el momento en que se redactó el presente informe. Por ello, el porcentaje de personas que no podía permitirse una dieta saludable en 2020 se calculó utilizando el costo de la dieta inflado por el IPC descrito anteriormente, así como las distribuciones de ingresos de 2019 correspondientes disponibles en la PIP[51]. Estas proporciones se multiplicaron por la población de cada país en 2020 a partir de los indicadores del desarrollo mundial del Banco Mundial para obtener el número de personas que no podían permitirse una dieta saludable ese año.

Las distribuciones de ingresos de la PIP[51] no están disponibles para todos los países. Por tanto, de los 169 países con información sobre costos en 2017, se calcularon indicadores de la asequibilidad para 143 países. Estos datos se actualizaron para todos los países para los años comprendidos entre 2018 y 2020, excepto para la Provincia china de Taiwán. En el caso de este país, la falta de disponibilidad de un IPC de los alimentos no permitió calcular el costo ni, por tanto, la asequibilidad.

Las últimas estimaciones de los indicadores de la asequibilidad se realizaron el 24 de mayo de 2022. Debido a que se están realizando actualizaciones continuas de las distribuciones de ingresos en la base de datos de la PIP, las estimaciones de la asequibilidad posteriores a esa fecha pueden cambiar ligeramente.

aw Véase la nota técnica sobre la manera de calcular la TRMA actual en UNICEF (2007)[47]

ax El término “últimos años” referido al cálculo de la TRMA actual se refiere al período comprendido entre el año de referencia (2012) y el último año en lo que respecta al bajo peso al nacer, el retraso del crecimiento, el sobrepeso y la anemia, y entre 2008 y el último año en el caso de la lactancia materna exclusiva y la emaciación.

ay La TRMA necesaria se obtiene mediante la fórmula 1- (Pt+n / Pt)(1/n), donde “n” es el número de años entre el año de referencia y 2030, Pt+n es la prevalencia objetivo para 2030 y Pt es la prevalencia de referencia.

az Los 22 países cuyas PPA se extrapolaron son los siguientes: Angola, Argentina, Aruba, Belice, Bermudas, Curaçao, Eswatini, Etiopía, Guinea-Bissau, Irán (República Islámica del), Islas Caimán, Islas Vírgenes Británicas, Liberia, Myanmar, Níger, Nigeria, República Democrática del Congo, Santo Tomé y Príncipe, Sint Maarten (parte de los Países Bajos), Suriname, Tayikistán y Zimbabwe.

ANEXO 3

SERIE DE DATOS ACTUALIZADA SOBRE EL COSTO Y LA ASEQUIBILIDAD DE UNA DIETA SALUDABLE, 2017-2020

El costo y la asequibilidad de una dieta saludable, así como el cambio de estos indicadores de 2019 a 2020, se indican en el Cuadro 5 por región, subregión y grupos de países por nivel de ingresos, según la clasificación de países por nivel de ingresos correspondiente a 2021 del Banco Mundial[33], basada en el ingreso nacional bruto per cápita en 2020. Se proporciona la clasificación por ingresos para todos los países excepto Anguila y Montserrat. En FAO, FIDA, OMS, PMA y UNICEF (2021)[15], los resultados se presentaron utilizando la clasificación por ingresos relativa a 2019. Por tanto, la composición de los grupos de países por nivel de ingresos puede haber cambiado entre 2019 y 2020.

El costo y la asequibilidad también se indican a nivel nacional en el Cuadro A3.1 para el año de referencia 2017, cuando se publicaron los datos del Programa de Comparación Internacional (PCI), así como para 2018, 2019 y 2020, cuando los dos indicadores se actualizaron empleando la metodología descrita en el Anexo 2E. En el período 2018-2020, se actualizó el indicador de los costos en 166 de los 169 países con información disponible en 2017, mientras que la asequibilidad se actualizó en 142 de los 143 países. En dos países, la Argentina y Zimbabwe, se usan el costo y la asequibilidad en el período 2018-2020 para estimar los indicadores agregados que se muestran en el Cuadro 5, pero no se indican el Cuadro A3.1. Para actualizar los costos en el período 2018-2020, se extrapolaron los tipos de cambio de paridad del poder adquisitivo (PPA) para ambos países; sin embargo, es posible que estos no reflejen exhaustivamente la grave devaluación de la moneda y la inestabilidad económica que los países han experimentado.

CUADRO A3.1 COSTO Y ASEQUIBILIDAD DE UNA DIETA SALUDABLE POR REGIÓN, SUBREGIÓN, PAÍS Y GRUPOS DE PAÍSES POR NIVEL DE INGRESOS, 2017-2020

NOTAS: El costo de una dieta saludable es el costo de referencia por persona y día en USD correspondiente al año 2017, publicado en la edición de 2020 del presente informe y revisado según se expone en el Recuadro 6. El costo de referencia se actualiza en los años comprendidos entre 2018 y 2020 empleando FAOSTAT para el índice de precios [de los alimentos] al consumidor (IPC) a nivel nacional y los indicadores del desarrollo mundial para la PPA. Para cada región, subregión y grupos de países por nivel de ingresos, la inasequibilidad estimada como porcentaje de la población que no puede permitirse una dieta saludable se pondera en función de la población. Se utiliza la clasificación de países por nivel de ingresos del Banco Mundial correspondiente a 2021 para todos los años comprendidos entre 2017 y 2020 y para todos los países excepto Anguila y Montserrat, para los cuales no se proporciona ninguna clasificación de ingresos. Véase el Anexo 2E para obtener una descripción de la metodología. n.d. = datos no disponibles. n.n. = datos no notificados debido a la insuficiencia o poca fiabilidad de los mismos para actualizar el costo y la asequibilidad. * En el costo y la asequibilidad de una dieta saludable se incluye a Zimbabwe. ** En el costo y la asequibilidad de una dieta saludable se incluye a la Argentina. a En este año se extrapoló la PPA.

FUENTE: FAO.

Los intervalos de los indicadores de la asequibilidad, que muestran el porcentaje y el número de personas que no podían permitirse una dieta saludable en 2020, se presentan en el Cuadro A3.2 por región y estado de desarrollo. En las estimaciones del límite inferior, se supone que el 80% de los ingresos disponibles se destina a adquirir alimentos, donde el 80% representa el mayor porcentaje de gasto en alimentos observado en los datos del PCI de 2017 (para Guinea-Bissau). En las estimaciones del límite superior, se supone que el porcentaje de los ingresos reservado a la adquisición de alimentos varía en función del grupo de países por nivel de ingresos. Según los datos sobre cuentas nacionales del PCI de 2017, el gasto alimentario representa, de media, el 14%, el 27%, el 38% y el 52% del gasto total en los países de ingresos altos, medianos altos, medianos bajos y bajos, respectivamente. Por ejemplo, si el costo de una dieta saludable es de 3,00 USD en un país de ingresos bajos con un porcentaje de gasto alimentario medio del 52%, los ingresos deberían situarse en 5,77 USD para que una persona pueda permitirse una dieta saludable y pueda satisfacer también necesidades no relacionadas con la alimentación. Para consultar una descripción completa de la metodología para determinar los intervalos, véase Herforth et al. (2020)[86].

CUADRO A3.2 ESTIMACIONES DE LOS LÍMITES INFERIOR Y SUPERIOR DEL PORCENTAJE Y EL NÚMERO DE PERSONAS (EN MILLONES) QUE NO PUEDEN PERMITIRSE EL COSTO DE UNA DIETA SALUDABLE, POR REGIÓN Y GRUPOS DE PAÍSES POR NIVEL DE INGRESOS EN 2020

NOTA: Las estimaciones del límite inferior se calculan suponiendo que el 80% del gasto se destina a la adquisición de alimentos. Las estimaciones del límite superior tienen en cuenta el hecho de que una parte de los ingresos puede dedicarse a artículos no alimentarios y se calculan empleando porcentajes de gastos alimentarios medios que varían en función de la clasificación por grupos de ingresos del Banco Mundial. Representan, de media, el 14%, el 27%, el 38% y el 52% del gasto total en los países de ingresos altos, medianos altos, medianos bajos y bajos, respectivamente.

FUENTE: FAO.

ANEXO 4

INDICADORES DEL APOYO EN MATERIA DE POLÍTICAS: FUENTES, COBERTURA Y METODOLOGÍA

FUENTES Y COBERTURA DE LOS DATOS

Los indicadores del apoyo en materia de políticas presentados en la Sección 3.1 se recopilan de los datos agrupados por el Consorcio de organizaciones internacionales para medir el entorno político para la agricultura, o Consorcio de Incentivos Agrícolas, cuyas instituciones asociadas son la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Banco Mundial.

Los indicadores tasa de protección nominal (TPN) y tasa nominal de asistencia (TNA) presentadas en la Sección 3.1 se incluyen en la base de datos del Consorcio de Incentivos Agrícolas (disponible en http://ag-incentives.org)[415] como indicadores fundamentales del apoyo público proporcionado a los productores agrícolas. Estos indicadores abarcan el período 2005-2018 para alrededor de 63 países en total (considerando a todos los miembros de la Unión Europea [UE] como un único país) que, en conjunto, representan cerca del 90% del valor mundial de la producción agrícola en los años con mayor cobertura, como en 2012. En el Cuadro A4.1 figuran los países abarcados en el conjunto de datos y su grupo de ingresos. Dado que algunos países cambiaron su nivel y grupo de ingresos a lo largo del período analizado en el informe y que existían datos disponibles sobre ellos en la base de datos del Consorcio de Incentivos Agrícolas, el grupo de ingresos específico que se indica en el Cuadro A4.1 se determinó tomando como base la situación de ingresos predominante durante el período 2005-2018. La cobertura de países del conjunto de datos varía cada año y, especialmente, al inicio y al final del período debido a la disponibilidad de datos de algunos paísesba. Además, algunos países para los que la agricultura y el apoyo agrícola resultan muy pertinentes no se incluyen en este conjunto de datos (por ejemplo, Bangladesh, Egipto, Malasia, Marruecos y Tailandia); esto, junto con la falta de datos en la mayoría de los últimos años, ha de tenerse en cuenta a la hora de analizar los indicadores.

CUADRO A4.1 PAÍSES ABARCADOS POR LA BASE DE DATOS DEL CONSORCIO DE INCENTIVOS AGRÍCOLAS SEGÚN LA CLASIFICACIÓN DE GRUPOS DE PAÍSES POR NIVEL DE INGRESOS UTILIZADA EN EL ANÁLISIS DE BALANCE

NOTA: * La Unión Europea (formada por 28 Estados Miembros hasta enero de 2020, cuando el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte salió de ella) se trata como un único país en el análisis.

FUENTE: Consorcio de Incentivos Agrícolas. (en prensa). Ag-Incentives. Washington, D.C. Consultado el 4 de mayo de 2022. http://ag-incentives.org.

En el marco del Consorcio de Incentivos Agrícolas, la OCDE produce indicadores del apoyo en materia de políticas para los países de la OCDE, los Estados Miembros de la UE que no forman parte de la OCDE, y algunas economías emergentes, esto es, la Argentina, el Brasil, China, Colombia, Costa Rica, la Federación de Rusia, Filipinas, la India, Indonesia, Kazajstán, Sudáfrica, Ucrania y Viet Nam. El BID abarca la mayor parte de los países restantes de América Latina y el Caribe, la FAO realiza un seguimiento de una selección de países del África subsahariana, mientras que el Banco Mundial produjo indicadores para Sri Lanka y el Pakistán, en el pasado. El IFPRI armoniza y agrupa los datos proporcionados por las diversas organizaciones asociadas.

Los indicadores del apoyo relacionado con servicios generales y los consumidores que se presentan en la Sección 3.1 son calculados por el IFPRI y analizados por la FAO sobre la base de los datos puestos a disposición por las organizaciones miembros del Consorcio de Incentivos Agrícolas. Estos indicadores todavía no se han publicado en el sitio web del Consorcio.

Metodología

Los indicadores del apoyo en materia de políticas analizados en la Sección 3.1 hacen referencia a un conjunto de instrumentos de política que forman conjuntamente el apoyo total a la alimentación y la agricultura. Estos instrumentos de políticas se enumeran con su correspondiente indicador del apoyo en materia de políticas en el Cuadro A4.2. Los principios clave para su cálculo también se presentan más adelante.

CUADRO A4.2 INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS PARA APOYAR LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA Y SUS INDICADORES CORRESPONDIENTES

NOTAS: * Los incentivos de precios se definen como un “apoyo al precio de mercado” en la metodología de la OCDE. ** Las categorías E y F incluyen subvenciones que están desvinculadas de la producción (es decir, que se proporcionan sin condiciones de producir un producto específico o una cantidad concreta del mismo).

FUENTE: FAO, adaptado de OCDE. 2016. OECD’s Producer Support Estimate and Related Indicators of Agricultural Support. Concepts, Calculations, Interpretation and Use (The PSE Manual). París.

Cálculo de la tasa de protección nominal

La tasa de protección nominal (TPN) (componente A1 del apoyo en el Cuadro A4.2) mide el grado en que un conjunto de políticas alimentarias y agrícolas afecta al precio de mercado de un producto en relación con el precio que habría prevalecido si no se hubieran realizado intervenciones. Se calcula como la diferencia de precios, expresada como porcentaje, entre el precio real en la explotación y un precio de referencia sin distorsiones elaborado a partir del precio del producto en la frontera.

La TPN (NRP en la fórmula, por sus siglas en inglés) se define, por tanto, para el producto i, en el país r, y en el año t, como:

La TPN se calcula y presenta en la base de datos del Consorcio de Incentivos Agrícolas empleando fórmulas tanto de una media simple como de una media ponderada. En el presente informe, se emplean TPN medias simples agregadas en el grupo de países por nivel de ingresos, definidas según el producto (Ia) y el grupo de países (Ra) para el año t de la siguiente forma:

Cálculo de la tasa nominal de asistencia

La tasa nominal de asistencia (TNA) va un paso más allá de la TPN y la complementa ya que refleja, además de incentivos de precios, subvenciones y transferencias de ingresos proporcionadas a los productores agrícolas procedentes de los contribuyentes y correspondientes a las categorías A2-G en el Cuadro A4.2. La TNA (NRA en la fórmula, por sus siglas en inglés) de un país r, un año t, y todos los productos “total” se define como sigue:

donde X denota la transferencia asociada de los consumidores o los contribuyentes a los productores agrícolas (es decir, incentivos de precios [categoría A1] y subvenciones fiscales a los productores [categorías A2 a G] en el Cuadro A4.2), y el denominador es la suma de los valores de la producción según los precios de referencia en la explotaciónbb.

Conceptualmente, la TNA puede desglosarse en dos dimensiones. En primer lugar, en la dimensión del producto, para cada producto i, el elemento se puede calcular de la siguiente forma:

En segundo lugar, en la dimensión de las políticas, la TNA puede desglosarse por tipo de apoyo en materia de políticas y, por tanto, por apoyo proporcionado a través de medidas comerciales y de mercado (reflejado por la TPN), y subvenciones fiscales vinculadas a la producción (categoría A2), a los insumos (categoría B) y a otros factores de producción (categorías C, D, E, F y G)bc.

Para calcular la TNA, se han conciliado los diversos conjuntos de datos proporcionados por las instituciones asociadas al Consorcio de Incentivos Agrícolas con el marco metodológico de la OCDE a fin de garantizar que no se produzca ninguna omisión de datos ni un recuento duplicado. Para obtener el mismo “alcance” para las subvenciones fiscales y los incentivos de precios, se creó un indicador de la TNA también para los “productos sin TPN”, es decir, aquellos en los que no se centran las medidas comerciales y de mercado que generan incentivos de precios y para los que la TPN no estaba disponible en el conjunto de datos. En lo que respecta a la TPN calculada a nivel nacional, equivale a considerar que los productos sin TPN tienen la misma TPN que los productos con ella; en todos los países, la media de los productos con TPN se emplea para calcular el apoyo en los productos sin TPNbd.

La TNA por grupo de alimentos que se presenta en la Figura 21 de la Sección 3.1 se calculó teniendo en cuenta también las subvenciones no referidas a productos específicos, que son aquellas que se centran en un grupo de alimentos general (por ejemplo, los productos agrícolas o pecuarios) o el sector agrícola en su conjunto. Estas se asignan a nivel del grupo de alimentos basándose en el porcentaje del valor de la producción en el agregado pertinente (por ejemplo, el porcentaje de trigo en el valor de la producción de alimentos básicos para las subvenciones orientadas a todos los cereales, o el porcentaje de trigo en el valor total de la producción para las subvenciones orientadas a todos los productos básicos agrícolas).

Cálculo del apoyo relacionado con servicios generales

El indicador del apoyo relacionado con servicios generales mide las transferencias monetarias (es decir, el gasto público) proporcionadas a través de políticas y programas orientados a los productores agrícolas en su conjunto, en lugar de individualmente. Estas políticas crean las condiciones propicias para el sector agrícola primario a través del desarrollo de servicios privados y públicos, instituciones e infraestructura independientemente de sus objetivos y repercusiones en la producción y los ingresos agrícolas, o el consumo de productos alimentarios y agrícolas. De esta forma, el apoyo relacionado con servicios generales no altera directamente los ingresos o los costos de los productores, ni tampoco los gastos de consumo[55].

Tal como se indica en el Cuadro A4.2, el apoyo relacionado con servicios generales se clasifica de manera amplia en seis subcategorías (SG1 a SG6), que se añaden en la estimación agregada del apoyo relacionado con servicios generales compilada para todos los años disponibles sobre la base de los datos proporcionados por los diversos asociados del Consorcio de Incentivos Agrícolas. Los indicadores del apoyo relacionado con servicios generales se proporcionan en términos monetarios (USD) y como porcentaje del valor de la producción por país y grupo de ingresos.

Cálculo de las subvenciones a los consumidores

El indicador de las subvenciones a los consumidores (SC) mide las transferencias presupuestarias anuales de los contribuyentes a los consumidores de productos básicos agrícolas. Estas transferencias (o gasto público) se proporcionan: i) a los consumidores intermedios de alimentos (elaboradores, molineros, etc.) por el aumento de los precios que pagan por los productos agrícolas derivado de las políticas de apoyo a los precios de los productores (categoría SC1 en el Cuadro A4.2), o ii) a los consumidores finales para mejorar el acceso a los alimentos a través del incremento de los ingresos (por ejemplo, transferencias de efectivo) o transferencias de alimentos en especie (categoría SC2 en el Cuadro A4.2).

Las subvenciones a los consumidores se recopilaron y armonizaron a partir de los datos proporcionados por los diversos asociados del Consorcio de Incentivos Agrícolas. El indicador de las subvenciones a los consumidores se proporciona en términos monetarios (USD) y como porcentaje del valor de la producción por país y grupo de ingresos.

ba Este es principalmente el caso de Bolivia (Estado Plurinacional de), Nigeria, el Pakistán y Sri Lanka, sobre los cuales no se dispone de indicadores del apoyo en materia de políticas en la mayoría de los últimos años (de 2013 en adelante en la mayor parte de los casos) y del Perú, que posee datos solo del período 2010-13.

bb El valor de la producción según los precios de referencia en la explotación se obtuvo primero de la base de datos de TPN para los productos abarcados. Cuando no se encontraba disponible, los datos del valor de la producción se derivaron de la base de datos FAOSTAT y se interpretaron de la siguiente manera .

bc La TNA es muy similar conceptualmente a la estimación del apoyo al productor de la OCDE con dos diferencias: i) la valoración del componente de sostenimiento de precios de la TNA mediante el uso de la TPN difiere del concepto de “sostenimiento de los precios de mercado” empleado por la OCDE, pues no incluye otros gravámenes y no se corrige teniendo en cuenta el costo excesivo de los piensos, y ii) el denominador utilizado en la mayoría de los indicadores de la OCDE expresado en forma de porcentaje es el ingreso bruto total, es decir, valora la producción al precio en la explotación, por tanto, incluye distorsiones. Por el contrario, en el Consorcio de Incentivos Agrícolas, se utiliza un precio de referencia “sin distorsiones” para valorar la producción.

bd Este supuesto de subsanar la falta de datos empleando la TPN media para los productos con TPN a fin de calcular el apoyo a los productos sin TPN en todos los países disiente de los datos publicados actualmente en la base de datos del Consorcio de Incentivos Agrícolas, donde no se aplica ningún supuesto para subsanar la falta de datos.

ANEXO 5

DATOS SOBRE ARANCELES Y DEFINICIONES DE LOS GRUPOS DE ALIMENTOSbe

Para este análisis, los datos sobre “aranceles efectivamente aplicados” se obtuvieron del portal TRAINS de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) albergados en la base de datos de la Solución Comercial Integrada Mundial (WITS) del Banco Mundial (2021)[416]. Los datos incluyen equivalentes ad valorem para “aranceles específicos” que se gravan como cantidades monetarias fijas por unidad de la cantidad importada. El “arancel efectivamente aplicado” es el gravamen más bajo que un país puede aplicar a un producto importado específico de un país de origen concreto tras considerar todos los acuerdos comerciales preferenciales o los acuerdos comerciales con el país de origen en cuestión, además de los aranceles de nación más favorecida del país (o simplemente “aranceles” en caso de que el país importador no sea miembro de la Organización Mundial del Comercio [OMC]).be Para indicar que algunas combinaciones de productos y países de origen tienen mayor importancia en el contexto de las importaciones de un país que otras, los “aranceles efectivamente aplicados” para las combinaciones de productos y países de origen se ponderan en función de su valor de importación correspondiente. El arancel ponderado en función del valor de las importaciones resultante se corresponde con el arancel promedio que un país aplica al valor de importación de un producto en un grupo de alimentos. Por último, las medias de los aranceles a nivel nacional por grupo de alimentos se promediaron en todos los países incluidos en los cuatro grupos de ingresos definidos por el Banco Mundialbf.

- ▸ Los alimentos altamente procesados son alimentos que han pasado por varias fases de elaboración y tienen un elevado contenido de azúcares, sal, aceite o grasas o de sustancias como jarabe de maíz rico en fructosa[417]. Se ha observado que un consumo excesivo de estos alimentos tiene efectos perjudiciales en la salud humana418,419. Para identificar estos alimentos en los datos sobre aranceles, el análisis emplea una cartografía que figura en Boysen et al. (2019)[97], donde los productos incluidos en el Grupo 4 de la clasificación NOVA elaborada por Monteiro et al. (2019)[417] se hacen corresponder con productos alimentarios individuales en el Sistema Armonizado en el nivel de seis dígitos de dicho sistema. El Grupo 4 de la clasificación NOVA abarca productos que se identifican como “ultraprocesados” e incluyen, por ejemplo, “(…) productos preparados previamente listos para calentar, entre ellos, tartas y platos de pasta y pizza; bocaditos y palitos de pollo y pescado rebozados, salchichas, hamburguesas, perritos calientes y otros productos de carne reconstituida; así como postres, tallarines y sopas ‘instantáneos’ en polvo y envasados”[417].

- ▸ El azúcar y los productos de confitería han recibido una atención considerable en las políticas debido a sus posibles repercusiones en la salud pública, y la Organización Mundial de la Salud (OMS) sugiere limitar la ingesta de azúcares libres[30]. Para reducir su consumo, numerosos gobiernos han introducido impuestos basados en la nutrición que, en ocasiones, se centran de manera explícita en los alimentos importados[98]. Estos productos se identifican mediante las partidas 1701 y 1702 del SA, que reflejan diversos usos del azúcar, así como la partida 1703 (“Melaza”). Asimismo, se incluyen los productos de la partida 1704, que abarcan los productos de confitería y las golosinas.

- ▸ Por el contrario, las frutas y hortalizas son una de las principales fuentes de fibra dietética, vitaminas esenciales y minerales. Existen datos objetivos que sugieren que el consumo de estos alimentos puede reducir el riesgo de padecer algunos tipos de cáncer y cardiopatías coronarias y pueden evitar ganar peso; la FAO y la OMS recomiendan el consumo de al menos 400 g de frutas y hortalizas al día (excluidas las raíces y tubérculos feculentos)93,420,421,422. Las frutas y hortalizas se identifican en los datos sobre aranceles como HS2 (capítulos 7 y 8), que se titulan “Hortalizas plantas, raíces y tubérculos alimentarios" y “Frutas y frutos comestibles; cortezas de agrios (cítricos), melones o sandías”, respectivamente. De estos capítulos, no se tienen en cuenta las partidas HS4 que abarcan los frutos secos (0801 y 0802), así como las hortalizas leguminosas secas (0713) y las raíces y tubérculos feculentos como las patatas (0714), pues no se consideran “hortalizas” según la definición utilizada para el presente informe (véase el Recuadro 10, nota a pie de página n.º 2).

- ▸ Los alimentos y bebidas se identifican mediante todos los códigos HS6 incluidos en la Categoría 1 de las Grandes Categorías Económicas (Rev 4) de las Naciones Unidas: “Alimentos y bebidas”. A estos, se les añaden los productos incluidos en las partidas 1004 (“Avena”) y 1005 (“Maíz”) del SA.

be Los productos se identifican mediante la nomenclatura del Sistema Armonizado (SA). Véase OMA (2022)[448] para obtener información más detallada.

bf Véase Banco Mundial (2022)[33] para identificarlos.

ANEXO 6

RESULTADOS DE UNA SELECCIÓN DE ESCENARIOS BASADOS EN MODELOS MUNDIALES

Metodología y grupos de países

En el análisis de la Sección 4.1 se utiliza el MIRAGRODEP, un modelo de simulación mundial que tiene en cuenta múltiples regiones, sectores y vínculos económicos internacionales. En el documento de antecedentes del presente informe[230], se puede encontrar una descripción completa del MIRAGRODEP, la manera en que se amplió para el presente informe y los datos utilizados. La clasificación de los países por nivel de ingresos figura en el Cuadro A6.1, de conformidad con la clasificación de los países por nivel de ingresos de 2021 del Banco Mundial[33]. Cabe señalar que la lista de países del Cuadro A6.1 es distinta de la lista proporcionada en el Cuadro A4.1. En la Sección 4.1, se utiliza la clasificación de los ingresos de 2021, pues el análisis de los escenarios de políticas se centra en los últimos años, de 2017 hasta 2030. Por el contrario, en la Sección 3.1 se adopta una perspectiva histórica sobre la evaluación del apoyo en materia de políticas, de forma que se utiliza la categoría del grupo de ingresos más frecuente durante el período 2005-2018 para cada país.

CUADRO A6.1 PAÍSES ABARCADOS POR LA BASE DE DATOS DEL CONSORCIO DE INCENTIVOS AGRÍCOLAS SEGÚN LA CLASIFICACIÓN DE GRUPOS DE PAÍSES POR NIVEL DE INGRESOS UTILIZADA EN LAS SIMULACIONES CON EL MODELO

NOTA: * La Unión Europea (formada por 28 Estados Miembros hasta enero de 2020 cuando el Reino Unido salió de ella) se trata como un único país en el análisis.

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.º 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

CUADRO A6.2 REPERCUSIÓN DE LA ELIMINACIÓN DE LAS MEDIDAS ADUANERAS, 2030 (VARIACIÓN CON RESPECTO AL ESCENARIO DE REFERENCIA)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América. Los resultados para el escenario de políticas se muestran como una variación en puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia en 2030 para los indicadores de seguridad alimentaria y nutrición y pobreza extrema, mientras que los resultados se muestran como una variación porcentual con respecto al escenario de referencia en 2030 para los restantes indicadores.

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

CUADRO A6.3 REPERCUSIÓN DE LA ELIMINACIÓN DEL APOYO FISCAL A LOS PRODUCTORES, 2030 (VARIACIÓN CON RESPECTO AL ESCENARIO DE REFERENCIA)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América. Los resultados para el escenario de políticas se muestran como una variación en puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia en 2030 para los indicadores de seguridad alimentaria y nutrición y pobreza extrema, mientras que los resultados se muestran como una variación porcentual con respecto al escenario de referencia en 2030 para los restantes indicadores.

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

CUADRO A6.4 REPERCUSIÓN DE LA REDISTRIBUCIÓN DE LAS SUBVENCIONES FISCALES A LOS PRODUCTORES DE MANERA EQUITATIVA EN TODOS LOS PRODUCTOS ALIMENTARIOS, 2030 (VARIACIÓN CON RESPECTO AL ESCENARIO DE REFERENCIA)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América. Los resultados para el escenario de políticas se muestran como una variación en puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia en 2030 para los indicadores de seguridad alimentaria y nutrición y pobreza extrema, mientras que los resultados se muestran como una variación porcentual con respecto al escenario de referencia en 2030 para los restantes indicadores.

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

CUADRO A6.5 REPERCUSIÓN DE LA REDISTRIBUCIÓN DE LAS SUBVENCIONES FISCALES A LOS PRODUCTORES DE MANERA EQUITATIVA EN TODOS LOS PRODUCTOS ALIMENTARIOS SEGÚN EL COSTO DE LA DIETA Y EL CONSUMO PER CÁPITA, 2030 (VARIACIÓN PORCENTUAL CON RESPECTO AL ESCENARIO DE REFERENCIA)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América.

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

La región de las Américas en los cuadros 8 a 13 de la Sección 4.1 incluye los países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América. América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas.

Resultados de la eliminación del apoyo

Los resultados de los dos escenarios en los que el apoyo a la agricultura se elimina parcialmente del escenario de referencia ayudan a reforzar los argumentos en favor de no eliminar dicho apoyo. La exposición de los resultados de estos dos escenarios figura en la Sección 4.1 del informe.

Resultados de una adaptación justa de las subvenciones fiscales a los productores

Un escenario alternativo mide qué ocurriría si, en lugar de adaptar el apoyo público a los productores agrícolas para respaldar específicamente las dietas saludables, los gobiernos distribuyeran de forma más justa las subvenciones fiscales a los productores. Más específicamente, las subvenciones fiscales a nivel de agregación no se verían afectadas, pero todos los productos básicos recibirían el mismo nivel de apoyo basado en el porcentaje del valor de la producción. Los sesgos del escenario de referencia basado en modelos se eliminan. No se aplican cambios ni a las medidas aduaneras ni al apoyo a través de servicios públicos generales. Los resultados se presentan a continuación y se exponen en la Sección 4.1 del informe.

ANEXO 7

GLOSARIO

Alimentos altamente procesados

Los alimentos altamente procesados son alimentos que han sido elaborados a nivel industrial, incluidos aquellos de panaderías y servicios de alimentación, y que no requieren preparación o requieren una preparación mínima en el hogar además de calentarlos y cocinarlos (tales como el pan, los cereales para el desayuno, el queso, las salsas comerciales, los alimentos en conserva como mermeladas, pasteles comerciales, carnes elaboradas, galletas y salsas)[433]. Los alimentos altamente procesados pueden contener grandes cantidades de sal, azúcares libres y grasas saturadas o trans y estos productos, consumidos en grandes cantidades, pueden disminuir la calidad de la dieta.

Alimentos básicos

Alimentos que se consumen regularmente y en cantidades tales que constituyen la parte predominante de la dieta y aportan una proporción considerable de la energía alimentaria total. Los principales tipos de alimentos básicos son los cereales (por ejemplo, arroz, maíz, trigo, cebada, avena, mijo, sorgo), las raíces y tubérculos (por ejemplo, patatas, yuca, ñame) y legumbres (por ejemplo, frijoles, lentejas, soja)[450].

Alimentos de origen animal

Todos los tipos de carne de bovino y de aves de corral, pescado, huevos, leche, queso y yogur y otros productos lácteos.

Alimentos hipercalóricos

Alimentos con un elevado contenido calórico (energético) respecto de su masa o volumen.

Alimentos nutritivos

Se refiere a alimentos inocuos que aportan nutrientes esenciales, como vitaminas y minerales (micronutrientes), fibra y otros componentes a las dietas saludables que resultan beneficiosos para el crecimiento, la salud y el desarrollo, y protegen de la malnutrición. En los alimentos nutritivos, se reduce al mínimo la presencia de nutrientes que suscitan preocupación respecto de la salud pública, como las grasas saturadas, los azúcares libres y la sal o el sodio, se eliminan los ácidos grasos trans producidos industrialmente y la sal es yodada.

Apoyo relacionado con servicios generales

Se refiere a los gastos públicos (o transferencias presupuestarias) destinados a proporcionar bienes y servicios públicos o colectivos que tienen la finalidad de crear condiciones propicias y sostenibles desde el punto de vista ambiental para el sector alimentario y agrícola. Estos servicios conectan a todos los actores de las cadenas de suministro de alimentos y prestan apoyo al nexo entre los productores y los consumidores. Entre los servicios más comunes que forman parte de los servicios generales se incluyen la investigación y el desarrollo, la transferencia de conocimientos, los servicios de inspección, la infraestructura agrícola, la constitución de existencias públicas y la comercialización y promoción de productos alimentarios y agrícolas.

Arancel

Un arancel es un impuesto aplicado a las mercancías importadas a un país. Un arancel puede ser específico, cuando se grava como una suma fija por unidad de la mercancía importada, o bien ad valorem, cuando se aplica en función de un porcentaje relativo al valor de la mercancía importada[437].

Asequibilidad

Capacidad de las personas de adquirir alimentos en su entorno local. En este informe, se entiende por costo lo que las personas han de pagar para garantizarse una dieta saludable, mientras que la asequibilidad se entiende por el costo en relación con los ingresos de una persona, una vez descontados otros gastos necesarios. La asequibilidad se determina comparando el costo de una dieta saludable con las distribuciones de ingresos disponibles en la PIP del Banco Mundial. Esto permite calcular el porcentaje y el número de personas de cada país que no puede permitirse una dieta saludable (para una descripción completa de la metodología, véase el Anexo 2E).

Asistencia sanitaria

Prestación organizada de atención médica a las personas o a una comunidad. Comprende los servicios proporcionados por proveedores de servicios de salud con fines de promoción, mantenimiento, seguimiento o restablecimiento de la salud.

Calidad de la dieta

Consta de cuatro aspectos fundamentales: variedad o diversidad (dentro de un mismo grupo de alimentos o entre grupos de alimentos), idoneidad (nivel suficiente de nutrientes o de grupos de alimentos en función de las necesidades), moderación (alimentos y nutrientes que deberían consumirse con comedimiento) y equilibrio general (composición de la ingesta de macronutrientes). La exposición a peligros para la inocuidad de los alimentos es otro aspecto importante de la calidad.

Cambio climático

El cambio climático denota un cambio en el estado del clima identificable (por ejemplo, mediante análisis estadísticos) a raíz de un cambio en el valor medio o en la variabilidad de sus propiedades, y que persiste durante un período prolongado, generalmente cifrado en decenios o en períodos más extensos[423].

Clima

En sentido restringido, se suele definir como el estado promedio del tiempo y, más rigurosamente, como una descripción estadística en términos de los valores medios y de la variabilidad de las magnitudes correspondientes durante períodos que pueden abarcar desde meses hasta millares o millones de años[423].

Comercialización

De acuerdo con la definición establecida por la Asamblea Mundial de la Salud (WHA) en 2010, el término “comercialización” se utiliza para referirse a “cualquier forma de comunicación o mensaje comercial que está destinado a potenciar o que tiene el efecto de potenciar el reconocimiento, atractivo y/o consumo de determinados productos o servicios. Puede englobar todo cuanto actúe como publicidad u otra forma de promoción de un producto o servicio”[262]. La comercialización es parte de lo que en el presente informe se denomina “promoción” que, además de la publicidad de marcas, incluye un conjunto más amplio de instrumentos para llegar a los consumidores (por ejemplo, desde campañas de promoción y participación en ferias internacionales hasta actividades que promueven la calidad de los alimentos).

Comercialización de productos alimentarios y agrícolas

Esto incluye planes colectivos para las instalaciones de posproducción y otros servicios creados para mejorar el entorno de comercialización para la alimentación y la agricultura; incluye todas las etapas de la cadena de valor de un producto, desde los insumos agrícolas hasta los mercados al por menor. Por ejemplo, estos servicios pueden incluir sistemas de clasificación de productos o servicios de maquinaria agrícola. Pueden ser servicios relacionados con las pérdidas poscosecha, la disminución de los costos de las transacciones, la facilitación del intercambio y el comercio en el mercado y el fortalecimiento o la ampliación de las redes de suministro.

Conflicto

Tal como se utiliza en este informe, se define como una lucha entre grupos interdependientes que tienen incompatibilidades entre sí, ya sean reales o aparentes, con respecto a necesidades, valores, objetivos, recursos o intenciones. Esta definición comprende, entre otros conflictos, los armados (es decir, enfrentamientos violentos organizados) de carácter colectivo, entre al menos dos grupos, ya sean agentes estatales o no estatales.

Constitución de existencias públicas de alimentos

La constitución de existencias públicas de alimentos se refiere a la compra, el almacenamiento y la distribución de existencias de alimentos por los gobiernos por conducto de empresas estatales u otros organismos públicos. Los gastos en constitución de existencias públicas de alimentos abarcan los costos de mantenimiento y gestión de estas existencias de alimentos creadas mediante intervenciones de compra en el mercado, así como de las reservas estratégicas constituidas con fines de seguridad alimentaria[71].

Debilitamiento de la economía

Período de descenso de la actividad económica o de crecimiento negativo, calculado mediante la tasa de crecimiento del producto interno bruto (PIB) en términos reales. Es un sinónimo de recesión económica: una caída temporal o breve del crecimiento económico, que normalmente se registra durante al menos dos trimestres consecutivos. En los análisis y figuras incluidas en el presente informe, todo debilitamiento de la economía se determina utilizando el año como período de referencia.

Desaceleración económica

Ralentización de la actividad económica en contraste con el crecimiento registrado en el período anterior. Una desaceleración económica se produce cuando el PIB real disminuye su crecimiento de un período a otro, aunque sigue presentando tasas positivas. En los análisis y figuras que se incluyen en este informe, la desaceleración económica se determina utilizando como período de referencia el año, aunque normalmente se mide en trimestres.

Desnutrición

Resultado de una ingesta nutricional deficiente en cantidad o calidad, o de absorción o uso biológico deficientes de los nutrientes consumidos como resultado de casos repetidos de enfermedades. La desnutrición comprende la insuficiencia ponderal en relación con la edad, la talla demasiado baja para la edad (retraso del crecimiento), la delgadez peligrosa en relación con la estatura (emaciación) y el déficit de vitaminas y minerales (carencia de micronutrientes).

Dietas saludables

Las dietas saludables: 1) comienzan en los primeros años de vida con la iniciación temprana del lactancia materna, la lactancia materna exclusiva hasta los seis meses de edad y continuada hasta los dos años o más, combinada con una alimentación complementaria adecuada; 2) se basan en una gran variedad de alimentos no procesados o mínimamente procesados, que representan de forma balanceada todos los grupos de alimentos, con restricciones en cuanto a comidas y bebidas altamente procesadas; 3) incluyen cereales integrales, legumbres y nueces, así como frutas y verduras variadas en abundancia; 4) pueden incluir huevos, productos lácteos, aves y pescados en cantidades moderadas así como carnes rojas en pequeñas porciones; 5) incluyen agua potable limpia y segura como líquido de preferencia; 6) son adecuadas, es decir, satisfacen pero no exceden las necesidades de energía y nutrientes para el crecimiento y el desarrollo, cubriendo los requerimientos para una vida activa y saludable a lo largo del ciclo de vida; 7) son coherentes con las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) dirigidas a reducir los riesgos de enfermedades no transmisibles (ENT) relacionadas con la alimentación y asegurar la salud y el bienestar de la población, y 8) contienen niveles mínimos (o de ser posible ningún contenido) de patógenos, toxinas o cualquier otro agente que pueda causar enfermedades transmitidas por los alimentos. Según la OMS, las dietas saludables incluyen menos del 30% del aporte energético total procedente de grasas, con un cambio en el consumo de estas que se aleja de las grasas saturadas y se orienta a las grasas insaturadas y la eliminación de las grasas trans industriales; menos del 10% del aporte energético total procedente de azúcares libres (preferiblemente menos del 5%); un consumo de al menos 400 g de frutas y hortalizas al día, y no más de 5 g diarios de sal (que debe ser yodada).

Dimensiones de la seguridad alimentaria

En este informe las dimensiones de la seguridad alimentaria se refieren a las cuatro dimensiones tradicionales en la materia:

1. Disponibilidad: esta dimensión establece si los alimentos se encuentran efectiva o potencialmente presentes en forma física o no, y trata además aspectos de producción, reservas alimentarias, mercados y transporte, así como alimentos silvestres.

2. Acceso: si los alimentos se encuentran efectiva o potencialmente presentes en forma física, la siguiente pregunta es si los hogares y las personas tienen o no acceso físico y económico suficiente a tales alimentos.

3. Utilización: si hay disponibilidad de alimentos y los hogares tienen un acceso adecuado a ellos, la siguiente pregunta es si los hogares están aprovechando al máximo el consumo de nutrientes y energía alimentaria adecuados. Una ingesta suficiente de calorías y nutrientes es el resultado de las buenas prácticas de atención y alimentación, la elaboración de los alimentos, la diversidad alimentaria y una distribución adecuada de alimentos dentro del hogar, así como del acceso a agua limpia, saneamiento y asistencia sanitaria. En combinación con una utilización biológica adecuada de los alimentos consumidos, esto determina el estado nutricional de las personas.

4. Estabilidad: si las dimensiones de disponibilidad, acceso y utilización se cumplen en la medida adecuada, la estabilidad es la condición de que todo el sistema sea estable, garantizando de esta manera la seguridad alimentaria de los hogares en todo momento. Los problemas de estabilidad pueden referirse a la inestabilidad a corto plazo (que puede llevar a inseguridad alimentaria aguda) o la inestabilidad a medio o largo plazo (que puede redundar en inseguridad alimentaria crónica). Los factores climáticos, económicos, sociales y políticos pueden ser fuente de inestabilidad.

En el informe también se hace referencia a otras dos dimensiones de la seguridad alimentaria propuestas por el Grupo de alto nivel de expertos en seguridad alimentaria y nutrición (GANESAN) del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA); sin embargo, ni la FAO ni otras instancias las han aceptado formalmente, y no se ha negociado al respecto terminología de consenso. Pese a ello, en vista de su pertinencia en el contexto del presente informe, se incluyen las dos. Estas dos dimensiones adicionales de la seguridad alimentaria se refuerzan en las conceptualizaciones e interpretaciones jurídicas del derecho a la alimentación, y actualmente se mencionan conforme a las siguientes definiciones:

5. Arbitrio: se refiere a la capacidad de las personas o los grupos para tomar sus propias decisiones sobre los alimentos que consumen y que producen, la manera en que se producen, elaboran y distribuyen esos alimentos en los sistemas alimentarios y su capacidad de participar en procesos que determinan las políticas y la gobernanza de los sistemas alimentarios[430].

6. Sostenibilidad: hace referencia a la capacidad de los sistemas alimentarios a largo plazo para proporcionar seguridad alimentaria y nutrición sin comprometer las bases económicas, sociales y ambientales que propician la seguridad alimentaria y la nutrición de generaciones futuras[430].

Economía política

Los factores sociales, económicos, culturales y políticos que estructuran, sustentan y transforman las constelaciones de actores públicos y privados, sus intereses y sus relaciones a lo largo del tiempo. Afecta el tipo de reformas políticas e institucionales necesarias para permitir y facilitar el apoyo mediante políticas327,328.

Emaciación

Peso bajo para la estatura, que por lo general es el resultado de una pérdida de peso asociada a un período reciente de ingesta inadecuada de energía alimentaria o de una enfermedad. En los niños menores de cinco años, la emaciación se define como un peso para la estatura inferior a dos desviaciones típicas por debajo de la mediana de los Patrones de crecimiento infantil de la OMS.

Escala de experiencia de inseguridad alimentaria (FIES)

Escala de seguridad alimentaria basada en la experiencia que se utiliza para medir el acceso a los alimentos en distintos niveles de gravedad que pueden compararse en todos los contextos. Se apoya en las respuestas directas de las personas a preguntas acerca de la presencia de condiciones y comportamientos que se sabe que reflejan limitaciones en el acceso a los alimentos.

Estado nutricional

Estado fisiológico de una persona que es el resultado de la relación entre la ingesta y las necesidades de nutrientes, y la capacidad del organismo para digerirlos, absorberlos y utilizarlos.

Exposición

Presencia de personas, medios de subsistencia, especies o ecosistemas, funciones, servicios y recursos ambientales, infraestructura o activos económicos, sociales o culturales en lugares y entornos que podrían verse afectados negativamente[423].

Fenómeno climático extremo (fenómeno meteorológico o climático extremo)

Ocurrencia de un valor de una variable meteorológica o climática por encima (o por debajo) de un valor de umbral cercano al extremo superior (o inferior) de la horquilla de valores observados de la variable En aras de la simplicidad, tanto los fenómenos meteorológicos extremos como los fenómenos climáticos extremos se denominan conjuntamente “fenómenos climáticos extremos”[424].

Fenómeno meteorológico o climático extremo

Ocurrencia de un valor de una variable meteorológica o climática por encima (o por debajo) de un valor de umbral cercano al extremo superior (o inferior) de la horquilla de valores observados de la variable. Muchos fenómenos meteorológicos y climáticos extremos son el resultado de la variabilidad natural del clima; las variaciones naturales de carácter decenal o multidecenal en el clima constituyen el telón de fondo para el cambio climático antropogénico. Aun cuando no hubiese cambios antropogénicos en el clima, seguiría existiendo una amplia variedad de fenómenos meteorológicos y climáticos extremos.

Fragilidad

Combinación de la exposición al riesgo y una capacidad insuficiente de resistencia del Estado, el sistema o las comunidades para gestionar, absorber o mitigar esos riesgos. El nuevo marco de la OCDE relativo a la fragilidad se fundamenta en cinco dimensiones de la fragilidad —la económica, la ambiental, la política, la social y la relativa a la seguridad— y cuantifica cada una de ellas mediante la acumulación y combinación de riesgos y capacidades. Véase OCDE (2016)[431].

Gobernanza

La gobernanza se refiere a las reglas, organizaciones y procesos formales e informales a través de los cuales los agentes públicos y privados articulan sus intereses y toman y aplican sus decisiones[330].

Hambre

Sensación física incómoda o de dolor causada por un consumo insuficiente de energía alimentaria. En este informe, el término “hambre” se utiliza como sinónimo de subalimentación crónica y se mide por la prevalencia de la subalimentación.

Inseguridad alimentaria aguda

Estado de inseguridad alimentaria, en un área concreta y en un momento determinado, que reviste una gravedad tal que amenaza las vidas humanas o los medios de subsistencia, independientemente de las causas, el contexto o la duración. A este respecto, es pertinente para proporcionar orientación estratégica que se centre en objetivos a corto plazo para prevenir o reducir la inseguridad alimentaria grave y mitigar sus efectos[449].

Inseguridad alimentaria grave

Nivel de inseguridad alimentaria en el que las personas probablemente se han quedado sin alimentos, sufren hambre y, en el caso más extremo, pasan días sin comer, poniendo en grave riesgo su salud y bienestar, según la FIES.

Inseguridad alimentaria moderada

De acuerdo con la FIES, se trata del nivel de inseguridad alimentaria en el que las personas afrontan incertidumbres con respecto a su capacidad de obtener alimentos y se ven obligadas, en ciertas épocas del año, a reducir la cantidad o la calidad de los alimentos que consumen por carecer de dinero u otros recursos. En consecuencia, se define como una falta de acceso continuado a los alimentos, lo cual disminuye la calidad de la dieta, altera los hábitos alimentarios normales y puede tener consecuencias negativas para la nutrición, la salud y el bienestar.

Inundación

Desbordamiento por encima de los confines normales de un arroyo u otro cuerpo de agua, o la acumulación de agua por encima de zonas que normalmente no están sumergidas. Los distintos tipos de inundaciones comprenden las fluviales, súbitas, urbanas, pluviales, de aguas residuales, costeras y de desbordamiento de lagos glaciares[423].

Macronutrientes

Los macronutrientes se necesitan en cantidades mayores (medidas en gramos) y son la principal fuente de energía y masa (volumen) en la dieta. Son los hidratos de carbono, las proteínas y las grasas. Son una fuente esencial de energía alimentaria que se mide en calorías. Es esencial para todos obtener suficiente energía con el objeto de mantener el crecimiento corporal, el desarrollo y una buena salud. Además de aportar energía, los hidratos de carbono, las proteínas y las grasas cumplen funciones muy específicas a nivel corporal, cada cual a su manera, por lo que deben suministrarse en cantidad suficiente.

Malnutrición

Estado fisiológico anormal debido a una ingesta insuficiente, desequilibrada o excesiva de macronutrientes o micronutrientes. La malnutrición incluye la desnutrición (retraso del crecimiento y emaciación infantiles, y carencias de vitaminas y minerales) así como el sobrepeso y la obesidad.

Medidas no arancelarias

Las medidas no arancelarias se definen en términos generales como “(…) medidas de política distintas de los aranceles aduaneros ordinarios, que pueden tener repercusiones económicas en el comercio internacional de mercancías, modificando el volumen de las transacciones, los precios o ambas cosas”[434].

Micronutrientes

Constan de vitaminas y minerales, y se necesitan en cantidades muy pequeñas (micro) pero específicas. Las vitaminas y los minerales presentes en los alimentos son necesarios para que el cuerpo crezca, se desarrolle y funcione debidamente, y son esenciales para la salud y el bienestar. El cuerpo necesita una serie de minerales y vitaminas diversos que, en cada caso, cumplen una función específica en el organismo y deben suministrarse en cantidades distintas y suficientes.

Necesidades de energía alimentaria

Cantidad de energía alimentaria, medida en kilojulios o kilocalorías (denominadas, a menudo, “calorías”) que necesita una persona para mantener las funciones fisiológicas, la salud y un nivel de actividad normal. Las necesidades de energía alimentaria varían en función de la edad, el sexo, el tamaño corporal y el nivel de actividad física. Se necesita energía adicional para prestar apoyo al crecimiento y el desarrollo óptimos de los niños y de las mujeres durante el embarazo y a la producción de leche durante la lactancia en aras de la buena salud de la madre y el lactante.

Peligro

Proceso, fenómeno o actividad humana que puede ocasionar la muerte, lesiones u otras repercusiones en la salud, al igual que daños a la propiedad, trastornos sociales y económicos o daños ambientales[432]. En el presente informe “peligro natural” y “perturbación climática” se usan como sinónimos.

Perturbación económica

Suceso inesperado o impredecible que es externo a la economía específica y puede perjudicarla o reforzarla. Una crisis financiera mundial que provoque una contracción de los préstamos o créditos bancarios o el debilitamiento económico de un importante socio comercial de un país son ejemplos de perturbaciones de la demanda que pueden tener múltiples efectos en el gasto y la inversión. Un incremento drástico de los precios del petróleo y el gas, o catástrofes naturales que causen una fuerte caída de la producción, o conflictos que afecten al comercio y la producción son ejemplos de perturbaciones del lado de la oferta.

Perturbaciones climáticas

No solo incluyen las alteraciones en el régimen habitual de precipitaciones y temperaturas, sino que también comprenden fenómenos complejos como las sequías y las inundaciones. De forma equivalente al concepto de peligro o estrés natural, se trata de fenómenos exógenos que pueden tener un efecto negativo en la seguridad alimentaria o nutricional, dependiendo de la vulnerabilidad de un individuo, un hogar, una comunidad o los sistemas ante la perturbación425,426,427,428.

Pobreza extrema

La pobreza extrema hace referencia al porcentaje de personas que viven con menos 1,90 a USD al día (precios de paridad del poder adquisitivo para 2011) en un determinado país y en un año concreto.

Prevalencia de la subalimentación

Estimación de la proporción de la población que carece de la suficiente energía alimentaria para llevar una vida saludable y activa. Se trata del indicador tradicional de la FAO para realizar un seguimiento del hambre a escala mundial y regional, además de ser el indicador 2.1.1 de los ODS.

Prohibiciones y restricciones de las exportaciones

Las prohibiciones y restricciones de las exportaciones son medidas de exportación que tienen un efecto limitante en cuenta a la cantidad de un producto que se exporta. Pueden ser tanto impuestos como restricciones cuantitativas. Estas últimas están en general prohibidas, con algunas excepciones, especialmente aquellas aplicadas para prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimentarios[429].

Resiliencia

Habilidad de los individuos, hogares, comunidades, ciudades, instituciones, sistemas y sociedades para prevenir, resistir, absorber, adaptarse, responder y recuperarse de manera positiva, eficiente y eficaz cuando hacen frente a una amplia variedad de riesgos, mientras se mantienen en un nivel aceptable de funcionamiento y sin poner en peligro las perspectivas de largo plazo para el desarrollo sostenible, la paz y la seguridad, los derechos humanos y el bienestar para todos[436].

Resiliencia al clima

Enfoque para fomentar o fortalecer la resiliencia (véase antes la definición de resiliencia) con el fin de afrontar situaciones actuales o previstas de variabilidad del clima y cambios en las condiciones climáticas medias.

Retraso del crecimiento

Estatura baja para la edad, que refleja un episodio o episodios pasados prolongados de desnutrición. En los niños menores de cinco años, el retraso del crecimiento se define como una estatura para la edad inferior a dos desviaciones típicas por debajo de la mediana de los Patrones de crecimiento infantil de la OMS.

Riesgo

Probabilidad de ocurrencia de fenómenos o tendencias peligrosos multiplicada por las repercusiones si estos fenómenos o tendencias llegasen a suceder. El riesgo de inseguridad alimentaria es la probabilidad de sufrir inseguridad alimentaria como consecuencia de las interacciones entre las amenazas, perturbaciones o crisis de origen natural o humano y las condiciones vulnerables.

Seguridad alimentaria

Situación que se da cuando todas las personas tienen, en todo momento, acceso físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimentarias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana. Con arreglo a esta definición, pueden determinarse cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria: disponibilidad de alimentos, acceso físico y económico a los mismos, utilización de los alimentos y estabilidad a lo largo del tiempo. El concepto de seguridad alimentaria evoluciona hacia el reconocimiento de la importancia esencial del arbitrio y la sostenibilidad. Véanse las definiciones de cada uno de estos dos elementos adicionales en la definición de “dimensiones de la seguridad alimentaria”.

Sequía

Período de condiciones anormalmente secas durante un tiempo suficientemente prolongado para causar un desequilibrio hidrológico grave[423].

Sistemas agroalimentarios

Los sistemas agroalimentarios, término cada vez más utilizado en el contexto de la transformación de los sistemas alimentarios en pro de la sostenibilidad y la inclusividad, son más amplios, ya que abarcan los sistemas tanto agrícolas como alimentarios y se centran en los productos agrícolas tanto alimentarios como de otro tipo, con solapamientos claros. Los sistemas agroalimentarios abarcan toda la gama de actores y sus actividades interrelacionadas relativas a la producción, la concentración, la elaboración, la distribución, el consumo y la eliminación de los productos alimentarios. Comprenden todos los productos alimentarios que proceden de la agricultura y la ganadería, la actividad forestal, la pesca y la acuicultura, así como los entornos económicos, sociales y naturales más generales en los que se integran estos sistemas de producción.

Sobrepeso y obesidad

Peso corporal superior a lo normal para la estatura como consecuencia de una acumulación excesiva de grasa. Suele ser la manifestación de que se quema menos energía de la que se consume. En adultos, el sobrepeso se define como un índice de masa corporal (IMC) de 25 kg/m^2 o más, y la obesidad como un IMC de 30 kg/m^2 o más. En los niños menores de cinco años de edad, el sobrepeso se define como un peso para la estatura superior a dos desviaciones típicas por encima de la mediana de los Patrones de crecimiento infantil de la OMS, y la obesidad como un peso para la estatura superior a tres desviaciones típicas por encima de la mediana de los patrones mencionados de la OMS[435].

Subalimentación

Condición en la que el consumo habitual de alimentos de un individuo es insuficiente para proporcionarle la cantidad de energía alimentaria necesaria a fin de llevar una vida normal, activa y sana. A los efectos del presente informe, el hambre se define como sinónimo de subalimentación crónica. Para medir el hambre, se utiliza la prevalencia de la subalimentación.

Subvenciones a los insumos

Transferencias gubernamentales a los productores agrícolas en función de medidas de política basadas en el uso de insumos agrícolas, o bien medidas relacionadas con la provisión de insumos.

Subvenciones a los productos

Transferencias gubernamentales en función del nivel de producción (cantidad) de un producto agrícola específico.

Subvenciones fiscales

Las subvenciones fiscales son transferencias presupuestarias realizadas por los gobiernos en el marco de medidas de políticas, proyectos y programas a determinados actores del sector alimentario y agrícola, como los agricultores (subvenciones fiscales a los productores) o los consumidores (subvenciones fiscales a los consumidores). Las subvenciones fiscales a los productores tienen la finalidad de reducir los costos de producción o aumentar los ingresos agrícolas, y pueden concederse en función de la producción, el uso de insumos o el uso de otros factores de producción. Las subvenciones fiscales a los consumidores incluyen transferencias de acuerdo con programas de protección social (otorgadas a los consumidores finales) y subvenciones a los alimentos destinadas a reducir el costo de los alimentos (proporcionadas a los intermediarios, como por ejemplo elaboradores, comerciantes, transportistas, etc.).

Subvenciones vinculadas

Transferencias presupuestarias (subvenciones fiscales) a los productores que están asociadas a la producción de un producto básico específico, el uso de insumos variables o factores de producción específicos (por ejemplo, superficie plantada o número de animales).

Tasa de protección nominal (TPN)

El indicador de TPN mide en qué medida las políticas sobre el comercio y los mercados aumentan o disminuyen el precio de producción de un producto básico por encima o por debajo del precio de referencia internacional. En este sentido, mide el grado en que tales políticas incentivan (es decir, protegen) o desincentivan (penalizan) a los productores. Por lo tanto, se utiliza para estimar los incentivos de precios proporcionados a los productores agrícolas.

Tasa nominal de asistencia (TNA)

El indicador de TNA mide las transferencias realizadas a los agricultores individualmente derivadas de los incentivos a los precios generados por las políticas sobre el comercio y los mercados y de las subvenciones fiscales. En otras palabras, la TNA representa la brecha de precio en la explotación (es decir, la diferencia entre el precio del productor y el precio de referencia no distorsionado) y las subvenciones fiscales proporcionadas a los productores, que suelen ser específicas para cada producto.

Tiempo (meteorológico)

Describe las condiciones atmosféricas durante un período breve (minutos o días), mientras que el clima se refiere al modo en que se comporta la atmósfera durante períodos relativamente más prolongados (el promedio a largo plazo del tiempo). La diferencia entre el tiempo y el clima es una medida de tiempo (véanse las definiciones de “cambio climático”, “clima”, “condiciones climáticas extremas” y “variabilidad del clima”)[438].

Transición nutricional

A medida que aumentan los ingresos y las poblaciones se urbanizan, las dietas con alto contenido de hidratos de carbono y fibras complejas son sustituidas por dietas más hipercalóricas ricas en grasas, azúcares o sal. Estas tendencias alimentarias mundiales van acompañadas de una transición demográfica que comporta un aumento de la esperanza de vida y una disminución de las tasas de fecundidad. A la vez, los patrones de las enfermedades pasan de enfermedades infecciosas y debidas a carencias de nutrientes a mayores tasas de obesidad y ENT relacionadas con la alimentación, entre las que se incluyen cardiopatías coronarias, accidentes cerebrovasculares, diabetes y algunos tipos de cáncer.

Variabilidad del clima

Denota las variaciones del estado medio y otras características estadísticas (desviaciones típicas, la frecuencia de condiciones extremos, etc.) del clima en todas las escalas espaciales y temporales más amplias que las de los fenómenos meteorológicos concretos. La variabilidad puede deberse a procesos internos naturales del sistema climático (variabilidad interna) o a variaciones del forzamiento externo natural o antropógeno (variabilidad externa)[423].

Vulnerabilidad

Condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos y ambientales que aumentan la susceptibilidad de una persona, una comunidad, los bienes o los sistemas a los efectos de las situaciones de peligro[432]. La vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria está causada por una serie de condiciones que aumentan la susceptibilidad de un hogar ante los efectos que tenga una crisis o una situación de peligro en la seguridad alimentaria.

NOTAS

1. FAO, PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) y PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente). 2021. A multi-billion-dollar opportunity – Repurposing agricultural support to transform food systems. Roma. (Disponible también en: https://doi.org/10.4060/cb6562en).

2. OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). 2006. Applying strategic environmental assessment. Good practice guidance for development co-operation. DAC Guidelines and Reference Series. París. (Disponible también en: www.oecd.org/environment/environment-development/37353858.pdf).

3. FAO, FIDA (Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola), OMS (Organización Mundial de la Salud), PMA (Programa Mundial de Alimentos) y UNICEF (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia). 2020. El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2020. Transformación de los sistemas alimentarios para que promuevan dietas asequibles y saludables. Roma, FAO. (Disponible también en: https://doi.org/10.4060/ca9692es).

4. Laborde Debucquet, D., Gautam, M., Martin, W., Piñeiro, V. y Vos, R. 2021. Repurposing agricultural policy support for climate change mitigation and adaptation. G20 Italy 2021, Task Force 2: Climate Change, Sustainable Energy & Environment. Policy brief, Septiembre de 2021. (Disponible también en: www.t20italy.org/wp-content/uploads/2021/09/TF2-4.pdf).

5. FAO. 2022. En: Situación Alimentaria Mundial [en línea]. [Consultado el 5 de mayo de 2022]. Roma. Disponible en: www.fao.org/worldfoodsituation/es/.

6. Banco Mundial. 2022. Global Economic Prospects, January 2022. Washington, D.C. (Disponible también en: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/36519).

7. Kugler, M., Viollaz, M., Duque, D., Gaddis, I., Newhouse, D.L., Palacios-López, A. y Weber, M. 2021. How did the Covid-19 crisis affect different types of workers in the developing world? Jobs Working Paper No. 60. Washington, D.C., Banco Mundial. (Disponible también en: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/35950).

8. Sánchez-Páramo, C., Hill, R., Gerszon Mahler, D., Narayan, A. y Yonzan, N. 2021. COVID-19 leaves a legacy of rising poverty and widening inequality. En: World Bank Blogs [en línea]. Washington, D.C., Banco Mundial. [Consultado el 5 de mayo de 2022]. Disponible en: https://blogs.worldbank.org/developmenttalk/covid-19-leaves-legacy-rising-poverty-and-widening-inequality.

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